摘要：咸阳市作为陕西省重要城市和国家历史文化名城，地处关中平原腹地，下辖2区2市9县，是全国文明城市和区域性中心城市。随着《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》的深入实施，咸阳市城市更新工作已成为推动城市转型升级、提升综合竞争力的重要抓手。咸阳市坚持把新发

依据《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》，撰写关于咸阳市城市更新改造的研究报告。报告的主要内容如下：

- 引言：介绍咸阳市城市更新的背景与战略意义：概述咸阳市的基本情况、城市更新的必要性及其在区域发展中的战略定位。

- 咸阳市城市更新的核心理念与基本原则：阐述“人民城市”理念、保护与发展平衡原则及系统性更新思路。

- 咸阳市城市更新的重点领域与任务：分基础设施更新、人居环境改善、安全韧性提升、住房保障、文化保护五大领域详细说明。

- 咸阳市城市更新的实施策略与模式创新：分析多元参与、规划引领、智慧赋能、政策保障四大策略。

- 咸阳市城市更新的挑战与对策建议：探讨资金、利益平衡、体制机制三大挑战及应对建议。

- 结论与展望：咸阳城市更新的意义与前景：总结成效，展望未来发展方向。

咸阳市城市更新改造与高质量发展战略研究报告

1 引言

咸阳市作为陕西省重要城市和国家历史文化名城，地处关中平原腹地，下辖2区2市9县，是全国文明城市和区域性中心城市。随着《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》的深入实施，咸阳市城市更新工作已成为推动城市转型升级、提升综合竞争力的重要抓手。咸阳市坚持把新发展理念贯穿于城市规划建设中，以"多规合一"促进城市功能聚焦、要素集成、优势叠加，推动城市在有机更新中实现传承与嬗变的统一。

近年来，咸阳市抢抓新型城镇化和城乡融合发展新机遇，不断推进县城和小城镇建设，实现公共服务设施提标扩面、环境基础设施提级扩能。截至2024年底，咸阳市常住人口城镇化率达61.55%，连续两年增幅居全省地市第一。这一数据表明，咸阳市正处于城镇化快速发展阶段，城市更新需求迫切且意义重大。

咸阳市城市更新工作具有特殊的战略意义。一方面，咸阳主城区东南接西安市，两市中心城区仅相距25公里，《西安都市圈发展规划》将咸阳主城区同西安中心城区一道纳入都市圈核心区范围，提出"推进都市圈核心区率先实现同城化，带动全域一体化发展"。另一方面，咸阳作为历史上秦王朝建都之地，也是周、汉、唐等12个朝代的京畿重地，区域内重要遗址数量大、种类多、等级高，城市更新工作肩负着历史文化保护与传承的重要使命。

本报告基于对咸阳市城市更新工作实践的系统研究，结合《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》精神，全面分析咸阳市城市更新的核心理念、重点任务、实施策略和面临挑战，并提出相应建议，旨在为咸阳市进一步推进城市更新工作、实现高质量发展提供参考借鉴。

2 咸阳市城市更新的核心理念与基本原则

咸阳市在城市更新工作中深入贯彻落实《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》精神，结合本地实际，形成了独具特色的核心理念与基本原则。咸阳市坚持"人民城市人民建、人民城市为人民"的重要理念，把创造优良人居环境作为城市规划建设的中心任务，突出做好工业老城活力焕发、生态新城魅力彰显两篇大文章。

在价值取向方面，咸阳市城市更新工作强调保护与发展并重，注重历史文脉传承与现代功能提升的有机结合。历史上的咸阳因秦王朝建都而闻名，也是周、汉、唐等12个朝代的京畿重地，区域内重要遗址数量大、种类多、等级高。咸阳充分发挥文化资源优势，立足保护为主，强化规划刚性约束，大力推进国土空间和文化遗产空间相衔接，增划"一线一区"，即在耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界三条控制线的基础上，增划历史文化保护线一条叠加控制线；在生态保护区、生态控制区、农田保护区、城镇发展区和乡村发展区5个基本分区之上，增划遗址保护区一个叠加分区。

在实施原则方面，咸阳市城市更新工作遵循系统性更新的思路，注重多维度协同推进。一是坚持规划引领，遵循国土空间规划顶层设计要求，以单元详细规划全覆盖工作为基础，以功能和管控要素传导为核心，构建具有咸阳特色的规划体系。二是坚持"留改拆"并举，以保留利用提升为主，严格控制大拆大建，注重保护城市格局、延续城市特色、改善人居环境。三是坚持精细化管理，采用"针灸式更新"和"微改造"方式，针对不同区域、不同问题采取差异化更新策略，实现城市品质提升与文化传承的双赢。

在目标设定方面，咸阳市提出了到2025年的城市更新总体目标：各县区基本达到国家、陕西省"十四五"规划要求，咸阳市"十四五"县城建设目标清单全面实现。县城城镇化水平显著提升，建设强度和密度控制合理，市政基础设施体系加快完善，综合承载能力明显提升，历史文化特色彰显，安全韧性全面增强，人居环境有效改善，绿色生产生活方式得到推广。

3 咸阳市城市更新的重点领域与任务

3.1 基础设施更新与公共服务提升

咸阳市将市政基础设施更新作为城市更新的优先领域，致力于构建高效、便捷、安全的城市基础设施体系。在道路交通方面，咸阳市加快完善和优化城区路网结构，全面落实"窄马路、密路网"城市道路布局理念。近年来，咸阳实施了一系列道路改造工程，包括"断头路清零行动"，2024年建成通车陈家台路、金湾西路等10余条"卡脖子"道路，彩虹二路高架桥、渭城桥南河堤路断头路相继建成通车，让交通效率提升30%以上。此外，咸阳还对文林路南半幅、渭阳中路等主干道进行"微改造"，增设非机动车专用道，实现"人车分流、各行其道"。

在公用事业设施方面，咸阳市推进县城水厂及供水管网的建设与更新改造，扩大公共供水管网覆盖范围。针对内涝顽疾，累计完成88公里主城区雨污管网改造，汛期积水点减少70%，东风路、金旭路等路段实现"小雨不湿鞋、大雨不内涝"。咸阳市还全面推进燃气管道老化更新改造，重点改造不符合标准规范、存在安全隐患的燃气管道、燃气场站、居民户内设施及监测设施。

在停车设施建设方面，咸阳市编制县城停车设施建设规划，加大县城停车设施建设力度。通过盘活闲置用地、建设立体车库，新增停车位1.2万个，古渡廊桥咸阳湖地下停车场3千余个车位实现错时共享，"抢车位大战"成为历史。2023年，咸阳市建成渭河南岸、咸阳经开区双照湖公园等6个停车场，并在光明路、世纪西路、文兴路等8条路段规划道路停车泊位，共计增加停车位5709个。

3.2 人居环境改善与生态环境治理

咸阳市高度重视人居环境改善工作，将环境卫生设施提升作为城市更新的重要内容。在垃圾处理方面，咸阳市进一步加快城乡环卫一体化建设进程，逐步建立因地制宜的生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理系统。配备满足分类清运需求、密封性好、压缩式的收运车辆，开展垃圾房、转运站、压缩站升级改造行动。

在市容市貌管理方面，咸阳市聚焦县城容貌管理瓶颈短板，强化部门联动及标准规范的贯彻实施。严格落实"门前三包"责任制，加大综合巡查执法力度，对占道经营、乱停乱放、噪音扰民、污染环境的商户进行全面教育劝导。清理整治影响县城风貌、存在安全隐患的大型户外广告、门店牌匾、灯箱广告。

咸阳市深知，城市的温度不仅在于效率，更在于诗意栖居。近年来，通过"全域增绿、见缝插景"，将生态价值转化为市民的幸福感。公园群落建设方面，改造渭滨公园、古渡公园等传统地标，新建7个"口袋公园"，实现"300米见绿、500米见园"。钓鱼台公园巧妙融合姜太公垂钓遗址与现代休闲功能，成为文化新地标。渭河生态带重生方面，投资11.3亿元整治渭河南岸绿化带，栽植灌木380万株，与西安"两河一山"工程无缝衔接，形成17公里滨水生态走廊。如今的咸阳，绿化覆盖率已达39%，人均公园绿地15.03平方米，真正实现"推窗见绿、漫步进园"。

3.3 安全韧性建设与防灾减灾能力提升

咸阳市将城市安全韧性建设作为城市更新的重要组成部分，致力于构建 resilient city（韧性城市）。在排水防涝方面，咸阳市坚持防御外洪与治理内涝并重、生态措施与工程措施并举，完善重大气象灾害应急联动及流域联防联控机制。完善县城周边河流护岸工程，特别是山区县城，合理建设截洪沟等设施，降低外洪入城风险。开通城区范围内生态公园、绿地等蓄洪滞洪能力，扩展城区及周边自然调蓄空间。

咸阳市认真落实"海绵城市"建设理念，各县根据当地气候特点，因地制宜编制海绵城市专项规划，采用"渗、滞、蓄、净、用、排"等措施削减雨水源头径流，优化竖向设计，明确雨水滞蓄空间、径流通道和设施布局。坚持融合生态措施与工程措施，按照因地制宜、绿灰结合、绿色优先的原则，以"多目标融合、系统化治理"的思路，统筹推进海绵型建筑与小区、道路与广场、公园与绿地建设。

在防灾减灾方面，咸阳市扎实开展自建房安全专项整治行动，及时消除自建房存在的安全隐患。积极应对气候变化带来的挑战，实施地震、滑坡、泥石流等自然灾害易发区基础设施提升和房屋加固工程。开展窨井盖普查、建档、标识工作，全面排查、消除窨井盖存在的安全隐患，提高事故防范和应急处置能力。合理布局和建设改造应急避难场所，统筹建设分布式、小型化、网络化应急避难设施。

3.4 住房保障与老旧小区改造

咸阳市将住房保障和老旧小区改造作为改善民生的重要举措。咸阳市加快改造建成年代较早、失养失修失管、配套设施不完善、居民改造意愿强烈的住宅小区，改善居民基本居住条件。完善老旧小区水电气路信等基础设施和养老、托幼、停车等公共服务配套设施，科学布局社区综合服务设施。

"十四五"期间，咸阳市结合实际情况和群众需求，对全市323个老旧小区实施改造，重点做好楼宇主体屋面防水、室外雨污分流、增设绿地亭廊等工作，并投资1600万元，加装电梯106部，将实事"改"在居民心坎上。例如，咸阳市秦都区恬梦园小区，建于本世纪初，因年久失修，存在屋面漏水、外墙开裂、楼道内墙皮脱落、弱电通信线路凌乱等现象。通过改造，小区面貌焕然一新，实现了平坦的道路、规范的车位、修缮一新的楼面。

在农村住房改善方面，咸阳市完成危房改造1721户、农房抗震改造7243户，农村住房保障体系逐步完善，取得了"建设一线、推动一片、带动一方"的效果。三原县大程镇荆中村村民李新华家的房子以前一到雨天就漏水，存在很大的安全隐患。三原县住建局通过审核鉴定，将其房屋列入重建范围，并确定了垫高地基、在原址上重建的施工方案。重建的房子增加了抗震柱，更加坚固安全。

3.5 历史文化保护与城市特色彰显

咸阳市充分发挥文化资源优势，立足保护为主，强化规划刚性约束。全市大力推进国土空间和文化遗产空间相衔接，增划"一线一区"。基于咸阳城市建成区与遗址文化区相互渗透，大遗址保护范围和建设控制地带又多与村庄农田相互叠合的实际，咸阳统筹未探明地下遗存保护，将遗址保护区分为以秦咸阳城为代表的单一遗址类、以汉唐帝陵为代表的复合遗址类、以郑国渠和秦直道为代表的线性遗址类3类，再细分划定刚性保护区、严格控制区、弹性协调区3个分区，实施科学精细管控。

为更好地保护利用老城、延续城市文脉，咸阳编制了《历史文化名城保护规划》，在坚决防止大拆大建、加强古迹遗迹保护的基础上，实施"老城复兴"计划。围绕明清老城周边布局建设了古香古色的古渡廊桥、统一广场，恢复重建千年名楼清渭楼、钟楼，高标准规划建设咸阳博物馆新馆，彰显大秦古都的风韵。在明清老城内部启动中山街等历史文化街区保护提升工程，以老街道为骨架，以历史遗址和建筑为节点，开发非遗文化展示片区，打造独属咸阳的文化标识。

咸阳市积极探索工业遗产保护与活化利用新模式。原西北国棉一厂老厂房被改建成咸阳纺织工业博物馆，上世纪八九十年代的糖酒副食老仓库转型为文创街区。咸阳中心城区明清古建筑群的所在地咸阳老街也在加快推进改造提升，相关部门邀请辖区居民通过不同方式共同参与老街开发建设。这种"微更新"模式不仅留住了城市记忆，更创造了新的社会价值。改造后的咸阳老街引入非遗工坊，带动200余人就业，印证了"城市更新也是经济引擎"。

4 咸阳市城市更新的实施策略与模式创新

4.1 多元参与机制与共同缔造模式

咸阳市积极探索多元参与机制，鼓励引导社会资本通过公开、公平、公正方式参与城市更新。通过"政府引导、企业发起、社会参与、片区合作"原则，咸阳市以"城市更新+产业导入"模式，设立更新引导基金。银行等金融机构积极支持城市更新工作，探索项目经营性收益平衡路径，创新金融产品。同时，采取鼓励原权利人或吸引社会资本投资的方式实施微更新微改造项目。

咸阳市积极整合市场力量、政府资源、专家智库，并广泛吸引居民和社会力量参与。凝聚多方更新共识，坚持民生优先，聚焦配套设施不完善、老旧小区设施老化、背街小巷环境杂乱等居民"急难愁盼"问题，以微更新、微改造等"小切口"改造方式为抓手，协同推进城市基础设施补短板与品质提升，同步完善硬件设施与文化留存，增强居民获得感。

在老旧小区改造中，咸阳市建立了以居民为主体、以社区规划师为纽带的多方参与机制。改造前充分听取居民意见，改造中邀请居民参与监督，改造后组织居民评价改造效果，形成了"共谋、共建、共管、共评、共享"的共同缔造模式。这种模式不仅提高了改造工作的针对性和有效性，也增强了居民的主人翁意识和社区归属感。

4.2 规划引领与精准施策

咸阳市坚持规划引领在城市更新中的重要作用，编制了《咸阳市推进县城建设补短板提品质实施方案》等一系列规划文件，明确了城市更新的目标、原则、任务和措施。咸阳市遵循国土空间规划顶层设计要求，并以单元详细规划全覆盖工作为基础，以功能和管控要素传导为核心，以促进片区和项目实施为目标，构建一套具有咸阳特色的规划体系。

咸阳市注重城市体检评估，加快构建"一年一体检，五年一评估"县城城市体检工作机制，围绕"生态宜居、健康舒适、安全韧性、交通便捷、风貌特色、整洁有序、多元包容、创新活力"8个方面，对县城既有建筑、低效用地、市政基础设施、公共服务设施、产业发展、生态环境等开展全面体检评估。结合《陕西省县城建设评价标准》和当地实际，科学制定体检指标体系，及时形成年度县城体检报告，系统查找县城建设发展短板和问题，提出下一年度县城建设意见建议、整改措施和重点行动计划。

基于城市体检结果，咸阳市针对不同区域、不同问题采取精准施策的策略。对于历史文化街区，注重保护传承和活化利用；对于老旧住区，注重功能完善和环境提升；对于工业遗产区，注重功能转换和产业升级；对于城市边缘区，注重生态修复和空间整合。这种差异化、精准化的策略确保了城市更新工作的针对性和有效性。

4.3 智慧赋能与绿色转型

咸阳市积极推进"智慧城市"建设，利用数字技术赋能城市更新。咸阳市结合实际推进县城数字化改造，探索建设"数字孪生城市"、城市信息模型(CIM)，实行县城运行一网统管，促进市政公用设施及其建筑智能化改造和物联网应用，实现动态监管、互联互通、数据共享，保障基础设施安全运行。开展城市基础设施生命线安全工程，建设咸阳市城市基础设施生命线综合运行监测平台，在燃气、排水、供水、供热、综合管廊等城市地下管线和桥梁、隧道加装物联智能感知设备，提升重点公共区域和道路视频监控等安防设备水平。

在绿色转型方面，咸阳市全面推进绿色建筑创建。新建建筑要全面落实绿色建筑要求，推广装配式建筑。积极开展绿色建筑、节约型机关、绿色学校、绿色医院创建行动，政府投资工程应率先采用绿色建材，逐步提高县城新建建筑中绿色建材应用比例。加快推进既有建筑节能改造，提高既有建筑能源利用效率。到2025年，县城绿色建筑占新建建筑的比例应达到100%，装配式建筑面积占新建建筑的比例应达到30%以上。

咸阳市还持续实施县城增绿行动，加快推进县城园林绿化增量提质，编制并有效实施绿地系统规划，持续提升园林县城成效。合理布局县城绿地，加强河道、坡体、沟谷等自然地貌的保护设计，采用乡土植物，实现县城风貌与周边山水林田等自然生态系统、农业牧业景观有机融合。充分利用拆除的违法建筑、临时建筑和废弃地、闲置地、裸露土地、道路节点、路头转角等，因地制宜规划建设或改造一批"口袋公园"。

4.4 政策保障与资金支持

咸阳市不断完善城市更新的政策保障体系，先后出台了《咸阳市城市更新办法》等一系列政策文件，初步构建了城市更新"1+N"政策体系，不断完善全流程工作路径，扩充城市更新的政策"工具箱"。这些政策为咸阳市系统化开展城市基础设施更新改造奠定了坚实基础，也为推动城市高质量发展提供了制度保障。

在资金支持方面，咸阳市多方筹措改造资金，积极争取中省补助资金，督促各县(区)将配套资金列入年度财政预算，动员社会资本、市场力量、专营单位、原产权单位和居民群众出资参与改造。咸阳市还积极探索金融创新，通过设立城市更新基金、推广PPP模式、争取政策性银行贷款等方式，拓宽城市更新的融资渠道。

咸阳市还建立了城市更新项目库和年度实施计划制度，对纳入计划的项目给予审批、土地、财税等方面的政策支持。对于微更新、微改造项目，简化审批流程，提高审批效率；对于大型综合开发项目，建立联合审批机制，加强部门协调，确保项目顺利实施。

5 咸阳市城市更新的挑战与对策建议

5.1 资金保障与成本控制挑战

咸阳市城市更新面临的首要挑战是资金保障问题。城市更新项目需要大量资金投入，特别是基础设施更新、老旧小区改造、历史文化保护等领域，投资规模大、回报周期长、盈利能力弱，难以吸引社会资本参与。同时，随着原材料价格和人工成本的上涨，城市更新的成本也在不断增加，给地方政府和实施主体带来了较大的资金压力。

为解决资金保障问题，建议咸阳市：一是积极争取中央和省级资金支持，特别是保障性安居工程、城市基础设施更新、节能减排等领域的专项资金；二是创新投融资模式，推广政府与社会资本合作(PPP)模式，设立城市更新基金，探索基础设施领域不动产投资信托基金(REITs)等；三是鼓励专营单位、原产权单位和居民群众出资参与改造，建立多元化资金共担机制；四是加强成本控制，优化项目设计方案，提高资金使用效率。

5.2 利益平衡与社区治理挑战

城市更新涉及政府、市场主体、原权利人和社区居民等多方利益主体，利益平衡难度大。特别是在老旧小区改造中，居民诉求多样，统一意见难；在历史街区保护中，保护要求与开发需求之间存在矛盾；在城中村改造中，拆迁补偿标准难以达成一致。这些问题如果处理不当，容易引发社会矛盾，影响城市更新进度和效果。

为促进利益平衡和社区治理，建议咸阳市：一是建立健全利益协调机制，通过民主协商、公众参与等方式，充分听取各方意见，寻求最大公约数；二是完善补偿和安置政策，保障原权利人合法权益，特别是关注弱势群体的需求；三是加强社区治理能力建设，发挥基层党组织、居委会、业委会等组织的作用，提高社区自我管理、自我服务能力；四是探索共建共享机制，让居民在城市更新中既有参与感也有获得感。

5.3 体制机制与政策体系挑战

城市更新涉及领域广、部门多，需要强有力的统筹协调和配套政策支持。目前咸阳市城市更新工作还存在体制机制不完善、政策不配套等问题。部门之间协调不够，审批流程复杂；土地、规划、财税等方面的配套政策不完善；标准规范不统一，影响了城市更新的效率和效果。

为完善体制机制和政策体系，建议咸阳市：一是建立健全城市更新工作领导小组和工作专班，加强部门协调和市区联动；二是简化审批流程，建立绿色通道，提高审批效率；三是完善土地支持政策，探索弹性年期、租赁、先租后让等供地方式；四是完善规划管理政策，允许适当容积率奖励、功能混合等激励措施；五是制定和完善城市更新相关标准规范，为项目实施提供技术支撑。

6 结论与展望

咸阳市城市更新工作紧紧围绕高质量发展主题，秉承"保护与发展平衡"的核心逻辑，探索形成了具有咸阳特色的城市更新路径和方法。通过建立完善的组织体系、政策体系和工作机制，咸阳市城市更新工作取得了显著成效，在基础设施更新、人居环境改善、安全韧性提升、历史文化保护等方面取得了重要进展。

未来，咸阳市城市更新工作应进一步强化历史文化保护与活化利用，避免"短平快"式的更新方式，更加注重挖掘历史文化资源，保留历史街区的原真性和生活性。应加强老城区更新改造，应对区域老旧化、产业空心化、人口老龄化等挑战，通过文化遗产保护、现状问题诊断和发展定位优化，实现老城区的复兴和活力重塑。

需要进一步完善城市更新的制度保障，加快推进城市更新地方立法，为城市更新工作提供更加有力的法律保障。同时，健全城市更新的统筹协调机制和政策支持体系，促进各类资源要素的整合和优化配置。

咸阳市城市更新工作应更加注重数字驱动和智慧赋能，充分利用现代信息技术手段，打破部门壁垒，整合地上地下数据，实现方案智能评估、多部门在线会商、全流程动态监管。通过数字化手段提高城市更新的科学性和效率，推动城市治理体系和治理能力现代化。

在科学的顶层设计、创新的实践路径、强大的资金保障和全社会的共同参与下，咸阳这座历史名城，将在精心呵护历史文脉的同时，焕发出更加璀璨的现代活力，书写出"千年古都"与"现代新城"交相辉映的精彩华章。

来源：大事说说