摘要：摘 要：当前我国刑事执法实践中频现的“趋利性执法”现象，暴露出侦查管辖制度的深层次缺陷：管辖连接点泛化导致管辖权归属不定，指定管辖滥用引发“侦查绑定审判”风险，管辖权异议制度阙如导致权利救济缺失。法定法官原则旨在强调管辖秩序的稳定。基于我国刑事诉讼结构的特殊性

目次

摘 要：当前我国刑事执法实践中频现的“趋利性执法”现象，暴露出侦查管辖制度的深层次缺陷：管辖连接点泛化导致管辖权归属不定，指定管辖滥用引发“侦查绑定审判”风险，管辖权异议制度阙如导致权利救济缺失。法定法官原则旨在强调管辖秩序的稳定。基于我国刑事诉讼结构的特殊性以及“侦查中心主义”的要求，应当引入法定法官原则并将其修订为法定管辖原则，将“法定化”与“审判中心”作为侦查管辖的改革方向。首先，应当在《刑事诉讼法》中明确侦查管辖制度，为改革提供上位法依据；其次，通过构建侦查管辖“层级化评估体系”解决管辖连接点的确定和管辖权竞合问题；最后，探索以法院审查权为核心的程序性裁判和上诉机制，以强化司法权对侦查管辖的程序控制，推动刑事诉讼管辖秩序向确定性转型。

关键词：趋利性执法司法；侦查管辖；法定管辖；管辖权竞合；管辖权异议

一、刑事执法司法管辖应予规范化

法的安定性是法治国家的基本价值之一。我国刑事诉讼侦查管辖的这种“不确定性”不仅加剧了民营企业和公民对司法公正的信任危机，更与党中央“依法平等保护各类市场主体”的政策导向背道而驰。笔者认为，相关问题的发生与我国现行刑事立法没有明确刑事诉讼管辖的法理基础——法定法官原则——具有密切联系。然而，法定法官原则在引入时应当根据我国的基本国情作适当修正，即侦查管辖亦应同审判一样实现“法定化”。要想从“源头”矫正刑事案件趋利性执法司法现象，必须先从相关的侦查管辖改革出发。这一方面要求我国《刑事诉讼法》应确立并明确侦查管辖制度，另一方面应对现行制度加以完善。

管辖连接点是指用于确定某一案件应由哪个法院管辖的法律或事实依据。以往，国家对于管辖权规则的制定是建立在人类活动大多仅具有物理性质的情形下，由此而产生的规则的特点是管辖空间范围小、管辖具有较强的可预测性。然而，随着互联网的发展，社会交往已然从现实世界进入到脱离地理限制的虚拟空间，包括电信诈骗在内的一系列网络犯罪层出不穷，但因犯罪活动的虚拟性、跨时空性等特殊性使国家对网络犯罪的侦破举步维艰。这迫使国家重新界定管辖权之范围，通过寻求新的连接点规范来惩罚互联网中的犯罪行为。简言之，管辖权扩张是现代刑事法治发展的必然趋势，而其中最为关键的手段就是泛化管辖连接点。由于我国《刑事诉讼法》并未规定侦查管辖的连接点，因此笔者拟以审判管辖连接点的发展历程作为对照进行学理分析。我国《刑事诉讼法》仅在第25条规定了刑事案件应当由犯罪地或被告人居住地（更为适宜时）的人民法院管辖，即刑事管辖连接点包括犯罪地和被告人居住地，但法律未进一步规定何为“犯罪地”。《中华人民共和国刑法》（以下简称《刑法》）第6条关于属地管辖的规定采取了“遍在说”，即犯罪行为实施地与犯罪结果发生地中任一项发生在中国领域内，我国法律即可管辖。刑法的空间效力涉及的是案件能否由本国法院进行审判的问题，即审判权的问题，而刑事诉讼法的诉讼管辖权则更关注由本国的哪一个法院审判。基于审判权与管辖权之间的顺位关系，国家司法机关必须对某一案件先拥有刑事审判权，才能再行解决各个具体刑事案件应分配给哪个普通法院来行使刑事审判权。因此，刑事诉讼管辖权必须建立在刑事审判权的基础之上，或者说至少应当同一：即《刑事诉讼法》第25条的犯罪地应当与《刑法》第6条中的犯罪地一样，被解释为犯罪行为地或犯罪结果地。犯罪行为地因存在大量与案件相关的证据，由其所在地法院管辖自无疑问；然而对于刑事诉讼应当如何规定“犯罪结果地”，学界曾存在不同认识：第一种观点认为刑事诉讼法应当同刑法一致，如果解释过窄可能会影响犯罪追诉；第二种观点认为犯罪结果地一般是被害人所在地，当地司法机关可能出于地方保护之目的，滥用管辖权干预经济纠纷，因此对犯罪结果地应当作严格解释。司法解释对何为“犯罪地”亦存在变化。早期几乎将犯罪行为发生地作为唯一确定“犯罪地”的标准，后来随着犯罪形势的发展，为了充分打击部分特殊犯罪而允许将其犯罪结果地纳入“犯罪地”的范畴，最后经各机关研究后决定将所有案件的犯罪结果地彻底纳入“犯罪地”的范畴。

2012年《公安机关办理刑事案件程序规定》（已被修改）第15条对何为犯罪地作泛化解释，第16条则对网络犯罪的犯罪地又进一步明确，将实施犯罪行为的网站服务器所在地、网络接入地以及网站建立者或者管理者所在地、被侵害的计算机信息系统及其管理者所在地，被告人、被害人使用的计算机信息系统所在地等均作为连接点纳入可管辖的范围。2020年《公安机关办理刑事案件程序规定》将管辖连接点扩展到被害人被侵害时所在地和被害人财产遭受损害地。2022年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部发布最新《关于办理信息网络犯罪案件适用刑事诉讼程序若干问题的意见》（法发〔2022〕23号，以下简称《信息网络犯罪意见》），其中第2条又在《公安机关办理刑事案件程序规定》的基础上对信息网络犯罪增加了新的连接点：其他涉案人员使用的信息网络系统所在地，以及帮助犯的犯罪地、居住地或者被帮助对象的犯罪地。显然，如今司法实务中对网络犯罪已然形成了“沾边就能管”的现状。应当承认，面对区域性和跨时空类犯罪案件的高企，国家基于犯罪治理的现实需要而扩大管辖范围存在一定的必要性。随着管辖连接点的增多，“尽可能多的地方可以管”的问题得到了解决，但“最终由谁管”的问题尚无明确答案。同一案件事实的犯罪地、被告人居住地可能存在多处，致使在依照连接点之规定有两个以上法院同时拥有管辖权时，会产生管辖权竞合之问题。以往由于侦查手段的不完善，公安机关面对“大案要案”往往更希望推而拒之，不愿意接受案件，因此理论和实务界更关注管辖权“消极竞合”该如何处理的问题。然而，由于事实上存在罚没收入返还制度，加之经济形势的影响，近些年各地公安司法机关为了实现“创收”，不断寻找“弱连接点”对某些大案要案进行管辖，甚至出现故意制造被害人以强制获取管辖关联的情况。不断泛化的管辖权连接点致使“积极冲突”频发，管辖权已然异化成为政府创收的工具，这为“远洋捕捞”等趋利性执法司法提供了管辖依据。不仅如此，由于传统刑法理念及其应对模式难以有效解决司法实践中出现的新型网络犯罪问题，我国刑事司法采取的是预防性应对策略，但存在司法解释扩张化认定的倾向。笔者认为，我国刑事诉讼对于管辖权竞合规定的不完善是这一问题产生的重要原因。根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第21条，发生管辖权竞合时，应当由最初受理的公安机关管辖；只有在必要时，才可以由主要犯罪地的公安机关管辖，即采取“以最初受理地为主，主要犯罪地为辅”的判断规则。由最初受理的机关管辖其实是考虑到其已经侦查过一段时间，由其管辖更有利于对案件的继续侦破。但《刑事诉讼法》和《公安机关办理刑事案件程序规定》第21条并未明确何为“必要时”和“主要犯罪地”，仅有部分司法解释对主要犯罪地予以说明。一般认为，“必要时”是指最初受理的公安机关不是主要犯罪地的公安机关，如果将案件交由主要犯罪地的公安机关管辖，会更有利于查清全部犯罪事实，保证侦查活动顺利进行，有效打击犯罪和惩罚犯罪分子。“主要犯罪地”一般包括以下三种情况：(1)同一个犯罪嫌疑人在不同地区实施同一罪行的主要犯罪行为实施地；(2)同一个犯罪嫌疑人在不同地区实施数个犯罪行为中最严重的犯罪行为实施地；(3)共同犯罪案件中，主要犯罪嫌疑人的犯罪行为实施地。由此可以判断，行为地仍是犯罪地的主要内涵。但这并非明确的法律规则，实践中发生争议时关于“必要时”和“主要犯罪地”的具体认定仍由公安机关自行判断，故而极易导致案件管辖权产生争议。

（二）侦查绑定审判：指定管辖制度的程序失控

由于地域管辖的规定可能存在重复或未尽之处，对于管辖权之冲突（包括积极冲突和消极冲突）的化解规则尚不明确，除了依照管辖权竞合处理以外，特殊情况下得以上级办案机关指定该案件的最终管辖机关作为解决路径，此即为指定管辖制度。我国《刑事诉讼法》第27条只规定了法院的审判指定管辖，缺乏对侦查、审查起诉指定管辖的规定。但实践中为了充分调和法定管辖与个案侦查便利之间的关系，公安司法机关会通过一系列司法解释对《刑事诉讼法》第27条规定的权力进行扩张。根据《公安机关办理刑事案件程序规定》第22、23条，以及《人民检察院刑事诉讼规则》第240条，足以梳理出我国刑事案件指定管辖的基本运作机制：对管辖不明确或管辖权有争议且协商不成的，或者情况特殊的刑事案件，可以由共同的上级公安机关指定管辖，原受理案件的公安机关不再行使管辖权，审查逮捕、审查起诉以及审判均由被指定管辖的公安机关的同级人民检察院、法院继续实施，如果后续阶段需要指定管辖则应由作出指定的公安机关及时与同级检察院、法院协商。然而，上述机制在实际操作中存在程序失控的风险。

第一，审判指定管辖可能存在没有法律依据的风险。《刑事诉讼法》仅规定了在“管辖不明”时才允许上级法院进行指定管辖，而从文义解释的角度看，“管辖不明”应当仅包括三种情况：该案管辖权没有明确法律规定、因证据原因无法确定具体管辖连接点以及法院对案件管辖权产生争议。但由于上位法没有侦查和审查起诉管辖的明确授权，加之便利侦查属侦查阶段确定管辖的第一要务，相关规定对侦查和起诉指定管辖条件进行了扩张解释。例如公安机关在“情况特殊”时可以实施指定管辖，而检察院则可以对“需要改变管辖的案件”“其他需要指定管辖的案件”进行指定。显然，侦查和起诉指定管辖的适用范围已经完全超出了审判指定管辖的范畴。然而，前述指定管辖机制要求指定时应“商请法院”或者指定后“由被指定机关相对应的法院审判”，但是由于审判指定管辖的范围更小，势必会存在法院指定管辖时无法可依的情况。此时唯一可能的法律依据是《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》（以下简称《刑诉法解释》）第18条：“有管辖权的人民法院因案件涉及本院院长需要回避或者其他原因，不宜行使管辖权的，可以请求移送上一级人民法院管辖。上一级人民法院可以管辖，也可以指定与提出请求的人民法院同级的其他人民法院管辖。”即根据“其他原因不宜行使管辖权”指定其他人民法院管辖。但是，由于没有《刑事诉讼法》的支持，这些规定事实上存在僭越上位《刑事诉讼法》的嫌疑。

第二，侦查管辖存在实质上绑定审判管辖的嫌疑。从前述指定管辖机制可以看出，当侦查指定管辖作出之后，其后的审查起诉机关和审判机关基本已经确定，只是需要提前商量并为后续管辖提供“指定”之文书。最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合印发的《关于办理利用信息网络实施黑恶势力犯罪刑事案件若干问题的意见》（法发〔2018〕1号）第16条更是直接明确指出，当办案单位经审查发现自己没有管辖权时，可以直接报请上级法院指定管辖，不再自行移交。亦即，该司法解释实质上承认了起诉、审判管辖应依侦查管辖而定的合法性。从实践来看，由于公安机关长期面临着“限期破案”、打击地方“保护伞”以及公众舆论的压力，侦查指定管辖已然形成极为重要的一项侦查策略。另外，由于指定管辖或改变管辖并无公开、说理和通知的要求，实践中存在“先管辖、后下发文书”的乱象。在“魏某等人有组织犯罪案”中，因侦查需要，Q市公安局指定该案由B区分局管辖，后B区分局在2020年6月23日将此案移送B区检察院时，检察院并无指定管辖的通知，检察院于同年8月30日向B区法院移送起诉，但该法院在9月2日才收到Q市中级人民法院的指定管辖决定。这种在上级检察院、法院指定管辖决定下发之前，检察院和法院先斩后奏直接办理案件显然不具有程序合理性和公正性。据学者调研，2011年至2012年四川省审判指定管辖的案件中有82％与原指定管辖时的地域相一致，且99％的检察机关商请法院指定管辖的理由均为“该案在侦查阶段已指定某地侦查机关侦查”。因此，可以说指定管辖制度滥用在法规和事实上均已产生“侦查绑定审判”之嫌疑，一定程度上强化了“侦查中心主义”，与“审判中心主义”的精神内核背道而驰。

（三）权利救济缺失：管辖权异议制度的阙如

在民事诉讼、行政诉讼管辖权异议制度逐渐成熟的大背景下，刑事诉讼管辖权异议制度却始终是一大痛点。我国《刑事诉讼法》一直都没有对管辖权异议进行制度构建。2017年《人民法院办理刑事案件庭前会议规程（试行）》（法发〔2017〕31号，以下简称《庭前会议规程（试行）》）第10、11条规定在庭前会议中允许对管辖问题了解情况、听取意见，并对可以根据具体情况进行处理。但是，庭前会议所依据的上位法应是《刑事诉讼法》第187条，该条所述是在开庭前对“回避、出庭证人名单、非法证据排除等与审判相关的问题”进行了解、听取意见，但并没有提到管辖异议的提出与处理，除非将管辖问题解释为“等与审判相关的问题”。然而，2017年的《庭前会议规程（试行）》已经提到了庭前会议的管辖问题，但2018年修改《刑事诉讼法》时却并未将其加入第187条所规定的庭前会议可处理的范围，这是立法的疏忽还是刻意将管辖问题排除在庭前会议决定的范围之外？2024年五部门联合发布了《办理刑事案件庭前会议规程》（法发〔2024〕12号，以下简称《庭前会议规程》），其第3条直接修改《庭前会议规程（试行）》第2条，扩张《刑事诉讼法》第187条，将管辖问题列入可能导致庭审中断的事项并允许法庭进行处理。不可否认，两个庭前会议规程对管辖权异议制度在我国刑事诉讼中确立具有里程碑意义。但在《刑事诉讼法》没有规定可以在庭前会议中对管辖问题进行审查、对程序性事项作实质性处理的情况下，两个庭前会议规程仍存在僭越上位法的嫌疑。

不只是法律层面的问题，由于没有上位法的依据，实践中管辖权异议制度也几乎处于虚置的状态，严重影响被追诉人的权利保障。有学者统计，在安徽省2012年至2021年普通刑事案件的司法判决中，仅25起案件的当事人向法院提出了管辖异议，且无一例外地全部被驳回。在法院对管辖异议问题的处理方式层面，实践中基本可以归纳为三种方式：口头决定、判决理由和中间裁定，但均存在确定性不足、行政色彩浓厚等问题。如前述对管辖连接点异化和指定管辖滥用的批判，受其损害最直接、最严重的便是被追诉人的管辖利益，但作为“救命稻草”的管辖权异议制度却常常缺席，被追诉人往往只能被迫接受不当管辖，这严重背离了刑事诉讼的人权保障理念。在“王某诈骗案”中，被告人王某因涉嫌贷款诈骗罪先被H省Q县公安机关立案侦查，后又因诈骗罪被S市公安机关侦查，但S市与Q县公安机关对本案的管辖权问题既没有协商，也没有报请指定管辖，最终S市法院认为其对该案无管辖权，退回S市检察院。本案因公安机关的原因而致使诉讼程序倒流，被追诉人对程序性和实体性权利没有任何救济途径。另在“刘某甲敲诈勒索案”中，被告人刘某甲在一审中向X县法院提出管辖权异议，法院在一审判决书中认为：“我国《刑事诉讼法》并没有明确授权被告人及其辩护人有管辖权异议权。故对其提出的管辖权异议不予采信。”随后被告人在上诉理由中依旧提出原审法院没有管辖权，但再次被二审法院否定。审判阶段的管辖权异议尚且如此，侦查管辖异议只会更加艰难。管辖权异议制度本身所具有的权利保障属性在实践中基本没有发挥的余地。

侦查管辖的上述三重问题存在一定逻辑顺位：由于管辖连接点的泛化，在排除非法管辖后，由管辖权争议或因个案公正问题所引发的指定管辖在所难免，而完善管辖权竞合和增强规范指定管辖的确定性只能解决办案机关能否“决定”的问题，但无法满足被追诉人对该决定提出异议的权利要求。因此，在刑事诉讼中管辖权异议制度才是保障当事人充分获得管辖利益的关键手段。

管辖是诉讼的“入口”，刑事诉讼管辖制度最为重要的理论基础非法定法官原则莫属。该原则是指对于何等案件应由哪位法官承办，必须事前通过法律明确规定，以避免国家当权者对司法的恣意操纵。“法定法官”的内容最初见于英国1628年《权利请愿书》中，其目的在于废止军法委员会及其他类似性质机构设置审判庭，以保证正当程序的运行。随后在1791年正式确立于《法国宪法》第5章第4条：“不得用任何专案法庭或非经法律规定的职权和移审办法，使公民不受依法指定的审判官的审理。”近代开始，诸多学者认为法定法官原则是从保障刑事司法审判的公正性发展而来的，该原则在法律上开始以“应受公平公正法院审判”的形式表达。《公民权利和政治权利国际公约》第14条规定：“人人有资格由一个依法设立的合格的、独立的和无偏倚的法庭进行公正的和公开的审讯。”换言之，该条文意指当某个案件的法庭是临时组成而非由法律预先确定时，该法庭的设立将被认为“不合格”，这体现的正是法定法官的精神内涵。法治国家的宪法原则均要求法院案件之分配不容恣意操控，而我国台湾地区“宪法”要求保障诉讼权及法官依法独立审判，亦有相同之意旨。我国台湾地区所谓“最高法院”2023年台上字第3364号刑事判决书对此加以确认和完善：“我国宪法虽无学理上‘法官法定原则’之明文，惟为落实法官公平独立审判之维护，及增进审判权有效率之运作，法院案件之分配，如依事先订定之一般抽象规范，包括将案件客观公平合理分配于法官，既足以摒除恣意或其他不当干涉案件分配作业者，自属法治国家所应依循之宪法原则。”此外，现代各个法治国家相继在宪法中通过规定法定法官或“公平审判”等方式直接或间接引申出这一原则的核心内容，足见其在刑事诉讼原则体系中的核心地位。“法定法官”之理解可以从两方面进行分析：其一，“法官”不仅指对审判法官的组成，也包括法院和管辖权的分配；其二，“法定”指的是法院关于受理案件分配的问题应当事先通过法律明确规定，要求具体个案的审判法官绝不能以司法行政指定等人为操作的方式组成。法定法官原则既赋予了审判者对内部事务分配等事项制定分案规则的权力，也要求各个具体案件的分配“应以法律保留原则和明确性原则为核心”。据此，可以梳理出法定法官原则在刑事诉讼的定位：维护管辖秩序的稳定性，确保诉讼案件管辖的法定化，禁止包括司法权在内的一切国家权力对既定管辖权限的恣意变更，这亦是人民接受该等法院或法官裁判的前提。至于因该法院对本案存在特殊利害关系、可能影响审判的公正性而不宜管辖，应全体回避之问题，此乃审判中立原则的要求。法定管辖和审判中立虽同属“公正审判原则”项下的两大极为重要的子原则，但其理论基点不同，不应将二者混淆。法定法官原则的逻辑基点是通过管辖法定化来维持稳定的管辖秩序，并防止个案对管辖法庭的影响。既然是“法定法官”，该原则不侧重也无法阻止出现个案法官与诉讼利益相关的情况。与之相对的，保障法官中立性措施的基点则在于法官应与案件无关、无偏私，在个案确定管辖权后如果存在特殊关系需要通过回避制度排除该法官对案件的审理。于制度角度言，法定管辖和回避制度相辅相成、环环相扣，共同成为公正审判原则不可或缺的要素。

（二）法定管辖原则应作为侦查管辖正当性的理论根基

我国刑事管辖制度不确定性问题的根源之一在于立法没有明确法定法官原则。受分工负责、互相配合、互相制约宪法原则的影响，我国刑事诉讼结构呈现出“分段式”，即侦查、审查起诉和审判分由不同的机关独立完成。管辖制度亦呈现出独立规定的特点。因此我国在引入法定法官原则时，势必会产生疑问：法定法官在域外均是规制审判管辖，似乎与侦查管辖无关，既然是法定“法官”，那么该原则是否能适用到我国的侦查管辖之中，使侦查“法定化”？有学者提出，侦查机关不同于审判机关，在性质上属于行政机关，无需保持充分的独立性，在侦查阶段确立管辖应当以便利侦查为第一要务、以不侵害当事人诉讼权利为底线要求，因此侦查管辖并不受确定性之要求。还有学者以“检察一体”作为检察权运行的基本原则，指出对检察所指称的“管辖”只有管辖区域之区分而无管辖权之概念，故“检察机关的组织运作实际上并没有诉讼法上法定管辖之概念”。然而，对这一问题的理解应当回归我国刑事诉讼的大背景之下。

首先，我国刑事诉讼结构的特殊性致使侦查作为独立诉讼阶段与“审判管辖中心”存在错位。《刑事诉讼法》第176条第1款规定表明，我国刑事诉讼管辖以审判为基点，侦查管辖和起诉管辖应参照适用审判管辖的规定，故《刑事诉讼法》不再作详细规定。可以说，我国管辖制度具有“审判管辖中心”的特征，这与“以审判为中心”司法改革要求相一致。但我国刑事诉讼“阶段论”结构将侦查作为一个独立的诉讼阶段，理应给予侦查管辖相对独立于审判管辖的诉讼地位，起码应作明确规定。但《刑事诉讼法》表述的模糊性，使“审判管辖中心”在实践中根本无法满足侦查阶段独立运行的需要，侦查机关只能通过制定解释的方式扩大管辖的灵活性以满足便利性的需求。可想而知，侦查管辖的确定性、救济性基本难以得到保障。

其次，刑事司法存在事实上的“侦查中心”与观念上的“审判中心”的错位。“以审判为中心”诉讼制度改革始终是我国司法改革决策部门高度重视并反复强调的改革课题。审判中心要求刑事诉讼的中心环节应当是审判，诉讼的前置程序应当服务于审判，属于审判的准备活动。但我国“阶段论”的诉讼结构使侦查成为实质上的诉讼中心，即在侦查阶段就对案件进行全面性、实质性的调查。“侦查中心主义”之下，法庭审判流于形式，庭审对抗成为一场“表演秀”，审判管辖的重要性已然被侦查程序打击犯罪、便利侦查的理念所掩盖。如果说独立诉讼阶段与“审判管辖中心”的制度错位使侦查管辖无上位法可依，只能自行“造法”，那么“侦查中心主义”则使侦查管辖事实上绑定了审判管辖（即法院管辖依公安管辖而定），二者共同构成侦查管辖的结构性失序。因此，在审判中心主义之下，任何法律适用的解释均应以审判（即法院）为中心。前述公安机关和检察机关通过司法解释自我授权的行为不合法理，这亦违背了《刑事诉讼法》在管辖领域规定的“审判管辖中心”。

最后，法定法官原则的实质意义，在于保障嫌疑人能够获得确定性的追诉和审判。传统意义上的法定法官原则之所以没有关于侦查管辖的内涵，其实是因为域外国家或地区基本都对侦查阶段进行司法控制，如对强制措施实施司法审查、由预审法官行使侦查权等，故实质上法院对审前和庭审程序均享有强大的控制权，以贯彻审判中心。因此，与其说法定法官原则从根本上是为了保障被追诉人获得公正审判，不如说是刑事诉讼赋予其获得公正诉讼（包括追诉和审判）的权利，或可将之称为“法定管辖原则”。该原则更深层次含义其实是为了保障公民能够得到确定性的追诉和审判。

综上所述，我国刑事诉讼尚未完全贯彻审判中心，“诉讼阶段论”决定了法院无法在审前就对侦查机关形成有效控制。况且要想完成将诉讼重心从侦查向审判的转移，涉及国家政治格局和政权结构的调整，可谓难上加难。“审判管辖中心”的机制对于削减侦查机关强烈的追诉倾向，使司法间接对侦查机关的活动进行控制具有重要意义。另外，侦查阶段虽从机关、原则和目的方面均有别于审判，不能完全套用审判的基本原理，但侦查管辖作为刑事诉讼的开端，起码应当符合审判关于被告人权利保障的最低标准，以保证侦查程序能够在审判中获得正当性，达到“侦查服务于审判”的目的。因此，必须完善侦查管辖制度，修正侦查管辖的理论基础，从便利侦查向法定管辖方向转变。而法定法官原则所体现的对稳定管辖秩序、保障被追诉人获得法定管辖的精神内核，正是解决侦查绑定审判、纠正管辖不确定性的理论根基。

“法定管辖原则”为破解侦查管辖失序提供了基本的理论框架，但仍需将其转化为程序法上可操作的制度设计。改革必须有法可依，因此侦查管辖“法定化”的基点就是要在《刑事诉讼法》中确立侦查管辖的独立地位，并通过借鉴域外法治经验完善我国刑事诉讼中管辖权顺位的确定和管辖权异议阙如之问题。这一系列改革不仅是“以审判为中心”诉讼制度改革的应然结果，更是解决趋利性执法不公正问题、激活被追诉人程序防御权以及推动刑事诉讼从“任意性司法”向“确定性司法”转型的关键点和突破口。

（一）《刑事诉讼法》应具体明确侦查管辖制度

应当说，刑事诉讼即是对被追诉人实现公正求刑权的过程。管辖制度作为《刑事诉讼法》基本制度的首章，在刑事诉讼中的重要地位不言而喻。当一项刑事追诉活动从开始就是错误的，那么诉讼的公正性必将被国家机器的行政性所埋没。因此，在法定管辖原则对侦查管辖理论修正的基础上，必须要对我国侦查管辖制度作进一步完善和修改。其中第一步就是要改变现有“阶段论”诉讼结构与“审判管辖中心主义”之间的错位，在坚持后者的基础上，必须在《刑事诉讼法》对侦查管辖制度进行明确规定，以确保“法定侦查管辖”能有上位法可依，避免办案机关自我立法带来的权力无限扩张和规则适用的无序性。

具体来说，侦查管辖制度主要分为两点：第一，应当明确法定法官原则在我国刑事诉讼管辖制度（包括侦查、起诉和审判管辖）中的重要地位，规定犯罪嫌疑人、被告人在刑事诉讼中享有受到法定管辖的权利；第二，对于管辖权连接点、管辖权竞合的处理、管辖权异议问题以及管辖错误的程序性后果等应作出明确规定，将一系列现行司法解释或部门规定的重要内容总结并完善于《刑事诉讼法》中。

（二）以“正比例增减”模型为参考确定管辖权顺位

指定管辖制度是解决管辖权争议问题的重要手段，但在我国该制度更注重其“工具属性”，进而忽略了法定管辖本身所具有的“权利属性”。在管辖连接点泛化趋势不可避免的情况下，指定管辖制度有其存在的现实必要性，故如何解决连接点的设定规则以及管辖权竞合时的顺位问题才是当务之急，进而为管辖的最终处理提供法律授权。对此，美国1997年网络营销1公司诉网络营销2公司案（Cybersell, Inc. v. Cybersell, Inc．案，以下简称网络营销公司案）在管辖方面提出的“正比例增减”模型（Directly Proportionate Approach），可以为我们理解如何基于犯罪主体在特定法院管辖范围内的活动性质和程度来评估管辖权联系提供一个有价值的框架。

1.网络营销公司案与“正比例增减”模型的核心逻辑

网络营销公司案的背景是原告亚利桑那州的网络营销1公司（Cybersell AZ）指控被告佛罗里达州的网络营销2公司（Cybersell FL）侵害其在互联网上使用的服务商标。该案的核心争议在于，被告仅仅在互联网上拥有一个被动提供信息的网站，是否足以使其接受亚利桑那州法院的管辖。法院在判决中应用和解释了“最低联系”原则（Minimum Contacts），并借鉴之宝制造公司诉之宝网络公司案（Zippo Mfg. Co. v. Zippo Dot Com, Inc.）中提出的“滑动标尺”（Sliding Scale）理论，强调司法管辖权的强度应当与被告行为与管辖区域的实质关联程度形成正比例关系（Directly Proportionate ）。尽管第九巡回上诉法院并未直接将网站不同商业活动性质对管辖权的影响予以结构化分类，但根据判决文书，笔者仍可以将其论证理由归纳为三级评估框架：第一级为“被动型网站”（Mere Informational Posting），仅具备信息展示功能且未实施针对性商业邀约，原则上不构成管辖基础；第二级为“互动型网站”，允许用户信息交互但未形成持续性交易关系，需结合其他关联因素综合判断；第三级为“主动型网站”，通过在线签约、支付等功能实质开展跨域商业活动，可直接确立管辖权。这种阶梯式审查标准有效平衡了网络空间的无边界性与司法管辖的地域性矛盾。判例中“正比例增减”模型的核心法理主要体现在三个递进层面：其一，以“有意利用”（purposeful availment）作为管辖权实质要件，要求被告必须存在针对管辖区域的主动性商业接触（如定向广告投放、区域化服务协议等），单纯网络信息可达性不构成管辖依据；其二，采用“商业活动性质与质量”的量化评估标准，通过分析网站互动频率、交易数额、服务定制化程度等客观指标判定关联强度；其三，引入“合理预期”的正当程序保障，确保管辖权的行使符合被告对法律风险的可预见性。正如法院在网络营销公司案判词中强调的，佛罗里达企业显示“欢迎来到CyberSell！”并提供了联系电话和电子邮件地址等联系信息，但缺乏针对亚利桑那州居民的定向推广、本地化服务或实质性交易，其被动型网站特征不足以构成最低联系。法院最终认定，由于被告的网站仅为被动提供信息，并未积极在亚利桑那州进行商业活动，因此被告与亚利桑那州的联系不足以构成“有意利用”，亚利桑那州法院对其不具有管辖权。

2.中国侦查管辖问题的症结

中国侦查管辖连接机制的核心症结在于现行规则过度依赖物理连接点的数量化堆砌，从而忽视了犯罪行为与管辖地之间的实质关联质量。这种缺陷在网络犯罪中尤为明显：当服务器所在地、部分受害人分布、嫌疑人临时IP地址等碎片化连接点分散于多地时，机械适用《刑事诉讼法》第26条的“最先受理”原则，可能导致与犯罪核心活动（如策划实施地、主要危害结果地）关联度最低的机关取得管辖权。此举既违背司法效率原则，亦损害实质正义。例如在“吴某等人涉嫌计算机犯罪案”中，吴某等人在我国香港地区注册公司，通过突破计算机信息系统安全保护措施，设计“翻墙软件”供他人使用，内地某省A地的执法司法机关在获知A县籍吕某某等数人充值使用了该软件后，便依照《公安机关办理刑事案件程序规定》第17条“犯罪过程中被害人使用的网络信息系统所在地、被害人被侵害时所在地和被害人财产遭受损失地”对本案行使管辖权。然而，本案中犯罪嫌疑人使用的信息网络系统所在地、服务器所在地、服务提供地、被侵害的信息系统网络所在地等均不在A县，且没有证据表明被害人遭受了财产损失，此时A县与犯罪行为的关联关系极弱，假设A县执法司法机关确属最先受理案件的机关，显然满足《刑事诉讼法》第26条的规定，若任由其依照“最先受理”原则进行管辖显然不具有合理性。因此，有学者提出通过解释何为主要犯罪地或引入“最密切联系原则”来解决管辖权竞合之问题。但“最密切联系”与“必要时”都过于主观，无法满足法定侦查管辖之客观需要。

3.侦查管辖“层级化评估体系”之构建

需要说明的是，尽管“正比例增减”模型是在民事诉讼背景下制定的，但刑事管辖权的适用对被告的潜在影响显然更大，故刑事管辖权应当比民事管辖权具备更强的法律联系、更高的管辖门槛，才符合刑事法律的谦抑性特征。因此，网络营销公司案确立的“正比例模型”对我国刑事诉讼改革具有适配性，且为解决我国上述管辖失序的困境提供了系统性框架，故本文拟在此基础上构建适应我国国情的管辖机制。

首先，对于管辖连接点确定之问题，应以“有意利用”原则作为判断标准，即犯罪行为应当存在针对管辖地的实质性定向活动。网络营销公司案明确，单纯的技术性连接（如网站可访问性）不足以构成管辖权，必须证明被告存在“有意针对”（Purposefully Directed Toward）特定司法辖区。以计算机网络犯罪为例，我国应当在《公安机关办理刑事案件程序规定》第17条所设置的连接点基础上，增加“对管辖地产生实质性影响”的条件，以限缩管辖连接点的设定范围，避免对弱相关性进行宽泛解释而导致的管辖权恣意扩张。另外，对于单位被告人居住地连接点的设定问题，可以从2023年美国联邦最高法院马洛里诉诺福克南方铁路公司案（Mallory v. Norfolk Southern Ry.）中寻找方案。在该案中，尽管联邦法院判决书中的多数意见主要依据宾夕法尼亚火灾保险公司案（Pennsylvania Fire Ins. Go.）的“注册即同意”原则，认为公司在一个州注册（无论是否在该州开展活动），就等于同意（Consent）接受该州法院的一般管辖权。但阿利托大法官（Hon. Samuel A. Alito Jr.）作协同意见，对多数意见中“依赖注册同意原则”持保留态度，并提出一个替代性的管辖权方案，即基于被告公司在宾州的实质性经营活动（如轨道维护、雇员规模）的居住地一般管辖权。结合两种意见可以得出：“注册即同意”是程序性管辖基础，而“实质经营”则是实体性管辖标准，两者共同构成管辖的要件。我国《公安机关办理刑事案件程序规定》第16条第2款的规定正是对“注册即同意＋实质经营”管辖条件的体现，但仍应当继续明确对主要营业地或主要办事机构所在地的判断必须以“实质经营”作为判断标准。

其次，对于管辖权竞合所产生的顺位之问题，应当摒弃“最先受理”原则，替换为以行为质量与实质关联性为标准的“层级化评估体系”。“正比例增减模型”的核心就在于强调管辖权的行使应当与被告在相关辖区内的行为性质和强度相适应。如果被告仅仅通过互联网等方式在某一地区存在被动的、非商业性的信息展示，那么该地区法院对其行使管辖权的合理性就较低；反之，如果被告积极地在该地区开展商业活动，与该地区居民进行互动和交易，那么该地区法院对其行使管辖权的合理性就相应增加。因此，应当从“关联强度分级”的概念来重新审视管辖连接点，即通过“被动型、互动型、主动型”三分法，根据连接点与犯罪行为的直接性和紧密程度进行赋权。例如，犯罪行为的主要发生地因其与犯罪行为存在直接且紧密的联系，将被视为“一级连接点”，相关机关具有最高的管辖优先权。如《俄罗斯刑事诉讼法》第32条第3款规定：“如果犯罪行为是在多处行为地实施的，则相应刑事案件的司法管辖由针对该案实施大部分侦查行为或者犯罪行为最为严重地点的法院负责。”而犯罪结果的主要影响地、犯罪嫌疑人的主要居住地或主要活动地等，因其客观上确实对当地的社会生活产生危害，因此在犯罪行为地较多、无法确定时，可以作为“二级连接点”，其管辖优先性弱于“一级连接点”。相比之下，网络服务器所在地、信息网络接入地等，虽然在网络犯罪中亦为常见的管辖连接点，但其与犯罪行为的关联性相对间接，故可将其视为“三级连接点”，其管辖优先性弱于前两级连接点。而对于仅存在诸如单独的被害人住所地等弱关联的地点，则可视为“四级连接点”，在管辖权竞合时应处于最后顺位。至于对上述“主要”的理解，可以通过犯罪行为的性质、数量、损害后果等进行判断。例如，主要犯罪地可以包括：对该犯罪的成立起主要作用的行为地（犯罪的实行地而非预备地、共同犯罪中的正犯行为地而非帮助犯等共犯行为地），最主要损害结果发生地、受害者集中地以及一人犯数罪中严重罪行的实行地等。

最后，可以探索通过“效果测试”原则辅助判断犯罪结果地管辖的合理性。前文提到，我国刑事诉讼在确定犯罪地时，存在犯罪结果地是否应当纳入其中的争论。考尔德诉琼斯案（Calder v. Jones）衍生的“效果测试”原则可强化结果地管辖的合理性。该原则要求以行为的有意指向性与损害结果的集中性作为管辖依据，即客观上需存在“可预见的地域性损害后果”，如网络诽谤信息在特定区域引发名誉贬损、数据泄露导致区域性用户群体财产损失等；主观上则需证明被告“蓄意实施定向行为”，即明知且有意使行为效果集中于特定司法辖区。例如，当危害结果呈跨区域扩散时，应优先由主要损害结果发生地管辖，但需证明被告“有意利用该地市场特性”或“预见损害集中于该地”，而非仅因损害结果偶然扩散至该地。再如，若某虚假投资平台故意使用某地方言制作宣传材料，并集中招募该地投资者，则即使服务器位于他处，该地仍可基于“效果测试”主张管辖权。我国可以依托公安机关网络犯罪大数据平台，对IP访问频率、语言设置、资金流向等进行智能分析，将“效果”要素纳入管辖权衡体系，从而在打击犯罪与防止管辖权滥用间实现精密平衡。

（三）针对管辖异议构建以法院审查权为核心的裁判性程序

对管辖权异议制度构建的理解，可以从两方面入手：第一，诉权理论在民事诉讼中是维护诉讼利益、判断诉讼资格与保障诉权行使的基本要求，在刑事诉讼中引入则是其程序正义理论的合理内核与处理管辖争议现实问题的迫切需要。正当的管辖权既是法治的基石，亦是确保求刑权必须在公正、合法的范围内行使的要求。因此管辖异议权是当事人对抗求刑权、行使诉权的应有之义。第二，在法定侦查管辖原则之下，当事人提出的管辖权异议正是为了让刑事管辖回归到“法定”状态。《公民权利和政治权利国际公约》第14条和《欧洲人权公约》第6条所阐述的“依法设立的独立、公正的法庭”的要求，隐含地表明需要存在一种机制，通过这种机制可以质疑法庭的法律基础和权限，其中当然包括管辖权基础。显然，我国在制度层面管辖异议权的缺失和实践层面侦查管辖绑定审判管辖的事实难以满足公民对获得公正审判的期望。在“唐山打人案”河北省公安厅指定异地管辖后，有学者在肯定其积极意义的基础上，提出指定管辖的说理性和救济性缺失，要求必须重视相关主体的知情权和权利救济权，以完善侦查的法治化。对于审判管辖的异议制度构建，学界已有诸多建树，但对侦查管辖却鲜有涉及。揆诸域外主要法治国家，各国均将管辖的最终决定权交由法院进行审查，或以逮捕批准地的法院实施管辖。在“以审判为中心”诉讼改革的背景下，必须摆脱传统对司法和侦查关系的认知惯性，跳出“阶段论”的思维桎梏，强调司法权对侦查权的有效控制（至少是对于涉及公民基本程序性和实体性权利的部分），以保证整个刑事诉讼都能够建立在公平、正义的基础之上。管辖异议权则是被侦查人进行救济时所必需的程序性权利。以往学者都认为管辖权异议主要作用于法院，以防止司法权力任意或恣意使用，但在我国“侦查中心主义”的视角下，确保侦查机关能在法律规定的权限内运作，亦是“以审判为中心”的精神内核。

笔者认为，对于侦查管辖的管辖权异议制度，可以尝试构建以法院审查权为核心的程序性裁判机制：即法院必须享有对管辖权问题的最终决定权，包括管辖权顺位的确定、指定管辖等，并在此基础上设立审前的程序性裁判制度。

1.探索侦查程序的程序性裁判

管辖是启动审判的基础，域外法治国家通常允许当事人在审前阶段或审判中随时提出针对法院缺乏管辖权的异议。例如，2024年美国《联邦刑事诉讼规则》第12（b）(2)条直接规定：“法院缺乏管辖权的动议可以在案件待决期间随时提出。”事实上，该规则自1944年起就将管辖权缺失动议设定为一项可在审前或审判中提出的权利，并明确规定此项权利不因当事人未及时提出而被视为放弃。《德国刑事诉讼法》第16条规定被告人只能在法庭审理程序中、对该案情予以讯问之前提出管辖权异议，但《德国法院组织法》第16条和第143条规定，其实暗含了被告人可以对检察官侦查管辖的合法性进行审查。而我国侦查程序时间普遍较长，且大部分强制性侦查措施均由公安机关或检察机关批准行使，加之实践中，检察机关、公安机关“重配合、轻制约”的关系，对法院裁判产生了负面效应。依程序的独立价值，只有当程序要件都具备时才可以作实体认定，否则将构成诉讼障碍，不能对犯罪嫌疑人、被告人实施追诉和审判。因此，为贯彻“审判管辖中心”，对侦查管辖进行司法控制尤为必要，应从源头审查管辖之诉讼要件的合法性。具体来说，可以在侦查阶段就设立对管辖权异议的程序性裁判。首先，管辖权异议主体为犯罪嫌疑人及其辩护人、值班律师；其次，审查的主体应当为立案侦查的公安机关所对应的同级人民法院，即申请人可以向法院的立案庭提出管辖权异议，法院应当在5日内作出裁定；最后，申请管辖权异议期间原公安机关不得停止侦查，以保证侦查效率，但当法院裁定管辖错误或认为按照管辖权顺位案件应当移送给其他公安机关管辖时，原公安机关应当立即停止侦查，并将案件移送给相应的公安机关。

2.设立法院审理前的管辖权裁定程序

管辖资格，即受诉法院能对某一特定案件进行审理，是诉讼系属的成立条件之一。因此，即使犯罪嫌疑人没有在侦查程序提出管辖权异议，在检察机关提起公诉后法院应当在公诉审查程序中主动审查管辖权的合法性。在我国，公诉审查程序可见于《刑诉法解释》第9章第1节之内容，根据第219条之规定，对于法院审查认为无管辖权之案件，应当退回检察院。而《庭前会议规程》第12条则修改了《庭前会议规程（试行）》第11条的规定，在确认退回检察院之方式的基础上，可“移送有管辖权的上一级人民法院审判”，并衔接《刑诉法解释》指定管辖之规定，以避免受移送法院拒绝审判或移送错误致使再次产生管辖争议。然而，一方面将案件退回检察院既没有上位法之依据，另一方面直接移送后指定管辖不仅缺乏可操作性，还存在由于原诉讼系属无法解除而导致的“一案两诉”之问题。显然，这两种处理方式根本无法完整地承载裁判对该公诉欠缺合法性的评价功能。作为紧随公诉提起之后的法定程序，公诉审查是法院对案件是否具备诉讼条件进行实质性审查的首道屏障，若此程序未能充分发挥诉讼条件的审查功能，将可能导致不当起诉进入审判程序，进而引发后续审判程序的空转、司法资源的浪费乃至最终裁判公正性的动摇。

依诉讼法理，法院必须同时具备审判权和管辖权才能作出实体判决。《刑诉法解释》第218条第1款第（一）项就是审查案件应否由本院管辖，我国公诉审查程序的修订首先应充实诉讼条件审查的职能。而最为重要、基础的诉讼条件就是法院享有案件管辖权。笔者认为，我国刑事诉讼或可参考德国的“中间程序”，在侦查和审判程序之间设立完整的公诉审查程序，即法院在受理案件前应当依职权对公诉的合法性（即诉讼要件）进行审查，其中就包括管辖权。同时，被告人及其辩护人、值班律师可以在开庭以前向法院提出管辖权异议申请。法院在审查后认为不应当由本院管辖的，可裁定驳回公诉，以取代现行退回检察院与移送管辖之规定；若认为被告人管辖权异议不成立的，则应当依法裁定驳回管辖权异议。

3.构建程序性上诉机制

管辖权作为任何法律机构行动权力的明确界限，具有至关重要的作用。由缺乏必要管辖权的法院作出的判决被视为法律上的无效判决，通常不具有任何约束力，故应当赋予当事人充分的救济权。《公民权利和政治权利国际公约》第2条第3款要求：“保证任何一个被侵犯了本公约所承认的权利或自由的人，能得到有效的补救……保证任何要求此种补救的人能由合格的司法、行政或立法当局或由国家法律制度规定的任何其他合格当局断定其在这方面的权利，并发展司法补救的可能性。”而公约第14条所规定的要求“依法设立的独立、公正的法庭”的权利自当受到该补救条款的约束。日本刑事诉讼亦规定当原审法院违法承认管辖权或者违反管辖权规则时，允许当事人对该判决进行上诉，但上诉书必须引用诉讼记录和原审法院审查的证据中足以证明此类理由存在的事实。我国民事诉讼早在1987年最高人民法院《关于审理经济纠纷案件具体适用〈民事诉讼法（试行）〉的若干问题的解答》（已失效）就提出受理该案的法院应当在对案件进行实体审理之前先行审议当事人的管辖权异议，并依法作出书面裁定，并允许对该裁定进行上诉。现行《中华人民共和国民事诉讼法》第157条亦规定管辖权异议应当以裁定的方式作出，且准许对该裁定上诉。尽管民事诉讼的管辖权异议制度在运行过程中存在被当事人滥用的风险，但由此产生的诉讼成本正是实现程序正义所必须负担的代价。

因此，刑事诉讼可以借鉴民事诉讼长期以来的实践成果，允许提出管辖权异议的申请人对管辖权异议之裁定提出程序性上诉，包括侦查程序的程序性裁判之驳回裁定和公诉审查程序中驳回异议之裁定。当然，为避免诉讼拖延，这种程序性上诉应当在尽可能短的时间内完成审理，故应当将上诉时间限定为作出裁定的2日内提出，上诉法院应当在3日内对管辖权问题进行审查并作出裁定，该裁定即为最终裁定。另外，管辖异议的裁定与上诉程序原则上应当在法院正式开庭审理之前完成，而法庭审判一旦开启，应参照德国法之规定，当事人不得再对管辖问题提出异议。当然，当事人在上诉时仍可以提出该判决因管辖错误而应被撤销的请求。

来源：中国检察官