摘要：美国外交关系委员会研究员海蒂·克雷博-雷迪克在《外交》杂志发表文章指出，这种弱点与军事能力、技术优势甚至经济实力无关，而是与美国库存的稀缺以及技术、能源和军事工业所需的稀土元素和金属供应链的薄弱有关。
2022 年 4 月 8 日，美国士兵在波兰军事演习中挥舞美国国旗（欧洲通讯社）
威胁美国军事主导地位并削弱美国在与中国竞争中的地位的主要弱点是什么？
美国外交关系委员会研究员海蒂·克雷博-雷迪克在《外交》杂志发表文章指出，这种弱点与军事能力、技术优势甚至经济实力无关，而是与美国库存的稀缺以及技术、能源和军事工业所需的稀土元素和金属供应链的薄弱有关。
中国在这方面的压倒性优势对美国中长期的军事和经济霸权构成了现实威胁。
在第二次世界大战爆发前的那段时期，尽管官员们十年来一直警告供应链存在脆弱性，但美国仍然严重依赖外国进口必需金属和矿物。
1939 年，国会通过了一项设立国防储备（NDS）的法律。但一年后，美国参战时，其紧迫的国防需求规模和紧迫性远远超过了国内采矿和生产设施以及新建的国家储备的能力。
当时，富兰克林·罗斯福总统必须迅速将库存控制权移交给一个由民间工业家管理的新成立的机构，名为矿产储备公司，该公司走遍世界东西方，不惜一切代价购买或交换它能得到的一切。
为了支持战争经济，政府机构和私营企业还致力于扩大美国国内的采矿和精炼业务，设计材料替代品，并资助技术以提高矿山效率和生产率。
尽管美国继续在战争中走向决定性胜利，但由于准备不足，美国在与轴心国激烈竞争以获取关键物资方面本可以避免许多紧急支出，更不用说在增加坦克、飞机和弹药产量方面代价高昂的延误，这迫使华盛顿不得不依赖不确定且未经测试的外国矿产和金属来源，并使用易受攻击的航运路线。
如今，华盛顿的处境与上世纪 30 年代末相似。政府官员和独立分析人士早已意识到，美国在重要矿产、金属和稀土元素方面过度且危险地依赖外国对手，尤其是中国。
这些资源是先进技术制造、能源基础设施和国防系统的关键投入，在美国和平时期的经济和国家安全保障中发挥着至关重要的作用。过去十年，华盛顿已经采取了一些重要措施来解决该国重要矿产供应链中的脆弱性。
但与需要实现的目标相比，这些努力仍然微不足道。一种情况是，如果中美在台湾海峡或南海发生危险冲突，美国及其盟友的所有重要物资出口都可能被切断。
与 20 世纪 40 年代初的情况相比，美国目前的主要军事对手正是生产制造国防系统和先进技术所需的绝大多数稀土矿物和元素的国家，并控制着全球高达 90% 的稀土材料加工能力。
中国还对向美国出口贱金属、稀土元素及相关精炼技术实施限制，以反制拜登和特朗普政府实施的出口管制和关税。
如果不紧急应对供应链风险，美国可能无法在不久的将来充分解决中国对金属的控制。
冷战结束后，美国国防部（美国总统唐纳德·特朗普将其更名为战争部*）认为，其国防储备的 99% 的贱金属和稀土元素（经通胀调整后估计最高价值约为 420 亿美元）是过剩的。
因此，国防部决定出售这些库存，并适时转而依赖全球来源。
在接下来的三十年里，华盛顿的撤退和北京控制关键矿产和稀土元素整个供应链的战略野心使中国在全球拥有了采矿足迹，并几乎垄断了稀土加工技术。
北京在非洲、亚洲和拉丁美洲投资矿山，以低于美国公司所能承受的成本建设自己的国内采矿、精炼、生产和回收设施，部分原因是它面临的环境和劳动力障碍较少。
中国还开发了自己的技术来提高效率和生产力，包括制造电池、涡轮机甚至武器等先进的终端产品。
中国支持的投资已导致许多依赖市场动态的竞争性公司倒闭或破产。结果，中国矿业公司如今有能力充斥市场，压低全球大宗商品价格。
认识到美国面对崛起和敌对的中国的脆弱性，唐纳德·特朗普总统在其第一任期内签署了一系列行政命令，以确保在矿产勘探和开采、精炼、生产和回收方面拥有更大的灵活性。
随后，拜登总统在上任后的头 100 天启动了对政府供应链弹性的全面评估，向关键矿产供应链投入了更多政府资金。
这些投资大部分是通过能源部提供的赠款或贷款计划以及 1950 年的《国防生产法》提供的，该法案允许总统向美国、加拿大以及最近的澳大利亚公司提供赠款、贷款、贷款担保和购买承诺，以重新开放旧矿或开发新矿，建设新的精炼和回收设施，并支持电池生产。
华盛顿的这些行动为美国第一家电池级锰生产商、第一家综合稀土磁体制造工厂、锂矿开采和生产的扩张以及石墨供应链的扩张提供了资金。
与此同时，拜登政府利用政府资金支持从非常规资源（例如矿山废料）中提取关键材料以及开发新型替代材料的研发。政府还支持这些新技术的早期商业化生产。拜登与值得信赖的盟友启动了“矿产安全伙伴关系”，以确保供应链的安全、多元化和融资。
特朗普第二任期内延续了同样的做法，发布了几项行政命令，在专门成立的国家能源主导委员会的领导下制定了更集中的关键矿产战略，加快了新采矿和精炼项目的许可，开放联邦土地用于采矿，并扩大了产业政策的投资工具。
第一项行政命令承认，"美国的国家和经济安全现在因依赖敌对外国势力的矿产生产而受到严重威胁"。特朗普还试图确保美国能够获得外国关键矿产资源，目标是刚果民主共和国、格陵兰和乌克兰。
格陵兰岛地图（半岛电视台）
但拜登和特朗普采取的措施还不够，更重要的是，特朗普的单边主义做法使拜登在矿产安全领域建立的伙伴关系的未来面临风险，因为伙伴关系需要信任。
好消息是，与资源丰富的盟友进行贸易谈判或许已经保证了更多为磁铁和电池的开采、精炼和最终生产提供资金的机会。但鉴于只有少数国家拥有保障关键材料供应链所需的地质资源，特朗普政府必须仔细考虑如何与这些国家进行最佳合作。
在这条道路上，美国要做的不仅仅是开采、加工和精炼。
华盛顿能够真正迎头赶上，但前提是它还要增加矿产储备以满足关键的国防和民用需求，采用新的创新金融工具保护美国的商业投资，出台政策和融资计划鼓励发展关键矿产和稀土元素的回收产业，并全力支持该领域的研究和开发。
就此而言，最紧迫的任务是加强国防储备。到 2023 年初，国防储备估计仅为 13 亿美元，其中 9.12 亿美元为金属储备 – 这一数字仅够满足国会一半的需求，不到关键民用基础设施所需金属的10%。
总体而言，预计存在 135 亿美元的缺口，国会必须迅速提供这笔资金，以建立必要的矿产储备并解决国防和民用工业的赤字，并优先储存最容易被中国武器化的矿产（武器化矿产意味着在危机时期将其用作武器，不提供给对手）。
在实践中，美国政府应该首先设定从国内供应商采购材料的最低可接受价格，这将为美国生产商提供更多的价格确定性。
随后，为了节省美国纳税人的钱，美国应该拥有灵活性，在全球市场上获得最优惠的价格，并利用中国的倾销和全球低价。
华盛顿的中期目标应该是将国防储备恢复到冷战时期的水平，以加强其供应链以抵御任何潜在风险。
增强国防储备是对冲中国市场行为的第一步。然而，中国大型企业不仅主导着必需金属和稀土元素的供应，还控制着这些元素的价格。
与原油等其他大宗商品相比，许多基本金属和大多数稀土元素的价格流动性较差（流动性是指任何资产（在本例中为金属）在价值没有发生重大变化的情况下转换成现金的难易程度）且不透明。
如果私人交易所不开始提供足够的价格透明度和新的对冲工具，美国将不得不部署新的金融工具，以便市场上的矿业和炼油公司能够对冲中国的倾销和价格流动性不足。
美国政府已经利用农业部商品信贷公司在 22 个农产品市场发挥类似作用，保护美国农民免受价格波动低于规定水平的影响。
2024 年，四名参议员（两名民主党人和两名共和党人）提出《关键材料未来法案》，以支持关键矿物和材料的国内加工。
一旦颁布，该法案将使能源部能够启动试点项目，为那些致力于将生物质原料加工或回收成适合首次使用应用的纯净形式的技术的项目设定价格上限、预先市场承诺或期货合约。
有了新的价格确定性，企业将能够更好地规划并更轻松地获得债务和股权融资。该法案还旨在在财政部设立一个关键材料循环基金，将收益再投资于新项目。
即使国会未能通过此类立法，它仍有选择。议员们可以允许目前管理国防储备的国防后勤局（DLA）战略材料司在能源部和财政部的监督下部署同样的工具。
加强负责购买、销售、储存和管理关键矿产和稀土元素的机构的财务能力，将使国家库存管理方式与更广泛的产业政策保持一致。
其他政府机构也可能被赋予更大的权力和新的金融工具。无论如何，这些措施应该支持重要材料供应链的发展，并通过股权收购、提供贷款、贷款担保或其他信贷工具来保护现有企业，从而增强企业在中国竞争中的地位。
特朗普关于美国矿产生产的首项行政命令包括扩大美国国际开发金融公司（DfC）的授权，以资助关键的国内矿产项目。随着 DfC 将于今年晚些时候重新获得授权，国会已开始考虑扩大其范围、规模和融资工具。
北极格陵兰岛的一组稀有矿物 （半岛电视台）
改善美国原材料的获取渠道只是整个游戏的一部分。无论产地如何，大多数关键矿物以及几乎所有稀土元素都被运往中国进行精炼和加工，而这一瓶颈是整个供应链的致命弱点。
因此，特朗普政府应优先扩大美国炼油产能，以支持新的采矿项目。然而，由于炼油厂耗水量大且存在环境风险，即使预期的改革得以实施，新炼油厂的建设审批仍将困难重重且耗时耗力。
回收利用虽然只是部分解决方案，但却十分有效。与化石燃料不同，许多重要的金属和稀土元素都可以从废旧电子产品、电池甚至武器系统中回收。
尽管目前的回收方法无法产生足够的战略材料来完全替代新矿山和加工设施所生产的材料，但回收可以创造一般元素的主要二次来源。
例如，2022 年，国防后勤局启动了一项计划，从退役的“遗留”武器系统和夜视设备中回收锗 – 一种对能源和高科技军事应用至关重要的组件。
两年后，中国禁止向美国出口锗，这项努力填补了关键的缺口。预计未来几年，该回收项目将满足美国国防工业 10% 的锗需求。
但即使是美国，其回收战略资源的能力也仍然落后于中国。例如，北京要求电池生产商对其产品的整个生命周期承担责任，包括回收利用。欧盟也有类似的政策，华盛顿应该效仿，将回收利用纳入其战略。
这可能意味着国防部需要回收更多可生产稀土金属和元素的军事废料。
能源部建议政府采取与中国和欧盟类似的电池回收要求，但要实现这一点，华盛顿必须支持私营部门发展有助于降低成本的回收基础设施。
最终，美国必须加大对其已然擅长的技术创新的投资。几十年来，美国公司一直在智利的卤水矿床中提取锂，而最近，政府资助的创新技术也成功地从加州地下深处的地热卤水中开采出了锂。
现代技术还能从石油和天然气水力压裂作业产生的废水中提取商业数量的锂，从而开辟出巨大的、以前未开发的当地资源。
企业也在探索从煤炭及其副产品中回收稀土元素的方法，将环境责任转化为战略机遇。政府实验室和大学正在创建专注于开发回收和提取关键材料的革命性技术的初创企业。
此外，电池化学技术的进步可能会完全减少美国对某些金属的需求。例如，新型磷酸铁锂电池比旧款电池对钴的需求更少，而钠离子电池可能会减少对锂和镍的需求。
同时，材料工程领域的人工智能创新可能会产生新的化合物或传统投入的替代品，从而彻底颠覆当今对关键资源的假设。
但能够改变美国供应链的创新需要更多的资金和政治支持，包括政府为研究材料工程的实验室和大学提供额外资金，以及为该领域的试点项目和初创企业提供支持。两党普遍认为，美国必须确保其关键矿产和稀土元素的获取，但问题是，时间不再允许"渐进式改进"。
中美竞争升级、印太地区不稳定性加剧以及（西方与中国）经济脱钩的趋势都意味着华盛顿必须采取紧急行动。
与 1940 年的情况一样，当前形势需要我们采取雄心勃勃且迅速的行动，例如制定一项关键矿产国家战略，扩大美国矿产储备，创建新的金融工具以支持国内矿产开采和精炼，迅速支持回收利用，并采用新技术。只有这些行动才能再次确保美国工业基础做好准备，应对未来的任何重大挑战。
*译者注
本报告译自《外交》，并不一定反映半岛电视台编辑立场。
来源：语言学研习
