摘要：白银市作为甘肃省重要的工业城市和兰白都市圈核心组成部分，其行政区划格局历经多次调整，形成了当前"2区3县"的基本框架：白银区、平川区2个市辖区，以及靖远县、会宁县、景泰县3个县。根据最新数据，全市总面积2.12万平方公里，常住人口约150万人。白银市是典型的资

关于白银市行政区划调整战略布局与实施路径的研究报告。报告的主要内容如下：

- 白银市行政区划现状与调整必要性：介绍白银市区划格局、发展瓶颈及调整需求，使用表格对比区县基本情况。

- 行政区划调整的战略构想与方案设计：分析三种调整方案的利弊，包括内部优化、区域整合和并入兰州方案。

- 行政区划调整的实施路径规划：分阶段阐述准备期、实施期和深化期的具体任务与时间表。

- 支撑体系与风险管控：从政策、组织、财政等方面构建保障机制，分析风险及应对策略。

- 预期效益与结论展望：总结调整的综合性效益，展望白银市未来发展前景。

白银市行政区划调整的战略布局与实施路径研究报告

1 白银市行政区划现状与调整必要性

白银市作为甘肃省重要的工业城市和兰白都市圈核心组成部分，其行政区划格局历经多次调整，形成了当前"2区3县"的基本框架：白银区、平川区2个市辖区，以及靖远县、会宁县、景泰县3个县。根据最新数据，全市总面积2.12万平方公里，常住人口约150万人。白银市是典型的资源型城市，因矿设企、因企建市，素有"中国铜城"之称，曾为新中国有色金属工业发展作出重要贡献。2024年全市GDP达到370.7亿元，增速高达13.6%，展现出强劲的发展势头。

然而，白银市现行行政区划体系与新时代发展需求之间存在多重结构性矛盾。首先，中心城区辐射带动力不足的问题日益凸显。白银区作为核心城区，面积仅637平方公里，2022年GDP为270亿元，占全市经济总量的四成多，但与其作为区域中心城市的定位不相匹配。平川区作为飞地型市辖区，与主城区空间分离，难以实现有效联动发展。其次，区域发展不平衡问题突出。2022年数据显示，会宁县GDP为84亿元，景泰县仅为76亿元，与白银区存在明显差距，县域经济发展滞后制约了全市协调发展。第三，行政壁垒制约资源配置效率。白银市与兰州市虽然地理相邻（相距仅70公里），但行政隶属不同，导致基础设施互联互通、产业协作发展等方面存在障碍，降低了区域整体竞争力。

从发展态势看，推进白银市行政区划调整具有显著紧迫性。随着"一带一路"倡议的深入实施和兰西城市群建设的加快推进，白银作为丝绸之路经济带重要节点城市，其区位优势日益凸显。通过行政区划调整，可以打破现有体制约束，拓展发展空间，优化资源配置，为白银在新时代实现高质量发展创造有利条件。

表：白银市各区县基本情况对比表

区县名称 面积(km²) 常住人口(万人) GDP(亿元) 主要产业 发展特点

白银区 637 31 270 有色金属、化工 工业基础雄厚，空间受限

平川区 未详 19 105 煤炭、陶瓷 飞地型区，资源丰富

靖远县 未详 41 98 农业、新能源 毗邻白银区，发展潜力大

会宁县 未详 46 84 农业、教育 人口大县，红色文化

景泰县 未详 21 76 旅游、新能源 三省交界，旅游资源丰富

2 行政区划调整的战略构想与方案设计

基于白银市现状特征和发展需求，行政区划调整应服务于 "区域一体化"和"能级提升" 两大目标，构建与兰白都市圈副中心城市定位相适应的空间格局。本节将系统分析三种具有代表性的战略方案，评估其合理性、可行性和潜在影响。

2.1 方案一：内部优化与功能重组

该方案侧重于白银市内部行政区划的优化调整，通过功能重组和资源整合，提升现有空间利用效率。核心措施包括：推动靖远县撤县设区，拓展白银区发展空间；优化平川区与主城区的联动机制，解决飞地发展问题；强化白银高新区辐射带动作用，构建"一区多园"发展格局。

这一方案的理论基础在于：白银市虽然内部发展不平衡问题突出，但通过内部优化可以激活存量空间资源。例如，将靖远县北部乌兰镇、东湾镇、刘川镇等毗邻白银区的区域划入主城区，可直接增加200多平方公里可开发用地，有效缓解主城区土地资源紧张问题。同时，平川区可依托煤炭资源优势，与主城区形成产业互补，共同打造能源—材料—装备制造产业链。

该方案的主要优势在于实施阻力相对较小，调整成本较低，能够在短期内见到成效。特别是靖远县与白银区地理相邻、经济联系紧密，撤县设区共识度高，易于推进。然而，该方案在解决白银市区域辐射带动能力提升、跨市协调等深层次问题上作用有限，属于渐进式调整方案。

2.2 方案二：区域整合与能级提升

更为积极的调整构想是将白银市整体或部分区域与兰州市进行整合，构建强有力的区域经济增长极。具体包括两种路径：一是将白银市整体并入兰州市，组建新兰州市；二是将白银市部分县区划归兰州市管辖，其余区域与其他城市重组。

第一种路径（整体合并）的战略价值在于：一是有利于整合区域资源，形成规模效应。合并后，新兰州市GDP将突破4000亿元，人口超过500万，显著提升在甘肃省乃至西北地区的经济地位。二是有利于消除行政壁垒，促进要素自由流动。特别是可以解决兰州新区与白银市区之间的协调难题，实现产业协同布局和基础设施共建共享。三是有利于提升区域整体竞争力，打造辐射甘青蒙三省区的区域中心城市。

第二种路径（部分整合）则主张将白银区、平川区及靖远县部分区域划归兰州，而将景泰县、会宁县等根据区域联系紧密程度分别划入武威市、定西市等周边城市。这一方案的优势在于更具灵活性，能够根据地理相邻性、经济联系度等因素进行精准调整，但可能面临更复杂的利益协调问题。

该方案的挑战在于跨市行政区域调整涉及复杂的利益协调，需要省级甚至国家层面的强力推动。同时，调整后的社会融合和行政管理也是需要认真应对的问题。

2.3 方案三：跨省际边界区域优化调整

该方案着眼于优化省际边界区域行政管理，解决因行政区划分割导致的治理碎片化问题。重点是对景泰县等位于甘肃、内蒙古、宁夏三省区交界处的区域进行区划优化，提升跨区域治理效能。

景泰县位于三省交界处，是古丝绸之路北线的重要节点，但由于行政隶属关系，与相邻的内蒙古阿拉善左旗、宁夏青铜峡市等在资源统筹、公共服务等方面存在诸多障碍。例如，红水河横跨甘肃景泰与内蒙古阿拉善左旗，但水利设施权责不清，近三年爆发灌溉纠纷11起，导致约2.3万亩农田减产。针对此类问题，该方案提出整合草窝滩镇、八道泉镇及红水镇部分区域，新设"红水河谷镇"，专门负责跨省际边界区域协调事务。

该方案的创新性在于打破了传统行政区划思维，针对特定区域的特殊需求设计定制化解决方案。通过设立专门的协调机构或调整行政区划，可以有效解决省际边界地区的治理难题，为区域协同发展探索新路径。

2.4 方案比较与综合选择

综合分析以上三种方案，各有其战略重点和实施特点。从可行性角度看，方案一（内部优化）最为现实，可作为近期优先推进的选项；从发展潜力维度看，方案二（区域整合）意义更为重大，但需要更多配套条件；方案三（省际边界优化）则针对特定区域，具有试点价值。

在实际推进中，建议采取 "立足近期、着眼长远、分步实施" 的综合策略。即近期重点推进内部优化和功能重组，解决当前面临的紧迫问题；中期着眼区域整合，逐步推进与兰州的协同发展；远期根据发展需要和区域一体化程度，考虑更深层次的行政体制改革。这种渐进式策略既能够及时解决当前问题，又能够为长远战略调整积累经验和创造条件。

3 行政区划调整的实施路径规划

白银市行政区划调整是一项复杂的系统工程，需要科学规划实施路径，明确阶段性目标和重点任务。基于相关研究成果和区域发展趋势，建议将区划调整过程分为以下三个阶段，每个阶段设置具体的关键任务和时间节点。

3.1 近期准备阶段（1-2年）：调查研究与试点调整

近期阶段应侧重于基础准备和局部试点，为全面推开区划调整创造条件。首要任务是开展全面的调查评估，系统梳理当前行政区划存在的问题和调整需求。这包括对白银市人口分布、经济联系、交通网络、公共服务设施等进行多维度分析，确保调整方案科学合理。同时，需要加强舆论引导和公众参与，通过多种渠道向公众解释区划调整的意义和预期效益，听取社会各界意见建议，增强方案的社会认同度。

在具体行动上，近期可优先推进靖远县撤县设区的可行性研究和方案设计。这一调整共识度高、影响相对可控，适合作为先行项目。建议组建专项工作小组，制定详细的实施方案，积极与国务院、省政府等上级部门沟通，争取政策支持。同时，可以探索建立白银区与靖远县的协同发展机制，在规划对接、产业协作、公共服务共享等方面先行先试，为后续深度整合积累经验。

在近期阶段，还需要重点完善法律法规和协调机制。梳理现有地方性法规和政策文件中与区划调整可能冲突的内容，提前做好修订准备。建立与兰州市的协商平台，就共同关心的问题进行沟通，减少后续调整的阻力。此外，应着手规划衔接和战略对齐工作，确保行政区划调整与白银市"十四五"规划、国土空间规划等重大战略规划有效衔接，形成政策合力。

关键时间节点：第一年内完成全面调研和方案设计；第二年内开展试点工作并评估效果，为后续调整提供经验借鉴。

3.2 中期实施阶段（2-4年）：重点突破与机制构建

中期阶段是行政区划调整的关键实施期，应在前期试点和准备基础上，全面推进各项调整任务。这一阶段的核心是实现靖远县撤县设区的平稳过渡，并初步构建起适应新发展格局的区域协调机制。

靖远县撤县设区后，需要系统推进城区功能优化和产业布局调整。在基础设施方面，应加快连接主城区与靖远区的交通干线建设，构建"一小时通勤圈"，促进要素便捷流动。在产业布局方面，依据各区域的资源禀赋和产业基础，有序引导产业转移和功能疏解，形成错位发展、互补共赢的产业格局。在公共服务方面，推动教育、医疗、社保等公共服务体系接轨，逐步消除区域差异，提升居民获得感。

中期阶段还应积极推进与兰州市的协同发展机制建设。可以先从交通互联互通、旅游合作、环境共治等相对容易的领域入手，逐步向产业协作、公共服务共享等深度领域拓展。建议建立白银与兰州的市长联席会议制度，设立专项工作组，定期协商解决区域协同发展的重大问题。同时，可探索共建产业园区、飞地经济等合作模式，深化区域合作。

在跨区域协调方面，中期阶段应初步建立与武威、定西等周边城市的协同发展机制。特别是对于景泰县等省际边界区域，可探索建立跨省协调机制，解决资源统筹、生态治理等共同关心的问题。

关键时间节点：第三年内完成靖远县撤县设区的全部程序；第四年重点推进与兰州的协同发展机制建设。

3.3 远期深化阶段（5年以上）：系统优化与效能提升

远期阶段着眼于战略层面的提升和调整效果的深化，根据前期实施情况和区域发展新趋势，对行政区划进行持续优化和完善。这一阶段可能涉及更大幅度的调整，如考虑白银市与兰州市的行政整合，构建强有力的兰州都市圈。

在远期的区划优化中，应注重构建与区域中心城市定位相适应的治理体系。进一步优化国际陆港、综合保税区等开放平台的空间布局，加强内陆开放型经济试验区与行政区划的协调，促进高水平对外开放。同时，积极推动智慧城市技术与行政区划管理相结合，利用大数据、人工智能等手段提高区划管理的精准性和效率。

远期阶段还需要建立动态评估和调整机制，定期对行政区划效果进行评估，根据实际情况进行必要微调。重要的是，行政区划调整只是手段而非目的，最终要服务于区域高质量发展和人民生活水平提高的大局。因此，远期阶段应更加注重建立健全区域协同发展的长效机制，推动白银及其周边区域形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。

关键时间节点：第五至七年重点推进区域协同发展机制建设；第八至十年根据发展需要，进一步优化空间结构和治理体系。

4 支撑体系与风险管控

白银市行政区划调整是一项影响深远的重要决策，需要构建全方位的支撑体系，并建立健全风险管控机制，确保调整工作顺利推进和最终成功。

4.1 政策法律支撑体系

行政区划调整必须有完善的法律法规体系作为支撑。首先，需要依据《行政区划管理条例》及其实施办法的相关规定，严格按照法定程序开展区划调整工作。特别是要遵循"有利于社会主义现代化建设、有利于行政管理、有利于民族团结、有利于巩固国防"的基本原则，制定科学合理的调整方案。

其次，需要制定配套的法规政策体系。包括：《甘肃省行政区划调整实施办法》，明确调整的具体程序和要求；《白银市行政区划管理规定》，为过渡期管理提供法律依据；《白银市财政管理暂行办法》，确保财政平稳过渡。同时，要及时修订与区划调整不相适应的现行地方性法规和政策文件，避免出现法律真空和冲突。

在政策创新方面，白银市应争取更大的自主决策权。特别是在丝绸之路经济带建设、黄河流域生态保护和高质量发展等领域，争取国家赋予更多的改革试点权限。例如，探索建立跨区域协同发展机制、开展能源综合改革试点等。

4.2 组织保障与干部安置

行政区划调整涉及复杂的组织架构重建和人员安置问题，需要精心设计和实施。首先，要科学设置党政机构，按照优化协同高效原则重新确定机构编制和职能配置。机构设置应体现"精简、统一、效能"原则，避免机构臃肿和职能交叉。

其次，要妥善安排工作人员。行政区划调整必然涉及部分机构的合并、撤销和新设，需要做好人员的分流安置工作。应坚持"人随事走"的基本原则，同时采取多种渠道分流人员：对于临近退休年龄的人员，可适当放宽退休条件；对于年轻干部，可组织培训后重新安排岗位；也可鼓励部分人员自主创业或到企事业单位工作。

在干部安排方面，需要制定平稳过渡方案。重要领导干部可采取"先到位、后理顺"的方式，确保工作连续性；中层干部可保持相对稳定，逐步优化；基层干部则可通过交流任职等方式，促进融合。

4.3 风险识别与管控策略

任何重大改革都伴随一定风险，白银市行政区划调整也需关注潜在挑战并做好应对准备。首要风险来自行政体制改革阻力。行政区划调整涉及机构重组、人员调整和权力再分配，可能面临既有利益格局的阻力。为应对这一风险，需要建立公平合理的过渡机制，妥善安排人员分流和安置，加强思想引导，最大限度减少改革阻力。

其次，财政压力也是重要考量。行政区划调整初期需要大量投入用于基础设施建设、公共服务延伸等，可能给财政带来负担。对此，应创新投融资机制，积极争取上级财政支持，引入社会资本参与新区建设。同时，根据财力状况合理安排调整进度，避免过度投资和重复建设。

第三，区域发展不平衡风险值得关注。行政区划调整后，若资源过度向原中心城区集中，可能导致边缘区域发展滞后，形成新的发展不平衡。为此，需要在规划中明确各区域功能定位，实施差异化发展策略，建立生态补偿和横向财政转移支付机制。

此外，社会认同和融合也是需要重视的方面。新区划格局可能影响居民的地域认同感，需要时间适应。对此，应加强舆论引导和文化建设，组织各类交流活动，增强不同区域居民的互动与理解。

4.4 监测评估与动态调整机制

为有效管控风险，确保行政区划调整达到预期效果，需要建立科学的监测评估机制。建议设立包括经济发展、社会进步、环境改善、区域协调等多维度的评估指标体系，定期对调整效果进行评估。建立第三方评估制度，保证评估结果的客观性和公正性。

同时，保持调整方案的适度灵活性，根据评估结果及时微调实施方案。特别是对于区域整合型方案，可采取"先经济合作、后行政整合"的渐进路径，先期通过共建园区、飞地经济等形式深化合作，待条件成熟后再推进行政整合。

5 预期效益与结论展望

白银市行政区划调整是一项影响深远的战略决策，科学评估其预期效益对于坚定改革信心、优化实施方案具有重要意义。本章将从多维度分析区划调整可能带来的积极影响，并展望白银市未来发展前景。

5.1 经济效益与发展前景

行政区划调整预计将为白银经济发展注入新活力，创造显著的经济效益。首先，经济增长动能有望增强。合理的行政区划调整可使白银市GDP额外增长1-2个百分点，新兴产业和现代服务业也将得到进一步发展。特别是通过靖远县撤县设区，可以整合高端要素资源，提升主城区的经济密度和产出效率，打造白银经济增长的强力引擎。

其次，资源配置效率将显著提升。现行的行政区划导致白银市在资源配置和管理效率上存在低下问题，难以形成发展合力。通过行政区划调整，可以打破行政壁垒，促进资源要素在更大范围内自由流动和优化配置。研究表明，科学的区划调整实施后，区际贸易和要素流动预计可增加15%以上，为白银经济发展带来新的活力。

第三，区域协同效应将进一步凸显。行政区划调整有助于构建更加紧密的区域经济联系，促进基础设施互联互通、市场一体化发展和公共服务共建共享。特别是通过推进与兰州的协同发展，可以形成强大的区域经济增长极，有力带动整个兰白经济区发展。

5.2 社会效益与民生改善

行政区划调整带来的社会效益同样值得关注。在基础设施建设方面，区划调整后，特别是新设区的基础设施建设将面临更多的投资与规划机会。包括交通、通信、公共服务设施等方面的投资将进一步加大，形成便捷的交通体系和完善的生活配套服务，从而提升居民的生活质量。

在公共服务均衡方面，行政区划调整有助于促进公共服务在全市范围内的均衡布局。通过将教育、医疗、文化等优质资源向新区有序扩散，可以缩小区域差距，提高公共服务的可及性和公平性。特别是功能区与行政区的关系理顺后，可以解决当前部分区域存在的公共服务"多头管理"或"管理真空"问题，提高服务效率和质量。

在城市文化发展方面，行政区划调整可以促进多元文化的交流融合，丰富城市文化内涵。白银作为移民城市，本身具有开放包容的文化特质。通过区划调整，可以将工业文化与农耕文化、城市文化与乡村文化更好融合，形成更加丰富多彩的城市文化生态，增强城市文化软实力。

5.3 生态效益与可持续发展

行政区划调整对生态环境保护也将产生积极影响。通过区划整合，可以更好地实施全域生态保护规划，构建统一的生态安全格局。特别是可以统筹治理跨区域的河流、大气等环境问题，提高生态环境治理效能。黄河流域生态保护和高质量发展战略的实施，为白银市推进生态文明建设提供了重大机遇。通过行政区划调整，可以更好落实黄河治理要求，加强上下游、左右岸协同治理，筑牢生态安全屏障。

在绿色发展方面，新区划格局有利于推广绿色生产生活方式，促进低碳循环发展。白银市可以依托资源型城市转型机遇，在生态补偿、碳交易、绿色金融等领域先行先试，打造绿色发展示范区。同时，可以更好地保护生态环境，发展循环经济，为实现碳达峰碳中和目标作出贡献。

5.4 长远展望与发展愿景

展望未来，通过科学的行政区划调整，白银有望实现城市能级的显著提升和区域协调发展格局的优化。到2030年，白银市有望建成兰白经济区重要的增长极，初步形成与丝绸之路经济带重要节点城市相适应的城市框架。到2040年，基本实现区域一体化发展，城市综合竞争力显著增强。到2050年，白银市有望发展成为辐射甘青蒙三省区的现代化都市圈的重要组成部分，在西北地区发展中发挥更为重要的战略作用。

在区域功能定位上，白银市将打造 "三大基地"：西北地区重要的新材料研发制造基地、丝绸之路经济带经贸合作基地、黄河流域生态保护和高质量发展示范基地。通过这三大基地的建设，白银市在国家发展大局中将承担更重要使命，成为引领资源型城市转型发展的重要标杆。

5.5 研究结论

综合以上分析，白银市推进行政区划调整具有必要性和紧迫性，是解决当前城市发展面临空间制约、促进区域协调发展、提升城市综合竞争力的重要举措。调整应坚持"统筹规划、分步实施、稳中求进"的原则，优先推进内部优化，逐步深化区域整合。

通过本研究的系统分析，可以得出以下主要结论：第一，白银市现行行政区划存在明显不适应当前发展需求的结构性问题，亟需调整优化；第二，行政区划调整应遵循"立足现实、着眼长远、分步实施"的策略，确保调整工作平稳有序推进；第三，行政区划调整需要全方位的支撑体系和风险管控机制，确保调整达到预期效果；第四，科学的区划调整将为白银市高质量发展创造有利条件，有助于实现老工业基地振兴和资源型城市转型。

最后，行政区划调整只是推动区域发展的手段之一，需要与产业转型升级、创新能力提升、营商环境优化、生态文明建设等其他措施协同推进，形成政策合力。通过科学的区划调整和有效的实施路径，白银市有望建设成为特色鲜明、功能完善、宜居宜业的现代化城市，为甘肃乃至西北地区发展作出更大贡献。

来源：沐南财经