摘要：夯实制造业基础在美国竞争性地缘经济战略中占据重要地位，一方面或源于制造业在生产网络中依然占据重要位置，另一方面是因美国政府认为其有助于改善就业、巩固国防、推动创新与增长。这一认识值得商榷。制造业就业乘数效应虽超过其他产业，但自身吸纳的就业较少，且整体平均薪酬在

Abstract

摘要

夯实制造业基础在美国竞争性地缘经济战略中占据重要地位，一方面或源于制造业在生产网络中依然占据重要位置，另一方面是因美国政府认为其有助于改善就业、巩固国防、推动创新与增长。这一认识值得商榷。制造业就业乘数效应虽超过其他产业，但自身吸纳的就业较少，且整体平均薪酬在非农大类产业中最低。制造业对国防至关重要，由于美国国防工业实际产出持续增长，相关企业数量与就业人数下降不构成判定美国国防工业衰落的理由，国防工业对于全球产业链的依赖是其主要担心所在。增长角度看，制造业更利于后发国家加速追赶，对先发国家主要体现为自身高研发投入及驱动IT产业创新。关于制造业岗位流失是否削弱先发国家创新能力尚存争议，学界主流认可全球产业链合作利于双方创新，部分观点认为除“高模块化+高制造技术成熟度”的产品创新型行业外，其他行业外包均需谨慎，以防削弱本土创新能力。无论美国政府对于制造业的期待是否合理，特朗普2.0均已决心通过竞争性地缘经济战略夯实制造业，但其青睐的关税并非制造业回流充分条件，还可能引发通胀与效率的代价。关税对加征国福利的影响，取决于能否改变贸易条件、引导消费者选择本国替代品；最优税率由进出口国价格弹性决定，影响弹性的因素包括双方规模对比、出口国生产要素的流动性弹性、商品可替代性及资源再配置成本等。

Text

正文

在第六章关于美国竞争性地缘经济战略的分析中，作者提出具有特定产业结构基础的规模优势，是重要的经济安全目标。特定产业结构基础包含两方面，一个是战略产业，另一个是制造业。战略产业通常具有不可替代性和较强的网络外部性等特征，因而在各国的地缘经济战略中扮演着重要角色。但制造业（尤其是一般制造业）是否应被纳入地缘竞争范畴却存在一定分歧。尤其是在鲍莫尔病的理论框架下，制造业占经济比重的下降似乎是顺应经济规律的必然趋势（图表7.1左）。既然如此，为何美国竞争性地缘经济战略格外重视制造业基础？

图表7.1：制造业就业人数占比呈钟形曲线（左），但在生产网络中依然占据中心位置（右）

注：右图中的细分行业依据2017年北美行业分类系统（North American Industry Classification System，简称NAICS）行业分类标准划分 资料来源：Our World in Data，美国经济分析局（Bureau of Economic Analysis，简称BEA），中金研究院

一种可能解释是，尽管制造业占经济总量的比重下降，但从生产网络的投入产出关系来看，制造业依然占据重要位置，意味着在质的层面依旧重要。如图表7.1右图所示，基于美国投入产出表的细分行业中心性[1]的分析表明，初级金属制造、化工制造两个制造类细分行业的重要程度位居前二，远高于服务等其他领域细分产业。或可部分解释为何自特朗普1.0以来，美国政府试图通过加征关税等方式恢复本土钢铝等基本金属的生产，并于2025年6月23日进一步扩展50%钢铝关税的适用范围至家用电器等领域[2]。

图表7.2：从美国联邦政府代表性文件看美国夯实制造业基础的政策意图

资料来源：白宫官网，Manufacturing USA官网，中金研究院

另一种解释是，美国政府认为夯实制造业基础的重要性在于其有助于实现一些关键目标（图表7.2）。早在奥巴马政府时期，美国已明确提出通过再工业化改善就业、国防、创新与经济增长。特朗普1.0虽推动美国地缘经济战略转向竞争性为主，但夯实制造业基础的目标未显著变化。拜登政府进一步丰富了竞争性地缘经济战略手段，夯实制造业基础的目标新增绿色转型、公共卫生及产业链韧性，其中公共卫生关切源于疫情冲击。特朗普2.0将绿色转型排除在地缘经济战略考量之外。第六章分析显示，通过夯实制造业增强产业链韧性的逻辑成立。但制造业对近几届美国政府共同关注的就业、国防、创新及经济增长能否发挥积极作用，仍需探究。更关键的是，美国的竞争性地缘经济战略，尤其是特朗普青睐的关税政策能否实现夯实制造业基础的目标，争议颇大。本章将尝试探讨这些问题。

一、制造业就业乘数较高、内部薪酬差距不大，薪酬总体水平偏低

“制造业岗位不仅提供更优厚的薪酬，还能通过就业乘数效应创造更多就业岗位”，“如果制造业岗位是最初的种子，那么供应链上的其他工作也会随之而来。接着，围绕着这些制造业工作岗位，城镇就会兴起，那里会有零售店、律师、会计师、餐馆和电影院”[3]。现任美国总统贸易与制造业高级顾问纳瓦罗的这段话，反映出美国政府对制造业带来更高薪酬与更多就业的期待。

图表7.3：2024年美国非农大类产业及各细分行业的平均时薪

注：细分行业按照2022年NAICS的三位行业代码划分。红色虚线为非农产业平均时薪 资料来源：美国劳工统计局（Bureau of Labor Statistics，简称BLS），中金研究院

这一期待并不能完全获得数据支持。2024年美国制造业平均时薪为34.5美元，低于服务业（35.6美元/小时）及非农产业平均（35.7美元/小时），在非农大类产业中最低（图表7.3）。或可部分解释美国年轻人对制造业工作的疏离[4]。另一方面，美国服务业平均时薪仅比制造业高1.1美元，但其内部细分行业时薪标准差（11.4美元/小时）为制造业（5.7美元/小时）的两倍，意味着制造业占比下降、服务业占比上升的产业结构快速转型，或难免加剧美国的贫富分化。

图表7.4：全球大类产业的平均就业乘数与美国细分行业的本地就业乘数

注：左图为2020年数据，其他二产包括采矿、采石、石油和天然气开采、公用事业和建筑业；现代服务业包括运输、通信、金融和商业服务。右图就业乘数基于BLS2017年发布的就业需求矩阵（覆盖1997-2016年）和相应年份的实际就业等数据、以及2018年11月由BEA获取的相应年份GDP分行业账户数据计算。红色实线框中为制造业，红色虚线框中为服务业。该细分行业依据2017年NAICS的两位行业代码划分 资料来源：Lavopa Riccio（2025），Bivens（2019），中金研究院

在创造就业方面，制造业直接吸纳的就业数量有限，但通过投入产出网络创造间接就业的能力强于其他大类产业。基于2020年76国投入产出数据的研究显示，制造业就业乘数约为2.2，即制造业每新增一个直接岗位，可间接带动其他行业约2.2个岗位（其中国内1.7个，国外0.5个）。该效应约为其他二产的2倍、现代服务业的3倍[5]（图表7.4左）。不过，美国经济政策研究所的研究显示，美国公用事业、房地产及租赁行业的本地就业乘数高于耐用品制造业，IT产业[6]的本地就业乘数高于非耐用品制造业（图表7.4右）[7]。也就是说，并非所有服务业的就业乘数均小于制造业。

二、对于国防的意义：“批判的武器不能代替武器的批判”

“国家的自卫本能和经济增长是一枚硬币的两面”[8]。也就是说，对于增强国防能力而言，做大经济规模是必要条件。但仅有经济规模是不够的，结构也是不可或缺的因素。例如，1840年鸦片战争前夕，中国占全球经济总量的32%，远超欧洲各国总和（28%）（图表7.5左），却在鸦片战争中战败。支撑中国庞大经济总量的产业结构基础落后，虽然不是根本原因，却无疑是重要的直接原因之一。如图表7.5右图所示，当时农业占比66%，而代表先进生产力、可有效转化为国防力量的工业仅占8%。

图表7.5：1820年主要经济体在世界GDP中的比重（左图）以及1840年中国GDP构成（右图）

资料来源：金星晔等（2019），Broadberry等（2018）[9]，中金研究院

因此，从地缘竞争的角度看，相比于经济总规模所代表的财富总量，更需重视可随时调动以建立国防力量的经济资源，即“可动员财富”（mobilizable wealth），以制造业为核心的工业是其主要组成部分。米尔斯海默由此对1830-1913年英俄展开比较分析（图表7.6）[10]，期间两国国民生产总值接近，但俄国能源消费量、钢铁产量及总工业潜力远低于英国，意味着其能用于国防建设的可动员财富远低于英国，一定程度上导致俄国在当时英俄冲突中战败。

1840年鸦片战争的教训及英俄可动员财富的比较，均表明拥有先进生产力的新兴工业国对生产力落后的农业国往往具有降维式的压倒性优势。历经信息技术革命及过去数十年全球化推动，服务业已取代工业成为经济结构主导。此时探讨可动员财富问题，能否类比工业替代农业的逻辑，将国防依赖的可动员财富主要界定为服务业？马克思的论断仍具启发性：“批判的武器不能代替武器的批判，物质力量只能用物质力量来摧毁”[11]。意味着对于以物质对抗为主要特点的国防活动，作为物质生产部门的工业仍是可动员财富的核心依托。

图表7.6：1830-1913年英国与俄国经济规模与工业潜力对比

注：国民生产总值按1960年的美元价格计算 资料来源：约翰·米尔斯海默（2021），中金研究院

图表7.7：美国国防工业实际月度生产规模指数（2017年月均值=100）

注：2025年数据更新至5月 资料来源：美联储，CRS（2024），中金研究院

以美国为例，国防工业基础（Defense Industrial Base，简称DIB）为美国政府提供国防相关材料、产品和服务，涵盖盈利性公司、非营利研究中心、大学实验室及政府下属工业设施。美国国会研究局指出，美国DIB的根基在于制造业生态系统，制造业是DIB的核心支柱和物理载体；制造业既是美国经济的重要组成部分，也是其军事技术优势的支柱[12]。特朗普1.0时期，美国白宫《国家安全战略报告》（National Security Strategy) 指出，“过去二十多年美国制造业的衰落对军队快速响应能力产生负面影响，或削弱其制造商满足国家安全要求的能力”[13]。1990年代至21世纪初，美国主要国防承包商从51家减至5家，分包商和供应商大幅缩减，仅2020-2024年间美国国防系统供应商就净减少17045家公司；国防制造从业人员数量从1985年的300万降至2021年的110万[14]。与此同时，美国国防工业体系实际产出持续增长。尤其是21世纪以来全球无大规模热战与冷战，美国国防工业体系实际生产规模却迭创新高（图表7.7）。在此背景下，仅以美国DIB系统企业数量及就业人数减少便断言其国防工业走向衰落，显然有失偏颇，更多是制造业技术进步较快的体现。

也正是因为制造业是DIB的核心，美国制造业的韧性问题也存在于DIB中。与一般制造业可通过分散进口增强产业链韧性不同，国防工业的特殊性决定了产业链韧性提升更需依赖本土产能强化。基于这个原因，特朗普1.0时期的美国白宫强调“军队在应对紧急情况时的快速响应能力取决于本国生产所需零部件和系统的能力”[15]。这并非特朗普的独家“发现”。1950年美国《国防生产法》（Defense Production Act）已明确将DIB定义为“和平时期、逐步动员时期、国家紧急状态或战争期间能提供或可预期提供国防所需物资或服务的国内来源[16]”。这种认知因新冠疫情而进一步强化。疫情初期，美国在加拿大、墨西哥的生产设施因这两大盟友实施边境封锁等举措而受影响，难以履行订单需求，颠覆了美国国防系统长期秉持的北美制造业“能抵御封锁、与国内同等可靠”的传统认知[17]。由此或许可以部分解释，特朗普2.0时期推行的竞争性地缘经济战略，为何将加拿大、墨西哥这两个与美国自然地理接壤、政治理念接近的盟友也纳入打击对象。

三、从创新发动机角色看关于制造业外包的争议

（一）从增长角度看，制造业更有利于后发国家加速追赶，对于先发国家的作用主要在于研发投入高并能够驱动IT创新

制造业被视为“增长引擎”，原因大致有三。①实现规模经济。制造业通常比服务业更依赖大规模固定资产投资，能够更好实现规模经济；另一方面，制造业作为可贸易品，即便内需有限，一国亦可依托外需达成规模经济。②促进知识外溢。制造业是国际贸易主体，而专业知识能以制造业为载体，通过国际贸易从先发国家向后发国家转移[18]，助力后发国家实现经济增长。③推动经济转型。对后发国家而言，劳动力密集型制造业可吸纳大量低生产率劳动力，助力其从农业国向工业国转型。实证研究亦印证此点，如图表7.8所示，基于118国1965-2005年数据的研究表明，发展制造业在统计意义上可推动后发国家劳动生产率向先发国家收敛，该趋势不以后发国家社会制度、资源禀赋等为先决条件。且劳动生产率与先进水平差距越大的国家，其劳动生产率增速越快[19]。这也意味着制造业的促增长作用，似乎主要体现在后发国家。

如何理解美国这类发达国家强调制造业促增长的逻辑？答案或许有二。一是先发国家制造业的促增长效力虽不及后发国家，却高于其他产业。美国2023年数据显示，国内各行业每1美元最终产出直接或间接带动的行业需求中，制造业居首（图表7.9）。也就是说，对于发达国家，制造业依然是经济体系中的重要买方，保持合理比重有利于支撑经济增长。背后的逻辑或许正如亚当·斯密所指出的：“一个人如果没有接受过这种职业技能培训，又不懂得操作相关机械，那么即使他倾尽全力，恐怕一天也难造一枚针，更别提20枚了。但是按现行生产模式，制针不仅形成专业化生产，还派生出许多部门，而这些部门中的大多数工作也同样是专门的职业。一个人抽铁丝，一个人拉直，一个人切截，一个人削针尖，一个人磨圆另一端以便装上针头…10个工人日产针4.8万枚”[20]。制造业更依赖于分工的迂回生产模式，意味着同样一单位产出需要更多工种、工序的配合和投入。

图表7.8：1965-2005年各国制造业部门劳动生产率显示出无条件收敛特征

注：将各国家-产业的2005年相对于1965年的人均增加值变化作为回归分析的因变量，以时间、产业虚拟变量对之回归，残差为纵坐标值 资料来源：Rodrick（2013），中金研究院

图表7.9：美国各行业每1美元最终产出需要的其他各行业的投入

注：基于美国2023年投入产出表计算。图中行业依据2017年NAICS的两位行业代码划分 资料来源：BEA，中金研究院

另一个支撑发达国家重视制造业促增长的逻辑，或许是制造业更利于促进创新。常见论据是：2022年美国制造业虽仅占GDP的10.3%，却占研发总额的53.9%[21]。但从增速看，非制造业更胜一筹：以2018年和2022年的比较为例，这两个年份制造业研发金额均超非制造业，但非制造业研发投入四年间累计增长91%、年化增长率17.6%，而制造业研发投入累计增长36%、年化增长率仅8%（图表7.10左）。细分行业中，研发投入最大的并非制造业，而是服务业领域的IT产业，其研发投入金额不仅绝对规模大，增速更远超化工、计算机和电子产品、运输设备这三大制造业研发投入的主要贡献者（图表7.10右）。

图表7.10：美国制造业与非制造业研发投入对比（左图大类产业，右图细分行业）

注：右图行业依据2017年NAICS行业分类标准划分。“其他”包括采矿、采石、石油和天然气开采，公用事业，批发贸易，电子购物与电子拍卖 资料来源：美国国家科学基金会（National Science Foundation，简称NSF），中金研究院

美国产业创新的这种变化，在科技创新层面亦有印证。以复杂性技术为例，其因多领域知识融合、系统集成门槛较高，能有效推动创新与增长，量化关系约为复杂性技术前沿每增长1%，可带动GDP增长1.8%[22]。1836-2016年美国专利数据研究显示，过去两百年推动复杂性技术前沿开拓的主导领域，历经从机械（二战前100余年）到化学（1990年代前）再到半导体（1990年代至今）的转变，均出自制造业领域（图表7.11左图）。但2000年以来，推动美国复杂性技术前沿拓展的虽仍以制造业领域技术为主，但服务业领域IT技术[23]的贡献增速明显更快，已与半导体的贡献不相上下。

服务业创新数量少于制造业但增速更高的现象，并非美国特例，全球亦然。以2012-2022年高知识技能（knowledge-technology intensive, 简称KTI）行业[24]增加值数据为例，相比于服务业KTI，尽管制造业KTI增加值规模依然更大，但增加值增速上，制造业KTI仅增长49%，全球服务业KTI则增长71%，IT产业仍是服务业主要推动力（图表7.11右）。

图表7.11：美国复杂性技术前沿拓展的贡献变化（左）与全球高知识技能行业增加值变化（右）

注：左图复杂性技术前沿指基于每年全部新申请专利引用的最复杂技术类别（被引用技术类别的前5%）的技术复杂度中位数。各技术的贡献大小可见彩带的宽度。右图行业分类依据国际标准产业分类ISIC Rev.4 资料来源：Broekel和Klarl（2025），NSF，中金研究院

综上，仅从现有大类产业看，制造业在研发投入绝对规模、复杂性技术专利及增加值上确实超过服务业。但细分行业中，属服务业的IT产业在创新投入与产出上似乎已追上甚至超过制造业细分行业。更重要的是，非制造业创新投入与产出增速远高于制造业，是否意味着非制造业已是美国创新主推力？或者说在不远的未来，服务业才是创新的主要来源？这种理解值得深入辨析。

从经济发展史的角度看，人类社会历经从农业主导向制造业主导、再到服务业主导的两次产业结构演变，但两次演变的产业间关系存在差异。第一次工业革命推动的农业社会向工业社会转型，既是制造业主导对农业主导的替代，也是机械化大生产对手工作坊的替代。换言之，尽管食品加工、纺织等少数制造业以农业为基础，但汽车等制造业的主要构成部分并不依赖农业。不仅如此，现代农业高度依赖化肥、农药、农业机械等工业制成品，因此可以说制造业发展虽晚于农业出现，却是现代农业的基础。

但从制造业主导向服务业主导的转变，并非类似机械化大生产对手工作坊的替代关系，更像是制造业因迂回生产特性持续深化分工的结果，工业软件供应商是典型代表，属于生产性服务业。以成立于1981年的达索系统为例。作为全球知名工业软件企业，达索系统最初是制造巨头达索航空的技术支持部门，专注飞机设计，此阶段的研发、就业均随达索航空归入制造业。此后达索系统独立为子公司，依托航空业务积累的软件知识，不断向达索航空乃至飞机制造外的企业提供软件服务。这是制造业内部分工深化的产物，就业、研发、专利等均直接受益于制造业发展。但在统计层面一旦独立成为子公司，达索系统在GDP产业分类中就被划归为服务业，而非制造业。

当然，IT领域中也有直接服务个人消费而非工业生产的软件产品，属于生活性服务业。与餐饮等生活性服务业多可脱离硬件或对硬件依赖较弱不同，IT类生活性服务业的非物质形态服务，类似于现代农业对制造业的依赖，也是高度依赖于硬件这一物质基础。以短视频为例，消费者虽是在进行服务消费，但这种服务的供给很大程度上依赖制造业领域的4G技术进步及相关硬件规模化生产。可见，“软硬结合”是IT类生活性服务业与餐饮等传统生活性服务业的重要差异。这种特点决定了IT类生活性服务业企业需加大研发投入以响应制造业技术快速迭代，否则可能被颠覆。例如，依托2.5G网络开发的彩信、社交媒体空间日志等曾风靡的产品，在4G网络及配套硬件生态成熟后，逐渐被短视频在用户注意力和主流应用场景上快速超越。

综上，生产性服务业中的软件企业，本质上是制造业分工的一环，需紧跟制造业研发投入来投入研发，以满足制造类企业客户的需求，呈现“制造需求驱动软件供给”的特征；而“软硬结合”使IT类生活性服务业在一定程度上成为制造业的衍生品，相关企业需紧跟硬件制造技术进步的最新形势，研发适配硬件的新产品，呈现“制造供给创造软件需求”的特征。这在一定程度上解释了为何IT产业有如此大规模的研发投入和创新产出，而未像其他服务业那样陷入技术进步缓慢的鲍莫尔病。或者说，IT类服务业创新投入与产出的高增速，并非表明服务业创新能力超越制造业，而是制造业强大创新能力在服务业的延伸与体现。

以大模型为代表的AI技术进步，在进一步强化上述逻辑。一方面，OpenAI对大语言模型的就业影响分析显示，零售、金融等服务业受冲击较制造业更显著[25]，意味着以大模型为代表的AI技术或推动服务业加大研发投入、加速技术进步。另一方面，算力、算法、数据是大模型研发的三大要素，尤其是美国的OpenAI等机构多采用重算力投入的技术路线，模型能力高度依赖先进GPU代表的先进制造业以及电力工业基础。DeepSeek虽以算法优化暂时弥补了算力不足的约束，凭借换道追赶式创新将中国大模型推向世界前沿，但算力、算法、数据三要素缺一不可，算法对算力的替代空间或有限。这意味着即便未来延续轻资产技术路线，要持续突破大模型能力边界，算力投入增长仍不可或缺（图表7.12）。上述两个特点意味着大模型时代IT产业的“软硬结合”特征或进一步强化，从而增强制造业对服务业创新的整体影响力。

图表7.12：DeepSeek的换道追赶式创新

资料来源：中金研究院

（二）有关制造业外包的争议：增强还是削弱先发国家的创新能力？

上述分析表明，制造业在一定程度上确实扮演着创新发动机的角色。由此似乎可自然推论：制造业岗位流失会损害国家创新能力与增长潜力。现任美国副总统万斯即从此角度批判全球产业链合作，他认为：“当把大量的工业基础转移至其他国家时，本国就会停止在国内生产有趣的新产品，这不足为奇”，“因为美国的领导阶层在全球化问题上存在两种自负，首先是认为能将产品制造与研发设计分离。全球化的理念是富裕国家进一步向价值链上游攀升，而贫穷国家制造较为简单的产品”，“美国曾以为其他国家在价值链上会永远落后于自己，但事实证明，随着它们在价值链低端表现越来越好，它们也开始在高端领域迎头赶上。美国陷入两端受挤压的局面。这是全球化第一个自负之处”[26]。

万斯的观点虽与学界主流相左，但不乏研究支持。相关文献聚焦于先发国家制造岗位外包，有两类代表性观点。其一，制造环节外包可能导致先发国家技术路径依赖。对2003-2005年十家光电子行业（含光纤通信、显示屏及激光器等）制造商的研究显示，美国企业为降本将光电子行业的制造环节大量外包，导致其研发先进技术的积极性下降，形成“路径锁定-创新抑制”的负向循环[27]。其二，基于1992-2008年28家总部位于美国的电信制造商的研究发现，制造环节外包推高研发与制造环节的互动交易成本、减少反馈，不利于发达国家创新[28]。原因通常包括：远距离沟通能力受空间、时间、文化和技术等限制；部分问题需基于现实接触或亲临现场解决；制造与研发互动中的一些知识属于隐性知识，外包制造环节意味着研发将难以获取隐性知识[29]。

不过，制造外包对先发国家创新能力的影响存在行业差异。例如，制造环节外包虽然对美国光电子元件企业的创新活动产生不利影响，却未明显抑制美国汽车企业的创新活动。一个可能的原因是规模经济。文献研究认为，全球市场总规模与能够实现规模经济的单个工厂最小有效规模之比（简称市场与工厂比例），很大程度上决定了产品能否在多地生产。汽车的市场与工厂比例较高，支持多区域分散生产；而光子半导体领域的光电子元件行业恰相反，市场与工厂比例较低，意味着光电子元件企业更适合采用集中式生产布局。因此，先发国家的光电子元件企业将制造环节外包给劳动成本低廉的后发国家后，为实现规模经济，更倾向于在成本更低的后发国家集中生产，导致先发国家制造产能减少；加之研发与制造关联紧密，最终削弱先发国家研发更先进光子半导体制造技术的积极性与能力[30]。

另一可能原因在于不同行业研发与制造环节的可分离度存在差异。有研究从研发与制造环节的模块化程度（Modularity）及制造技术成熟度（Process Maturity）两个维度，将行业划分为四类并分析其制造环节是否可外包。其中，模块化程度主要衡量研发人员对制造工艺的认知深度及制造环节信息获取难度，制造技术成熟度则衡量制造工艺的技术提升空间。四类行业详细分析如下（图表7.13）。

图表7.13：基于“模块化-成熟度”矩阵的研发、制造可分性分析

资料来源：Pisano和Shih（2012），中金研究院

（1）产品创新型行业，如电脑、消费电子产品等。具有“高模块化+高制造技术成熟度”特点。高度模块化的研发显著降低了制造的知识门槛，制造技术高度成熟意味着创新空间不大，因此这类行业制造环节外包具有合理性，不太会影响先发国家的创新能力。

（2）流程创新型行业，特点是“高模块化+低制造技术成熟度”。高度模块化意味着研发与制造环节在技术上可分性强，制造环节外包对研发环节创新的负面影响有限；但制造技术成熟度偏低意味着流程创新空间较大，本土保留制造环节可获其流程创新的溢出效应。典型例子是先进半导体。摩尔定律刻画了半导体制造技术的快速演进，大量外包制造环节会导致先发国家丧失流程创新的收益。

（3）流程嵌入型行业，特点是“低模块化+高制造技术成熟度”，代表性行业包括特种化学品等。这类行业的制造技术虽成熟，但制造技术与产品创新紧密相关、不可分性强，制造工艺的细微变化可能会以难以预料的方式改变产品特性，故不宜外包制造环节。

（4）流程驱动型行业，特点是“低模块化+低制造技术成熟度”，典型例子包括生物制药、纳米材料等前沿领域。这类行业的产品创新高度依赖研发与制造环节的互动，且制造环节的流程创新潜力大，因而研发与制造环节均需保留本土，以获取产品创新与流程创新的双收益。

需说明的是，该分析框架虽有助于从逻辑层面理解制造环节外包与国家创新能力的关系，但创新（尤其原创性、颠覆性较强的创新）面临的最大挑战是不确定性，故即便是研发与制造具有技术上可分性的高模块化行业，其制造环节外包仍可能对新兴产业、未来产业等的创新产生意想不到的负面影响。例如，有研究认为半导体行业（尤其成熟技术、成熟制程半导体）制造环节的外包，削弱了美国在硅料加工技术领域的竞争力，其意外的负外部性显著制约了美国后来的光伏产业技术创新[31]。

美国政府关于制造业能够带来更好的就业、更巩固的国防、更强劲的增长与创新的看法，虽然未必全然成立。但无论其是否成立，都难以改变美国地缘经济战略越发具有竞争性的倾向。如第六章所述，特朗普2.0尤其青睐以关税手段推动制造业回流。增加关税究竟是否有助于夯实制造业基础？将付出何种代价？关税税率越高是否对美国越有利？本节将结合美国历史上加征关税的效果以及最优关税理论，尝试探讨这些问题。

（一）关税并非促进制造业回流的充分条件，且可能付出通胀和效率代价

在美国建国之初，首任财长汉密尔顿在《制造业报告》中提出关税政策的双重效应：通过将钢铁、纺织等20余种商品的关税提高5%至10%，既可以保护美国当时的幼稚产业（Infant Industry）发展，又可以为独立战争后陷入困境的美国财政提供收入支持[32]。在第二次工业革命时期，美国镀锡板产业的崛起似乎印证了汉密尔顿的观点。作为当时一种重要的中间投入品，美国镀锡板在1890年前几乎全部依赖从英国等先发国家进口。1890年麦金利关税实施后，美国国内生产激增、进口锐减。仅十年后，美国国内产能便占据其镀锡板市场的90%以上（图表7.14）[33]，有力推动了美国工业化。

图表7.14：1869-1913年美国镀锡板的总消费量、进口量和国内生产量变化

资料来源：Irwin（2000），中金研究院

图表7.15：1865-1939年各地区关税的未加权平均值[34]

资料来源：Galvarriato和Williamson（2009），中金研究院

同期其他美洲国家关税对工业化的作用则不似美国那样显著。如图表7.15所示，第二次工业革命期间拉美国家也曾普遍使用较高的关税，19世纪末20世纪初拉美国家的关税甚至一度超过美国。拉美内部来看，阿根廷、巴西、智利、哥伦比亚、秘鲁和墨西哥当时关税均较高，却仅巴西和墨西哥的工业化进程相对显著。根本原因在于，关税若要发挥促进本国产能的进口替代作用，需有效改变国内外商品在本国销售的相对价格。而影响相对价格的因素不仅有关税，还有工资水平、生活成本、汇率等。例如，从1874-1878年至1913年间食品价格与制成品价格之比看，墨西哥降幅最大（34%），巴西降幅第二（21%）。同期，两国在所有拉美国家中的工业化进程也最快[35]。

若考虑到其他国家的反制措施，关税的正面效果可能会进一步削弱。关于2018年美国挑起贸易摩擦的研究显示，美国受反制关税影响越大、与其增加关税对象国的供应链关联越紧密的行业，越可能因关税而导致就业率下降，其负面影响抵消了关税保护带来的收益[36]。关税冲击还会推高贸易政策不确定性，企业可能因对未来感到担忧而推迟或取消投资计划。基于1960-2018年美国数据的研究显示，贸易政策不确定性冲击会显著抑制美国国内投资，在一单位标准差贸易政策不确定性冲击后，美国私人部门总投资会显著下降约0.5%-1%，负面效果持续约一年[37]。

更重要的是，高关税削弱国内企业面临的国际竞争压力，可能抑制生产率提升。以前述一百多年前美国第二次工业革命时期的高关税为例，虽推动制造业产出与就业增长，却使消费者承受更高价格，且制造业劳动生产率下降[38]。基于1963-2014年151个国家数据的研究显示，一国在加征关税5年后，生产率会在统计意义上显著下降，但就业在统计意义上未显著增加，贸易余额亦无改善。对发达经济体而言，提高关税对生产率的负面冲击更大[39]。

（二）能够改善国家整体福利的最优关税税率，取决于供需双方价格弹性

前述分析表明，加征关税的效果利弊交织，虽可能促进本国制造业产出，却非充分条件，还可能付出通胀、生产率下降等代价。综合利弊，各方对加征关税之于国家整体的福利含义存在显著争议。自由贸易理论认为，加征关税推高贸易成本、阻碍国际贸易，必然降低整体社会福利；而最优关税理论则认为，施加关税可能通过改善贸易条件、引导消费国内替代等机制改善社会福利，故对整个经济体而言，特定条件下增加关税可能带来福利收益。

在新古典贸易理论下，最优关税理论认为关税改善福利的关键机制在于改善贸易条件（Terms of Trade）。贸易条件是指一国出口商品离岸价格与该国进口商品到岸价格（不含关税）之比。相较于零关税，加征关税若能提高这一比例（即改善贸易条件），则一国可用更少出口换取同等规模的进口，从而有助于改善该国整体福利[40]。1980年代逐渐兴起的新贸易理论进一步完善了最优关税分析。新贸易理论认为，国际贸易不仅源于国家间的比较优势，还受不完全竞争和规模经济的影响，意味着资源禀赋或技术水平相似的国家间也可能发生贸易[41]。这种情况下，商品相似却非完全替代，存在一定垄断定价能力。因此，对进口商品加征关税，除通过改善贸易条件来增加社会福利之外，还可通过引导消费者更多消费本国替代品的方式，减少进口商品加成定价（markup pricing）对本国福利的侵蚀，进而实现社会总福利的改善[42]。

上述理论虽从逻辑上论证了加征关税可能增进一国整体福利，但不意味着最优关税税率越高越好，而是取决于供需双方的价格弹性。若进口国需求价格弹性较大（即进口商品价格小幅上涨即导致进口国需求骤降），或出口国供给价格弹性较小（即出口商品价格大幅下降仍难以显著减少出口国的供给量），则出口国面对进口国加征关税的行为，将不得不通过降价的方式承担更多关税成本，此时进口国能够增进本国福利的最优关税税率会较高。

双方的价格弹性大小大致由四个因素决定：①双方规模对比。从需求端看，进口国市场规模越大，通常意味着进口国的需求价格弹性越大[43]，也意味着出口国对进口国市场的依赖度越高，因此会压低出口国的供给价格弹性。从生产端看，生产端外部规模经济效应越强，出口国的供给价格弹性越大。此处外部规模经济效应是指随着出口行业中企业数量、产量增加，每家企业的生产效率将随行业总规模扩大而改善[44]。②出口国生产要素的流动性弹性（elasticity of labor mobility），是指生产要素供给相对其价格的弹性。以劳动力为例，若出口行业工资水平小幅下降即会导致劳动力供给大幅下降，则出口国面对进口国施加的关税冲击时难以压低价格，体现出较大的供给价格弹性[45]。③由技术复杂度、质量等决定的商品可替代性。进口商品的可替代性越弱，则进口国的需求价格弹性越小，出口国的供给价格弹性越大[46]。④出口国的资源再配置成本。再配置成本越高，出口国越难以规避进口国施加关税带来的价格冲击，因而其供给价格弹性越低。其他出口替代市场的规模越大，再配置成本越低；进口国加征关税的覆盖范围越广、规避难度越大，再配置成本越高[47]。

五、思考与启示

综上所述，夯实制造业基础之所以在美国竞争性地缘经济战略中占据重要地位，原因有二：一方面或许源于制造业在生产网络中依然占据重要位置，尤其是美国投入产出表的细分行业中心性分析表明，重要程度最高的行业是初级金属制造和化工制造，远高于服务等其他领域的细分产业。这或可部分解释为何特朗普1.0以来，美国政府试图通过加征关税等方式恢复本土钢铝等基本金属生产。另一方面是因为美国政府认为制造业有助于改善就业、巩固国防、推动创新与增长。

本文的分析表明，这一认识值得商榷。在就业维度，制造业的就业乘数效应超过其他二产和服务业，也即制造业增加一个就业岗位所能在其他行业创造的间接岗位数量超过其他大类产业。但制造业自身直接创造的就业岗位数量有限。更重要的是从薪酬角度看，尽管制造业内部细分行业薪酬差距小于服务业，但其整体平均薪酬水平在非农大类产业中最低，难以给美国劳动者带来更好薪酬预期与上升空间。这或许部分解释了为何美国年轻人对制造业工作的偏好较低。

“批判的武器不能代替武器的批判”，制造业对国防的重要性不言而喻。二战结束至今，美国国防工业实际产出持续增长。尤其21世纪以来，在无大规模热战及激烈冷战对抗的背景下，美国国防工业实际产出持续上升，迭创新高。意味着仅因美国DIB系统企业数量与就业人数下降便认为美国DIB衰落的观点，可能并不成立。这更多是因制造业作为DIB的核心，技术进步较快所致。事实上，美国的担忧主要在于DIB产出对全球供应的依赖度上升。且与一般制造业可通过分散进口来源来增强产业链韧性不同，国防工业的特殊性决定其产业链韧性问题需更多依靠增强本土产能来实现。因此特朗普1.0时期的美国白宫即强调：“军队在应对紧急情况时的快速响应能力取决于本国生产所需零部件和系统的能力”。这也不难解释，为何特朗普2.0时期的竞争性地缘经济战略也会涉及加拿大、墨西哥这两个地理毗邻、政治理念接近的所谓传统盟友。

在增长方面，制造业确能通过实现规模经济、促进知识外溢、推动经济转型等方式发挥增长引擎作用，但由此而来的无条件收敛效应意味着制造业更有利于后发国家加速追赶先发国家。对先发国家而言，制造业的促增长作用一则体现为高度依赖分工的迂回生产模式，意味着同样一单位产出，能比其他行业创造更多需求。二则在于有利于促进创新。但与常见观点认为制造业之所以是创新发动机是因其研发投入高于服务业不同，服务业中的IT产业在创新投入与产出上均已追上甚至超过制造业细分行业，且非制造业的创新投入与产出增速远高于制造业。即便如此，制造业的创新发动机地位仍未改变。

作为制造业分工环节、属于生产性服务业的软件企业，需紧跟制造业研发投入来投入研发，以满足制造类企业客户的需求，呈现“制造需求驱动软件供给”的特征；“软硬结合”意味着IT类生活性服务业在一定程度上可以看成是制造业的衍生品，相关企业需紧跟硬件制造技术进步的最新形势，研发与硬件相匹配的新产品，呈现“制造供给创造软件需求”的特征。这也不难理解为何主要是IT产业有如此大规模的研发投入和创新产出，而未像其他服务业那样陷入技术进步缓慢的鲍莫尔病。或者说，对于IT这类服务业而言，创新投入与产出的增速较快，非但不是服务业创新能力超过制造业的体现，反而是制造业强大创新能力的延伸与反映。

以大模型为代表的AI技术进步在进一步强化上述逻辑。一方面，与传统技术进步通常主要影响制造业不同，大模型对零售、金融等服务业的影响更大，这意味着AI发展可能促使更多服务业增加研发投入，加快其技术进步。另一方面，算力、算法、数据是大模型研发的三要素，尤其是美国OpenAI等机构大多采用重算力投入的技术路线，模型能力高度依赖先进GPU所代表的制造业基础。DeepSeek虽开辟了轻资产的新路线，但算法与算力并非完全可替代，因此先进算力投入可能仍是轻资产路线持续突破前沿不可或缺的一部分。

需指出的是，服务业因大模型发展而有望摆脱技术进步偏慢问题的同时，也意味着服务业承接制造业技术进步挤出劳动力的能力下降。与此同时，制造业能比其他行业带来更多就业岗位的前提是，制造业自身岗位增加，而技术进步导致其直接就业岗位减少，较大的乘数效应此时意味着制造业创新对全社会就业岗位的收缩力度可能也大于其他产业。基于2000-2014年18个经济体14个行业的研究表明，工业机器人的应用会对从事常规任务的劳动力形成有效替代，而制造业相较于非制造业拥有更高比例从事常规任务的中低技能劳动力，因而制造业在此过程中会挤出更多劳动力[48]。大模型对服务业劳动力的替代能力可能远超历史上其他技术进步，故期待制造业同时解决就业与创新问题可能并不现实（图表7.16）。总之，若无总需求扩张政策促进就业，则制造业促创新的能力越强，全社会的就业压力可能越大。

图表7.16：第一次工业革命以来“劳动节约型机器”与“技术性失业”在书籍中的出现频率

资料来源：罗伯特·希勒（2020）[49]，中金研究院

最后，从竞争性地缘经济战略维护国家安全的目标来看，促进就业确非制造业的使命，其核心是助力巩固国防、促进增长与创新，进而实现具有特定产业结构基础的经济规模优势，而创新是其中的重中之重。由此而来的争议是，制造业岗位流失是否会损害先发国家的创新能力。学术界的主流看法是基于外包的全球产业链合作对先发国家和后发国家均有利；但以美国现任副总统万斯为代表的美国政府官员却不认可此观点，且得到部分学术研究支持。基于研发与制造可分性的研究是其中的典型代表，认为除“高模块化+高制造技术成熟度”的产品创新型行业外，流程创新型、流程嵌入型以及流程驱动型行业均应谨慎外包，以防削弱本土创新能力。

不过，无论美国政府对于制造业的期待是否合理，特朗普2.0均已决心通过竞争性地缘经济战略夯实其制造业基础。但其最青睐使用的关税政策，却并非促进制造业回流的充分条件，而且可能使美国付出通胀及效率的代价。综合利弊因素后，增加关税是否有利于加征国的福利，则取决于加征关税是否能改变其贸易条件，以及是否能引导进口国消费者更多消费本国替代品。即便加征关税可能增进进口国福利，也不意味着关税越高越好，最优关税税率取决于进口国和出口国双方的价格弹性大小。若进口国需求价格弹性较大（即进口商品价格小幅上涨会造成进口国需求骤降），或者出口国供给价格弹性较小（即出口商品价格大幅下降仍难以显著减少出口国的供给量），则出口国面对进口国加征关税的行为，将不得不通过降价的方式承担更多关税成本，此时进口国能够增进本国福利的最优关税税率较高。决定价格弹性的因素主要包括双方规模对比、出口国生产要素的流动性弹性、由技术复杂度和质量等决定的商品可替代性及出口国的资源再配置成本等。其中，双方规模对比尤为关键。新贸易理论亦认为，若出口国的经济规模较大，则进口国的最优关税税率应较低些才有助于增进自身福利[50]

来源：古畔听史