改革纵横丨规范重大行政决策应把握的关键环节

摘要：重大行政决策是行政机关执行法律法规规定、管理经济社会事务的重要一环，决策过程与结果的民主、科学、合法关系企业群众的合法权益、政府管理目标的有效落实，因此，规范重大行政决策是当前和今后一段时间法治政府建设的关键环节。《重大行政决策程序暂行条例》（以下简称《条例》

【作者简介】田禾，中国社会科学院法学研究所研究员

重大行政决策是行政机关执行法律法规规定、管理经济社会事务的重要一环，决策过程与结果的民主、科学、合法关系企业群众的合法权益、政府管理目标的有效落实，因此，规范重大行政决策是当前和今后一段时间法治政府建设的关键环节。《重大行政决策程序暂行条例》（以下简称《条例》）明确了必经的公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定、公开与解读、决策后评估等决策全生命周期的程序和实体要求。严格落实相关规定、规范重大行政决策活动，是政府治理体系和治理能力现代化的集中体现，是执政水平、执政能力的集中体现，更是各级政府“关键少数”民主法治水平的集中体现。2025年是《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》（以下简称《纲要》）收官之年，面向2035年基本建成法治政府的目标，进一步规范重大行政决策仍然是其重点任务之一。目前，全国各地普遍出台了规范决策程序的相关规定，与之配套的具体执行措施也在不断探索完善中。但重大行政决策仍然存在诸多现实问题，未来应从提升认识、完善机制、强化参与、重视科学性、严守法治底线等方面进一步提升重大行政决策的水平和质效。

提高认识：强化对“关键少数”的重视程度

行政机关负责人对重大行政决策的认识和重视程度是落实好重大行政决策要求、确保决策规范化的关键环节。《纲要》明确要求，各级行政机关负责人要牢固树立依法决策意识，严格遵循法定权限和程序作出决策，确保决策内容符合法律法规规定。实践中，个别行政机关不能按照要求编制当年的重大行政决策事项目录，不将决策事项纳入目录，将一些不属于决策事项的内容（如预决算报告、某些调研报告等）纳入决策目录充数，不公开决策事项目录或者到第二季度末甚至第三季度才公开目录，决策不经过法定的环节（如不征求公众及利害相关方意见、不进行专家论证、不开展合法性审查）。凡此种种，归根结底是因为对规范重大行政决策活动的重要性、必要性以及重大行政决策应遵循的规范和程序认识不到位。

规范重大行政决策正是为了推进实现政府治理现代化，通过群众的有序参与、专家的科学论证、严格的合法性审查、慎重的风险评估、民主的集体讨论等，避免拍脑袋、凭感觉决策，防范因为决策不当引发风险、造成损失。通过进行决策前、决策中、决策后的公开，广泛听取群众意见建议并以适当方式对采纳情况作出反馈，也是走群众路线、做群众工作、践行全过程人民民主的集中体现。处理并平衡好各方利益诉求，确保决策符合党和国家的总体部署，尊重并保护群众权益，同样也是党的二十届三中全会提出的创新和改进领导方式和执政方式的题中之义。

为此，应将重大行政决策相关规定精神、程序性规定、重大行政决策典型案例等确定为各级政府理论学习中心组学习、会前学法、年度培训、新提拔领导干部任前培训、新任职公务员入职培训的必备内容。在年度考核、法治督查乃至领导干部选拔任用中，同样应将领导干部严格依法依规开展重大决策活动的情况、对重大决策活动要求的认知程度等作为重要的考察指标。

完善机制：推动决策全过程统一管理

借鉴政务服务“高效办成一件事”的理念，重大行政决策就是作出决策这样的“一件事”，但实际上其涉及决策事项确定、决策方案起草、决策草案征求意见、决策草案审查、集体讨论、决策公开与决策解读、决策实施效果后评估等环节。这些环节至少涉及具体承办的政府部门、司法行政部门、政府办等多个部门，虽不算是“九龙治水”，但也是多头管理。无论是《纲要》，还是《条例》，均没有对重大行政决策活动的管理机制作出明确要求。因此，相当一段时期，一些地方的重大行政决策活动相对而言是缺少严格管理的，以至于有的地方的重大行政决策事项确定较为随意，重大行政决策的一些必经程序实施不到位，甚至没有相对规范、完整的重大行政决策卷宗，难以对决策过程、重要的决策依据等进行回溯审查。

加强重大行政决策活动的管理，应当在《条例》基础上，以决策全生命周期的理念，探索形成专门部门牵头统筹协调、相关部门分工负责的高效管理机制。在建设法治政府进程中，一些地方政府（如山东省临沂市）探索构建重大行政决策的“整链条”机制，形成从决策事项确定、决策方案起草、决策程序履行至决策公布执行监督全过程，由市司法局牵头、市政府办公室和决策承办单位分工负责、各司其职、相互配合的决策运转机制。由司法行政部门牵头的优势在于，以开展合法性审查为重要节点，对前期事项确定、草案起草与论证环节是否履行相关程序要求、决策内容是否符合法律规定等进行审查，并对决策后的公开、实施进行跟踪协调。比具体承办部门更加超脱，比政府办公室忙于各方面综合事务更容易专注于决策活动的统筹管理。

公众参与：落实全过程人民民主要求

在重大行政决策过程中引入公众参与的环节，为的是充分听取群众尤其是利害相关方的意见建议，吸纳合法合理的诉求，对于暂时难以吸纳的意见建议则以摆事实讲道理的方式进行回应、沟通，力求取得理解和认可，以保障决策结果被公众接受认可并充分体现对其诉求与主体地位的尊重。实践中，不少地方决策前公开征求意见做得有板有眼，但公众参与效果不理想，出现“剃头挑子一头热”的现象。如有的地方通过政府网站公开征求意见，几乎没有一个决策事项收集到群众意见，其中不乏关系群众切身利益的决策事项，如垃圾处理、电动车管理等。有的地方最终将其归咎于当地群众参与意识差、专业性不足、积极性不高。但事实上则是政府网站的信息传播效率不高，且有的意见征集时间不足30日，甚至有的不足7日，这样的信息很难被公众知晓。此外，得益于近年来大力推进的政务公开工作，各地普遍重视对决策及其解读信息的公开，但鲜有行政机关在决策环节及征求意见环节公开决策草案的解读信息。而且，《条例》规定的听取意见建议的方式是多样化的，但有的地方则是以挂到网站公开这一最省事的方式完成所谓的规定性动作，而不关注实际效果如何。

这与现行规定的要求有较大的弹性有关。《条例》要求，听取意见可以采取座谈会、听证会、实地走访、书面征求意见、向社会公开征求意见、问卷调查、民意调查等多种方式，且向社会公开征求意见的，决策承办单位应当通过政府网站、政务新媒体以及报刊、广播、电视等便于社会公众知晓的途径，公布决策草案及其说明等材料，明确提出意见的方式和期限，期限一般不少于30日。这种立法的弹性是为了各地实践中因地制宜开展意见征集，但具体执行中就容易出现走样变形。当然，也有一些地方本着真心希望听取群众意见建议的愿望，在听取意见方面做了很多好的尝试。比如，山东省威海市曾经在制定《生活垃圾分类管理办法》时通过自媒体向公众推送意见征集公告，以期让更多公众提出意见建议；北京市石景山区在模式口文保区步行街建设重大行政决策环节通过问卷调查、民意调查、实地走访等多种方式广泛征求意见，覆盖周边社区居民、商户、游客、社会团体、管理单位、人大代表、政协委员近600人次，并在社区居委会公告栏张贴公示30日，全面了解和掌握相关公众对步行街建设的意见建议，充分采纳合理意见，逐一提出对策措施，获得居民、游客、商户等广泛理解与支持。

未来，切实提升意见征集环节公众的有效参与度还需要细化制度要求和工作标准。首先，将公开征求意见作为公众参与环节的法定必经程序。凡是重大行政决策事项，起草环节必须向社会公开征求意见，相关公告应通过政府网站公开，并通过微信公众号、抖音等自媒体以及当地媒体（如当地日报晚报、广播电视台等）向公众广而告之。公开征求意见必须公开对决策草案的说明和解读内容，且期限不应低于30日。其次，应借鉴人大立法联系点的经验，依托社区、村居等，听取特定利害关系方的诉求和意见建议，推动重大行政决策征求意见渠道的多元化。最后，应对公众参与绩效开展评估。每年要对当年公众参与重大行政决策的人次、效果开展评估，绝大多数没有公众提出意见建议的决策，应当研究调整优化征求意见的方式方法。

专家论证：中立客观保障决策科学性

将专家论证引入重大行政决策环节，目的是依靠各领域专家，对决策事项涉及的专业问题进行中立、客观、科学分析，确保决策结果符合经济发展需求、符合相关领域科学规律。近年来，国内一些地区春秋季花粉过敏易感人群集中，以至于有观点认为数年前确定栽种某些树种、草种的决策是否应充分考虑其在若干年后对人民生命健康的潜在影响。在时代变迁、科技发展日新月异的今天，这样的要求对于当时的决策者固然有一定的要求过高、吹毛求疵之嫌，但确实也为今后的决策提出了新的更高的要求。类似的还有，一些地方在高度城市化进程中，逐步意识到商圈、文体设施选址建设还需要综合考虑对环境、交通的影响。因此，提升科学性是重大行政决策更为关键和核心的课题，这也是引入专家论证的意义所在。

实践中，各地的重大行政决策环节引入专家论证也存在一些问题和困难。有的地方不重视专家论证活动，将专家论证等同于专家座谈会，召集一些政府部门的公职人员、企业等利害相关方的工作人员开个会、签个字。而相关政府部门的公职人员本应该通过征求部门意见环节发表意见建议，企业等利害相关方工作人员本应通过公众参与环节提供意见建议。相关决策的承办方以此作为交差、应付程序要求的形式。有的地方虽然从大专院校、科研院所邀请了一些学者参加论证，但有的专家与所要论证的决策专业不对口，仅仅是“点缀”；有的则是邀请到的专家不认真或者碍于相关部门面子，不肯提出实质性意见建议。当然，也有的地方特别是一些基层和偏远地区确实缺少相关领域的专家，难以邀请到精于某些专业领域的人士，也就只能走个形式了。

未来几年，提升决策的科学性应成为重大行政决策的重点突破口。首先，明确专家论证的功能。特别是进一步明确区分其与公众参与、征求部门意见、风险评估等的功能定位和本质差别。其次，加大对专家论证过程和结果的审查。决策审查与集体讨论环节，要重点关注是否开展了专家论证，相关专家身份、所在行业、所具备的专业水平是否恰当，是否就相关科学性问题进行了论证分析。再次，加大对参与论证的专家履职情况的监督。应严格落实2023年中央全面深化改革委员会第三次会议审议通过的《关于加强专家参与公共决策行为监督管理的指导意见》，规范专家参与重大行政决策活动。上海市普陀区近年来尝试对专家论证中参与专家的身份、提出的意见建议及其采纳情况进行公示，这既有助于公众监督，也有助于提高相关专家的责任心，应可作为未来规范专家参与决策活动的方式之一。最后，利用好数字化改革成果，弥补专家资源紧缺的短板。互联网打破了地域限制，各地应摒弃就地找专家的局限，用好用足“共享经济”模式，在全国范围内寻找专业对口、业务过硬的专家为决策活动把好技术关。

审查把关：做实做强为决策把好关口

重大行政决策合法与否，决定着政府行政行为的实施方式与执行效果，影响着公众的切身利益。实践中普遍面临以下三个方面的问题。一是合法性审查时限难以保障。有的地方在政府集体决策程序前搞“突击送审”，不给合法性审查预留充裕时间，既影响了审查质量，也将审查机构置于两难的尴尬境地。二是合法性审查人员审查能力存在短板。许多重大行政决策事项涉及范围广、内容复杂、专业性强、利益交织，但各级审查机构普遍存在人员力量不足、知识结构单一、专业性欠缺等问题。三是合法性审查质效有待提升。从各地重大行政决策的实际情况看，个别地方还存在“领导拍板定调，再找法律论证”的情况，合法性审查的审核把关作用未能得到充分发挥。四是忽视其他一些相关领域的审查要求。如《公平竞争审查条例》实施之后，涉及经营者经济活动的重大行政决策还需要进行公平竞争审查，但制定《重大行政决策程序暂行条例》时并未包含此内容，实践中各地把握起来尺度不一。

做实做强重大行政决策的合法性审查，才能为依法决策把好重要关口。首先，应严格履行《条例》规定的“送请合法性审查，应当保证必要的审查时间，一般不少于7个工作日”的要求，严禁“突击送审”。其次，探索整合力量、完善审查机制。应确立决策承办单位法制工作机构初审、司法行政部门合法性审查两级审查机制，充分发挥法律顾问、公职律师作用，并强调司法行政部门对决策合法性负总责。最后，依法扩大审查范围，由司法行政部门协调市场监督管理部门同步做好合法性审查与公平竞争审查。为此，也建议适时修订《条例》。