郭秀清：全球治理倡议引领全球治理体系改革

摘要：当前，二战结束后形成的以联合国为核心的全球治理体系遭遇重大挑战，人类社会面临重回对抗竞争还是秉持合作共赢的关键抉择。习近平主席深刻把握世界历史规律和时代逻辑，提出以“奉行主权平等、遵守国际法治、践行多边主义、倡导以人为本、注重行动导向”为核心理念的全球治理倡议

内容提要

当前，二战结束后形成的以联合国为核心的全球治理体系遭遇重大挑战，人类社会面临重回对抗竞争还是秉持合作共赢的关键抉择。习近平主席深刻把握世界历史规律和时代逻辑，提出以“奉行主权平等、遵守国际法治、践行多边主义、倡导以人为本、注重行动导向”为核心理念的全球治理倡议。全球治理倡议回应时代之问，凝聚国际社会普遍共识，超越传统西方中心主义和霸权逻辑，为改革完善全球治理体系提供了基于构建人类命运共同体理念的中国方案。全球治理倡议站位高远、内涵丰富，系统阐明了改革完善全球治理体系应遵循的主要原则、基本方法和实践要求。为推动全球治理倡议落地生根，要做到深化理念共识与价值认同、搭建多边平台与制度机制、推进务实行动与重点突破。

关键词

文章原载于《当代世界》2025年第10期，注释略

二战结束后以联合国为核心的全球治理体系对于维护战后80年的总体和平与全球经济发展，发挥了不可替代的重要作用。80年后的今天，世界百年未有之大变局加速演进，全球化深入发展，国际体系发生重大变革，全球治理遭遇严峻挑战。值此重要历史关头，习近平主席在“上海合作组织+”会议上提出以“奉行主权平等、遵守国际法治、践行多边主义、倡导以人为本、注重行动导向”为核心理念的全球治理倡议。这一倡议顺应人类历史发展大势，汇聚国际社会普遍愿望，在充满不确定性、分裂与对抗风险上升的时代背景下，为改革完善全球治理体系提供了中国方案，为推动历史朝着正确方向前进提供了重要思想力量和实践指南。

2025年9月1日，“上海合作组织+”会议在天津梅江会展中心举行。（签约摄影师/IC photo）

全球治理倡议的重大意义

全球治理倡议针对既有治理体系的种种弊端，回应全球治理赤字，凝聚国际社会普遍共识，以和平、发展、合作、共赢理念超越西方中心主义和霸权逻辑的治理局限，为国际社会提供了超越零和博弈、对抗分裂的新选择，指明了通过平等协商、合作共赢应对全球性挑战的新路径。

一、回应时代之问：破解全球治理赤字困境

全球性问题是当今人类社会发展面临的重大挑战。随着世界现代化、经济全球化深入发展，全球性问题急剧增多，复杂性日益上升。全球经济发展、地区和平、社会稳定以及生态环境等领域遭遇重大挑战，和平赤字、发展赤字、安全赤字、治理赤字不断扩大，全球治理乱象频发。

面对日益复杂的全球性挑战，全球治理体系出现功能减弱甚至失灵迹象。联合国发布的《2025年人类发展报告》《2025年可持续发展目标报告》显示，2024年全球所有地区的人类发展指数增长均陷入停滞，国家间的贫富差距正在持续扩大，可持续发展目标进展缓慢甚至出现倒退。地区冲突与地缘对抗愈演愈烈，2024年是近80年来全球武装冲突数量最多的一年。乌克兰危机久拖不决，并面临外溢风险。巴以冲突危害深重，中东紧张局势持续高位运行。地区冲突不仅使地区稳定与国际合作面临严峻挑战，而且造成巨大的人道主义灾难。同时，全球气候变化威胁日益紧迫，气候融资举步维艰，气候适应资金需求和投入之间存在巨大差距。

人类亟须改善全球治理。既有全球治理体系存在规则与代表性滞后、决策执行效率低下、新疆域治理空白或存在“灰色地带”等问题。全球治理倡议是针对当前全球治理诸多问题的精准诊断与破局方案，其在理念上倡导多边主义、公平正义、合作共赢，反对单边主义和强权政治；在原则上强调共商共建共享，主张过程民主、结果普惠；在行动上既支持对现有体系进行改革，也通过“一带一路”倡议等提供新的实践平台。全球治理倡议的目标是推动全球治理体系从“西方主导”向“全球共治”转变，使其更能适应世界多极化的发展趋势，更有效地应对人类共同的挑战。

2025年9月22日，美国纽约，联合国大会纪念北京世妇会30周年高级别会议在纽约联合国总部举行，主题为“加快落实《北京宣言》和《行动纲领》，实现性别平等和妇女赋能”。（reuters/IC photo）

二、提供中国方案：超越传统的西方治理逻辑

全球治理维护的应是世界各国人民的共同利益，而不是个别国家的霸权利益。全球治理倡议是中国基于对世界历史规律的深刻洞察、对时代发展规律的深入把握而得出的科学结论，得到了国际社会积极响应。习近平主席指出：“历史告诉我们，越是困难时刻，越要秉持和平共处的初心，坚定合作共赢的信心，坚持在历史前进的逻辑中前进、在时代发展的潮流中发展。”全球治理倡议顺应时势，顺应民心，超越传统西方中心主义和霸权逻辑，为推动国际秩序朝着更加公平公正方向发展贡献中国智慧和中国方案。

二战结束后美西方主导建立的一系列国际组织、规则和制度，其弊端日益凸显。美西方在若干关键领域把控话语权、制度设计和资源支配权，比如，美国在联合国安理会、国际货币基金组织、世界银行拥有否决权或最大投票权，使规则长期向自身利益倾斜；利用美元霸权影响全球资本流动；凭借自身经济实力优势滥施关税，实行保护主义政策等。美西方把全球治理机制当作推行西方标准和干涉发展中国家内政的工具，严重剥夺了广大发展中国家参与国际事务的权利，发展中国家的合理关切和利益未能得到充分体现，导致全球治理体系的合法性和权威性受到质疑。

中国提出全球治理倡议，是在坚持求同存异和践行真正的多边主义基础上，超越传统西方治理局限，与时俱进推动全球治理体系不断改革完善。全球治理倡议强调命运与共，秉持共商共建共享原则，根植于“天下为公”“和而不同”等中华优秀传统文化与和平共处五项原则等中国当代外交实践；强调集体性和整体性，超越了西方追求本国利益最大化的零和思维。全球治理倡议反对任何形式的霸权主义和强权政治，反对以任何借口干涉他国内政，而美西方在冷战结束后打着“人权高于主权”旗号，加剧了中东、非洲等地族群纷争与地区冲突，其“长臂管辖”与单边制裁也让国际社会深陷动荡。全球治理倡议强调以对话与合作凝聚共识，而美西方倾向于建立排他性的“小圈子”，推广其自由主义价值观，将援助、市场准入与政治改革、人权状况挂钩，使援助沦为政治利益交换的工具。

总之，全球治理倡议为打破西方中心论，构建包括所有国家和地区在内、以各国人民为根本参与者和受益者的全球治理机制，提供了理念指引和实践路径。对发展中国家而言，全球治理倡议强调发展优先和公平正义，回应其谋求发展、提升在国际事务中代表性和话语权的强烈诉求。对国际社会而言，在气候变化、网络安全、人工智能治理等全球性挑战面前，全球治理倡议所倡导的团结合作、多边主义是唯一可行的出路。

三、契合共同愿景：汇聚国际社会最大公约数

全球治理关系各国人民切身利益，应该由世界各国人民说了算。全球治理倡议准确把握各国的共同需求，汇聚国际社会最大公约数，回应各国人民对和平发展、公平正义、合作共赢的普遍诉求。全球治理倡议特别关注发展中国家长期被边缘化、代表性和话语权不足的问题，回应了全球南方国家的迫切需求。

随着国际力量格局发生历史性变化，全球南方已成长为改革完善全球治理体系的重要力量。全球南方国家数量和人口总数占全世界的2/3以上，经济总量全球占比超过40%，对世界经济增长的贡献率达到80%，其经济实力的增长为全球治理体系变革提供了根本动力。与此同时，全球南方求和平、谋发展、促合作的呼声日益高涨，已经成为维护世界和平、推动国际发展、完善全球治理的关键力量。但现行全球治理机制没有充分反映这一深刻变化，全球南方国家的代表性不足、发言权不够、影响力不强，国际社会中的不公正、不合理现象没有改变。

确保全球南方国家的参与权既是全球南方的迫切愿望，也是推动国际关系民主化、汇聚国际社会最大公约数的必然要求。全球治理倡议包含的“奉行主权平等”“遵守国际法治”“践行多边主义”等重要理念，就是要打破少数国家主导全球治理的不合理格局，提升发展中国家在国际事务中的代表性和发言权，让全球南方国家公平参与全球治理、共同决策、共享成果，推进国际关系民主化。

2025年5月27日，马来西亚吉隆坡，首届东盟—中国—海合会峰会召开。（anadolu/IC photo）

全球治理倡议的核心理念

全球治理倡议提出奉行主权平等、遵守国际法治、践行多边主义、倡导以人为本、注重行动导向的核心理念，深刻阐明了改革完善全球治理体系需要遵循的原则、方法和实践要求，具有丰富的理论内涵和重大的现实意义。

一、主权平等：全球治理的首要前提

370多年前《威斯特伐利亚和约》确立的主权原则，是人类社会摆脱丛林时代取得的重大政治成果。主权平等原则是全球治理的基石，是在一个高度相互依存的世界中，实现有效治理的底线保障。它既是对弱国的保护，也是对强国的约束；既是维护和平的盾牌，也是促进合作的桥梁。面对改革完善全球治理体系的时代要求，坚守主权平等原则，并在此基础上寻求更具包容性、代表性、公正性的治理方案，比以往任何时候都更加重要。

当今世界，维护主权平等原则面临严峻挑战。美西方大国在国际关系中推行霸权主义、强权政治，例如，在政治领域，以“民主”“人权”为幌子干涉他国内政；在经贸领域，对其他国家强施单边制裁、“长臂管辖”；在金融领域，美元霸权让制裁越来越成为“日常工具”。这种霸权主义行径，不仅严重侵犯他国主权，还加剧全球治理体系的失衡态势，严重削弱国际社会的互信与合作。

全球治理倡议强调主权平等，直指当前全球治理体系的不平等状况。它明确否定“强权即公理”的丛林法则，反对霸权主义与强权政治。主权平等作为国际社会的宪法性原则，是中小国家赖以生存和发展的法律与政治盾牌，大国不能仅因为实力强大就为所欲为地支配小国。主权平等原则否定基于实力和财富的等级制，是通往更加公正合理国际秩序的必由之路，有力保障全球治理的合法性与有效性。全球性问题需要全球性解决方案，只有坚持主权平等，确保所有国家尤其是受问题影响最深的国家平等地参与治理，由此形成的规则和决策才具有广泛的认同感和合法性；相反，强迫或施压下达成的协议往往难以持久和有效执行。主权平等原则是发展中国家重构国际政治经济秩序、改变不公正旧规则的核心内容。“各国无论大小、强弱、贫富，主权和尊严必须得到尊重”“都有权在全球治理进程中平等参与、平等决策、平等受益”，这是发展中国家在联合国、世界贸易组织等机构中争取平等的代表权和决策权，捍卫政策空间和发展权的重要保障。

二、国际法治：全球治理的根本保障

全球治理应在各国共同达成的规则和共识框架内进行，而不能由一个或几个国家发号施令。面对日益复杂的全球性挑战，国际社会比以往任何时候都更需要坚定维护以国际法为基础的国际秩序，维护国际公平正义，构建一个更加和平、稳定、公正的未来。

联合国宪章宗旨和原则是处理国际关系的根本遵循，也是国际秩序稳定的重要基石。习近平主席指出：“全面、充分、完整遵守联合国宪章宗旨和原则等公认的国际关系基本准则，确保国际法和国际规则平等统一适用，不搞‘双标’，不将少数国家的‘家规’强加于人。”这一理念强调要维护国际法的权威性和严肃性，反对例外主义、丛林法则。美国是当前国际法治体系中最恶劣的挑战者和破坏者。当国际法与美国认定的国家利益或价值观发生冲突时，美国倾向于采取单边行动，优先维护自身利益，不惜架空或破坏国际规则，如单边使用武力与先发制人、频繁毁约、滥用“长臂管辖”和单边制裁等。美国违背国际法治的行为，反映了“美国优先”的单一国家利益与全球治理的集体规则之间的冲突、“美国例外论”与主权平等的国际规范之间的冲突、霸权主义与世界多极化趋势之间的冲突。“践行真正的多边主义，就是要坚持国际规则由各国共同书写、共同维护”，没有也不应该有例外。大国更应该带头做国际法治的倡导者和维护者，不搞例外主义，不搞双重标准。

2024年4月4日，中国第22批赴黎巴嫩维和部队多功能工兵分队与同在黎巴嫩维和的法国营进行扫雷排爆工作经验交流，图为中国维和官兵操作扫雷排爆机器人处理“未爆物”。（中新社图片）

三、多边主义：全球治理的基本路径

全球治理关系每个国家的切身利益，全球事务应由各国一起商量，治理体系应由各国一起建设，治理成果应由各国一起分享。几百年来的国际关系发展特别是二战后历史表明，多边主义对于建立和维护公正合理的国际体系及国际秩序不可或缺，对实现国际关系民主化和解决全球性问题具有重要意义，对缓和大国竞争和地区紧张局势可以发挥积极作用。无论是在全球层面还是在区域层面，多边主义都是维护世界各国共同利益的正确路径。

多边主义是对单边主义的否定和超越。近些年来，单边主义甚嚣尘上，“退群毁约”“脱钩断链”“小院高墙”等频频上演。单边主义从狭隘的国家利益出发，损害他国利益和国际公共利益，破坏国际规则和国际秩序，把世界推向分裂甚至对抗。而多边主义以国际法和国际规则为基础，强调各国平等参与国际事务。多边机构和谈判是国际关系民主化的主要平台，多边制度和规则是国际关系法治化的核心载体。多边主义强调合作协调、对话沟通、伙伴关系和合作共赢，蕴含着平等、开放、包容等价值。坚持多边主义，就必须旗帜鲜明地反对“本国优先的多边主义”“小圈子的多边主义”“选择性的多边主义”等“伪多边主义”。“伪多边主义”具有歧视性、排他性和对抗性，往往造成世界的分裂和地区的不稳定，加剧地缘政治紧张局势，激化大国之间的矛盾，弱化国际关系中信任和合作的基础。

四、以人为本：全球治理的价值取向

全球治理的落脚点是把世界各国人民对美好生活的向往变成现实。习近平主席强调：“改革完善全球治理体系，保障各国人民共同参与全球治理、共享全球治理成果，更好应对人类社会面临的共同挑战，更好弥合南北发展鸿沟，更好维护世界各国共同利益。”这是“以人民为中心”理念在全球治理中的运用和发展，体现了全球治理倡议的普惠性和包容性。

全球治理倡议认为，各国人民是全球治理的参与者和受益者，只有做到治理为了人民，治理成果由人民共享，全球治理体系才能得到广泛支持并有效运作。传统的、由西方主导的全球治理体系，在很大程度上是“以资本为中心”或“以强国利益为中心”，造成全球范围内的贫富差距加大以及发展不平衡等严重问题。全球治理倡议倡导以人为本、增进全人类的共同福祉，治理目标是为了人，而不是维护资本或特定国家的利益；治理依靠人，坚持各国人民的主体地位，发展归根结底是人民的发展；治理成效由人民评判，判断全球治理体系好坏的标准不是抽象的GDP或贸易额，而是各国民众的生活水平。以人为本蕴含公平发展内涵，这意味着要关注广大发展中国家的发展问题，缩小发展中国家同发达国家的差距，实现全人类的共同发展。

五、行动导向：全球治理的生命力所在

全球治理的根本意义在于解决单个国家无法应对的全球性挑战，如果只停留在讨论、宣言和框架层面，无法产生实际效果，全球治理就会失去公信力，走向僵化甚至死亡。因此“行动导向”是全球治理的生命力所在，它要求各国避免空谈，携手行动，以解决实际问题、增进人民福祉为根本目标。

行动导向为全球治理注入三大“生命力”。一是回应力，对全球民众的迫切需求，特别是针对气候变化、公共卫生危机等挑战作出切实回应，确保这一体系能够守护人类共同的安全与福祉。例如，全球气候治理逐渐从重视承诺转向技术部署与资金落地，推动可再生能源技术转移，建立全球性的“绿色技术分享平台”，降低发展中国家获取太阳能、风能等关键技术的成本和壁垒，回应发展中国家对技术和资金的强烈需求。二是适应力，在行动中检验规则、调整策略、创新方法。有效行动是应对瞬息万变世界的唯一途径，使全球治理体系能够与时俱进，而非故步自封。三是凝聚力，具体的行动和可见的成果能够重建信任，吸引更多行为体参与全球治理，如企业、城市、民间组织等，形成更强大的合力，避免治理体系碎片化。

全球治理倡议的践行路径

为了推动全球治理倡议从理念转变为现实，要对全球治理倡议的核心理念和价值诉求进行系统阐释与宣介；要强化多边平台与机制建设，维护与改革现有机制，激活各类平台，探索新型多边治理模式；要聚焦务实行动与重点领域，以发展成果夯实治理基础，在新兴关键领域寻求突破。

一、深化理念共识与价值认同

全球治理倡议已在国际社会产生积极反响，但也要看到个别国家将全球治理倡议视为对现有秩序的“挑战”。推进全球治理倡议走深走实，需要进一步增信释疑，针对全球治理倡议的核心理念和价值诉求进行系统阐释与沟通。

精准阐释核心理念。利用联合国、上海合作组织等多边平台，持续深入阐释主权平等、国际法治、多边主义、以人为本、行动导向五大理念。着力阐明这些原则与联合国宪章宗旨和原则一脉相承。聚焦主权平等、国际法治、多边主义等被广泛认同但未能充分践行的原则，明确全球治理倡议的核心是改革完善现有国际体系，而非另起炉灶，是通过增强联合国等现有国际机制的执行力和有效性，弥补其代表性不足、应对新挑战乏力等短板，使其能更公平、更有效地应对全球性挑战。强调倡议明确反对单边主义、保护主义和双重标准，倡导普惠包容的经济全球化，通过营造合作共赢、共同繁荣的良好发展环境，切实增强现有体系的包容性、公平性和有效性，有力解决气候融资、公平贸易等全球性问题。

紧扣全球共同关切。全球治理倡议的目的在于回答时代之问，应将倡议的核心理念与国际社会共同关切相结合。以各国人民的共同需求为出发点，直面当今世界难题，如地缘冲突、发展鸿沟、数字鸿沟、金融危机风险等，深入阐明倡议如何为这些问题的解决提供共商共建共享框架，如何为应对这些共同挑战提供“方案集”和“工具箱”。以高质量共建“一带一路”合作项目为例，可进一步向国际社会阐明其在完善基础设施、创造就业、改善民生、联通世界等方面取得的成就，让国际社会看到中国推动缩小南北发展鸿沟的生动实践。

2024年4月17日，全球发展倡议之友小组高级别会议在纽约联合国总部举行。（中新社图片）

二、构建多边平台与制度机制

理念的落地需要依托有效的平台和机制，将共识转化为具体的合作议程与规则。现有的以联合国为核心的多边机制及区域次区域多边机制是全球治理的主要依托和保障。中国积极参与和引领多边机制建设，是彰显大国责任担当的必然选择，也是应对全球性挑战的现实需要。

维护与改革现有机制。系统推进全球治理体系改革，核心在于协调公平、效率与包容的关系。联合国始终是多边主义的核心载体，美国在巴以问题上滥用否决权等表明联合国改革已刻不容缓。支持联合国安理会改革朝着公正合理方向推进，包括增加发展中国家非常任理事国席位以提高代表性，限制过度使用否决权并建立解释机制以避免重大人道主义灾难等。同时，积极推动国际货币基金组织、世界银行等国际金融机构改革，包括增加发展中国家执行董事会的代表比重、推进份额改革、改善资金用途等，以改变现有国际金融架构中根深蒂固的偏见和不公。

激活与利用各类合作平台。推动国际关系民主化，继续利用多边机制扩大影响，借助上海合作组织、金砖国家等由中国参与创立的平台，将倡议置于全球南方的合作议程中，在“全球发展倡议之友小组”等机制基础上，探索建立更广泛的“全球治理倡议合作网络”。在中国—东盟合作等区域框架下，设立全球治理专题对话，孵化具体合作项目。

探索新型多边治理模式。新型多边治理模式是对全球力量格局深刻变化和现有治理体系局限性的回应。与传统的霸权式、等级制治理模式相比，新型多边治理力图实现从“各自为政”到“集体行动”、从“规则缺失”到“规范构建”、从“权力垄断”到“公平普惠”的转变。新型多边治理不存在某些传统联盟中的等级化和从属关系，而是坚持国家不论大小一律平等；新型多边治理坚持发展导向与务实合作，将发展作为核心议程，聚焦基础设施建设、产能合作、能源安全、数字经济等实体经济领域，努力适应发展中国家最迫切的现代化需求；新型多边治理不是“清谈馆”，而是通过务实的机制建设推动合作。例如，上合组织构建的“安全—发展”协同体系、金砖国家建立的新开发银行和应急储备安排，都是行动导向的体现。新型多边治理尊重世界文明与发展道路的多样性，倡导“和而不同”。中国推动建立的国际调解院，以自愿协商取代强制裁决，“可根据当事方自愿，调解国家间、国家与他国投资者间以及国际商事争议”，这既是治理模式的创新，也体现了对非西方法律习惯的融合。

三、推进务实行动与重点突破

以发展成果夯实治理基础。发展是解决一切问题的总钥匙，持续深化共建“一带一路”国际合作，着力推动落实全球发展倡议，在减贫、粮食安全、工业化等领域打造更多“小而美”民生项目。例如，中方宣布未来5年将在发展中国家再开展2000个民生项目、设立“数字能力建设专项资金”等举措，有助于各国民众直观感受发展成果，为全球治理倡议奠定民意基础。

在新兴关键领域寻求突破。全球治理的新兴关键领域主要集中在由技术变革带来的人工智能与数字治理，以及具有战略意义的全球公域治理。新兴关键领域的迅猛发展正在深刻重塑全球格局，其规则将是未来国际秩序的核心组成部分。积极参与和引领新兴关键领域规则制定，关系到人类社会前途命运，关系到国家话语权建设。可选择全球治理赤字严重而中国具备一定优势的领域作为突破口，例如，在人工智能安全、数据跨境流动等新兴领域，继续深入参与并积极引领联合国、二十国集团等多边机制下的国际规则制定，推动形成公平合理的全球治理体系。中国在全球发展倡议高级别会议上提出“人工智能+”国际合作倡议，推动人工智能技术与经济社会发展深度融合。在数字治理与网络安全方面，可将中非网络安全合作中形成的“基地建设+能力培训+应急协作”等成功模式，推广到东南亚、中东欧、拉美等更多地区，形成更广泛的合作网络。在太空与极地领域，可推动完善国际规则，以应对大国博弈与资源争夺。在这些领域取得突破与收获，能彰显全球治理倡议的可行性与有效性。

平台编辑 | 吴小玲

《当代世界》杂志是中共中央对外联络部主管、国内外公开发行的综合性国际政治研究月刊，是深入宣介解读习近平新时代中国特色社会主义思想、习近平外交思想的重要理论阵地；是宣介中国特色大国外交理论与实践特别是党的对外工作创新成果的权威传播载体；是深入研析世界形势、国际格局、政党政治发展变化和变革规律的专业智力汇聚场；是国际社会了解中国特色大国外交政策与实践的重要窗口。本刊入选南京大学中文社会科学引文索引（CSSCI）来源期刊、中国社会科学评价研究院中国人文社会科学期刊AMI综合评价核心期刊，“政党政治和理论”栏目入选中宣部首批哲学社会科学期刊重点专栏。杂志英文刊被评为国家哲学社会科学文献中心“2024年度国内主办最受欢迎英文期刊”。