摘要：近日，以欧洲国家为主的26个国家承诺向乌克兰部署“保障部队”，包括地面、海上和空中力量。这些部队将主要承担人员培训、后勤支持和空中安全等任务。外界普遍分析认为，在特朗普加快推动俄乌和平谈判，但美国可能将战略重心转向亚太、对其在战后欧洲安全格局中的角色表态摇摆的
IPP评论是国家高端智库华南理工大学公共政策研究院（IPP）官方微信平台。
编者按：
近日，以欧洲国家为主的26个国家承诺向乌克兰部署“保障部队”，包括地面、海上和空中力量。这些部队将主要承担人员培训、后勤支持和空中安全等任务。外界普遍分析认为，在特朗普加快推动俄乌和平谈判，但美国可能将战略重心转向亚太、对其在战后欧洲安全格局中的角色表态摇摆的背景下，欧洲国家的“战略自主”意识正日益增强。通过在乌克兰安全事务中扮演更加直接的角色，欧洲试图将乌克兰打造为一只类似以色列“钢铁豪猪”，能够依靠强大的军工生产、本土部队威慑力和持续不断的先进军援，长期抗衡俄罗斯，阻止其冲击欧洲安全秩序的防线。
前美国驻北约大使伊沃·达尔德（Ivo H. Daalder）近日在《外交事务》发文指出，通过支持乌克兰军队并在乌克兰及其周边部署大量欧洲部队，将向俄罗斯发出清晰无误的信号：乌克兰的安全是欧洲的第一道防线。
他认为欧洲领导人需要确保乌克兰军队尽可能强大且具备战斗力，并且要借助北约资源支持乌克兰，推动乌克兰建立“三大支柱”：
一是打造能让俄罗斯付出高昂代价的高强度防御体系；二是在乌克兰及其周边部署地面部队、空中力量和海军兵力，提供直接威慑的能力；三是推动乌克兰进一步融入欧洲制度性框架，包括加入欧盟并保持未来加入北约的开放性。任何与俄罗斯达成的和平协议都不能限制乌克兰的军力、主权与外交自主权。
他表示，乌克兰的长期安全根本上取决于其全面融入跨大西洋安全体系。虽然战争期间没法让乌克兰加入北约，但可以借鉴1955年西德入盟的先例，让安全承诺仅适用于乌克兰实际控制领土。
本文作者：伊沃·H·达尔德（Ivo H. Daalder）
政治学家，曾于2009年至2013年担任美国驻北约大使，现为哈佛大学贝尔弗科学与国际事务中心的高级研究员
在美国总统唐纳德·特朗普（Donald Trump）与俄罗斯总统弗拉基米尔·普京（Vladimir Putin）在阿拉斯加举行峰会后的数周内，有两件事变得十分清晰。
第一，说服俄罗斯结束战争比特朗普预想的要困难得多。在与普京会晤后的几天内，俄罗斯对基辅发动了有史以来最大规模的袭击之一，使用了近600架无人机以及数十枚导弹；9月7日，俄罗斯更发动了一次更大规模的无人机与导弹攻击，首次击中了首都的一座主要政府大楼。
第二，向乌克兰提供停火之后的安全保证——乌方一直坚持将其作为结束战争方案的一部分——比以往任何时候都更为重要。虽然乌克兰的最终安全依赖于维持一支强大且有能力的军队，但乌克兰还必须确信欧洲各国与美国会支持它——同时必须让莫斯科相信，任何重启的战争都意味着将与北约国家发生冲突。
保障乌克兰安全的最好、最强有力的方式是让其加入北约，但特朗普已明确排除了这一可能性。特朗普政府还表示，欧洲而非美国应承担主要安全保障的责任，并拒绝承诺任何具体形式的美国介入。这使得欧洲领导人不得不争相寻找一个能够提供所需安全保障的方案。
今年9月，法国总统埃马克龙（Emmanuel Macron）宣布，26个西方盟国准备在战斗结束后“通过陆、海、空”支持乌克兰，这是关键一步。然而，这些贡献的细节仍不明确，目前只有英国、爱沙尼亚、法国和立陶宛公开承诺将在乌克兰部署地面部队。
法国总统马克龙近日在总统府爱丽舍宫会见来访的乌克兰总统泽连斯基时表示，欧洲已准备好在俄乌达成和平协议后向乌克兰提供安全保障。图源：新华社
欧洲的困境在于如何将安抚乌克兰的决心转化为实际行动。为此，欧洲领导人需要确保乌克兰军队尽可能强大且具备战斗力，并且要借助北约资源支持乌克兰，即使乌克兰无法正式成为北约成员。
欧洲领导人需要接受的现实是，在为乌克兰提供切实安全保障的问题上，他们将不得不依靠自己。美国的贡献至多是有限的。作为北约行动的一部分，通过支持乌克兰军队并在乌克兰及其周边部署大量欧洲部队，是让基辅确信欧洲承诺真实有效的最佳方式。
虽然这并不容易，但这样做对于制定一条可靠的、通往战争结束的路径并确保乌克兰安全至关重要。归根结底，一个强大、自由、独立的乌克兰对于欧洲自身的安全至关重要。
钢铁豪猪（Steel Porcupine）
为了为乌克兰（Ukraine）制定有效、长期的安全安排，欧洲领导人需要关注三个互补的要素。
首先，他们应当认识到乌克兰自身强大的军事能力以及乌克兰人民在捍卫国家主权和独立上的非凡决心。这些优势是乌克兰确保自身安全的核心，但也需要欧洲的支持来维持其长期的可持续性。
其次，欧洲国家应当做好准备，在乌克兰及其周边部署大规模的陆军、空军和海军力量，以便在遭遇新的袭击时协助乌克兰的武装部队。这种承诺将向俄罗斯发出清晰无误的信号：乌克兰的安全是欧洲的第一道防线。最后，真正的安全保障只有在乌克兰完全融入欧洲机构——包括最终加入欧盟并最终加入北约——时才能实现。
欧洲已提供大量防务军备援乌，但也因拒绝提供“金牛座”导弹等关键武器而被指责“态度敷衍”。图源：路透社
任何与俄罗斯达成的结束战争的协议，都必须保留上述三大支柱。
这意味着，和平协议不能对乌克兰的武装力量或其主权与独立施加任何限制。此外，欧洲在乌克兰境内部队的部署问题，应由基辅及其欧洲伙伴决定，而不是由莫斯科决定。俄罗斯不能对乌克兰未来的安全安排或其加入欧洲及其他机构的可能性拥有任何发言权。
毫无疑问，俄罗斯将强烈反对这些原则。事实上，剥夺乌克兰上述每一项安全要素，正是克里姆林宫发动战争的核心目标之一。这也是目前战斗尚未停息的原因之一。
然而，如果战争的经济和人员成本持续上升，乌克兰和俄罗斯很可能会决定停止战斗，并同意停火，甚至可能签署更为正式的停战协定。即便如此，乌克兰安全保障的这三大要素仍需要得到推进。
凭借近百万军队和深厚的作战经验，乌克兰实际上为自身提供了最强有力的安全保障。因此，对欧洲而言，一个关键挑战是加强乌克兰的防御能力，使其成为“钢铁豪猪”，正如欧洲最高外交官卡娅·卡拉斯（Kaja Kallas）所建议的那样。换句话说，乌克兰必须能够对未来任何潜在的俄罗斯侵略发动强有力的回应。
为此，欧洲必须继续向乌克兰提供先进武器——包括先进的防空系统、作战飞机和远程精确打击导弹——以帮助其抵御规模更大的俄罗斯军队。尽管特朗普政府已明确表示不会再为乌克兰的防御买单，但特朗普对欧洲国家代表乌克兰购买美国装备的想法表示欢迎。部分首批大型采购已经开始交付乌克兰，其中包括德国和挪威购买的额外“爱国者”防空系统，以及丹麦和荷兰购买的近一千枚空对地导弹。
据美国《防务新闻》周刊网站9月5日报导，丹麦将成为首个在其领土上接纳乌克兰武器生产的北约国家。图源：路透社
对乌克兰自身国防工业给予持续的欧洲资金支持，同样也十分重要。乌克兰国防工业拥有悠久的历史。在几十年间，乌克兰在构建苏联军事力量中扮演了核心角色。虽然乌克兰在1991年独立后，其国防产业逐渐衰落，但自2022年俄罗斯发动战争以来，这一产业基础再次被激活。
2024年，乌克兰生产了接近100亿美元的国防装备；预计今年这一数字将再增长50%，达到150亿美元。乌克兰前战略工业部长、现任国防工业主管奥列克桑德尔·卡米申（Oleksandr Kamyshin）表示，乌克兰国防工业有能力每年生产价值350亿美元的国防装备，但受制于资金不足。因此，向乌克兰国防工业提供必要的财政资源，应成为欧洲伙伴的首要任务。
经过三年半的战争，乌克兰的国防工业已经比欧洲和美国同行更加灵活高效。以炮弹生产为例，美国仍在努力实现每年生产100万发炮弹的目标，而乌克兰的工厂在2024年已生产250万发，预计今年将进一步增长。
乌克兰的无人机制造能力也迅速提升：2024年，乌克兰生产了200万架第一人称视角无人机，预计今年将达到500万架。此外，乌克兰还设定了新的生产目标：在未来一年左右制造3万架远程无人机、3000枚远程巡航导弹以及数百枚新型弹道导弹。
欧洲伙伴在这些进展中发挥了关键作用。欧洲工业通过与乌克兰的合资企业向其提供技术专长，极大地推动了乌克兰国防生产能力的提升。同时，来自欧盟及各成员国的资金支持也促进了生产扩张。通过将乌克兰不断增长的国防工业与欧洲迅速扩大的国防工业体系深度融合，欧洲盟国能够为乌克兰的长期安全奠定坚实基础。
靴子与后盾（Boots and Backstops）
除了加强乌克兰自身的军事资源外，欧洲还需承诺投入自己的军力，为乌克兰建立长期安全保障。今天，乌克兰的武装力量是欧洲规模最大、战斗经验最丰富的部队。其强大意味着，在威慑俄罗斯避免重启战争并在必要时支持乌克兰防御方面，并不需要在乌克兰前线部署大规模的欧洲军队。乌克兰自身能够提供大部分作战能力。
8月18日泽连斯基在欧盟六国领导人陪同下与特朗普在白宫会晤。图源：美联社
然而，为了建立可信的安全保障，欧洲仍需要在乌克兰提供实质性的军事支持，并且必须做好准备，在必要时协助击退俄罗斯的进攻。
这种可信度取决于欧洲的部队部署。至少，欧洲国家需要向乌克兰部署四个作战旅——大约共2万名士兵，包括机动化旅和步兵旅的混合部队。这些部队应配备机动防空系统、远程打击能力以及高机动性作战力量，能够随时准备与俄罗斯军队交战。
此外，欧洲空军至少应派遣十个战斗机中队，约200架战斗机，以确保乌克兰的空中安全，并保护地面部队免受空中打击。同时，欧洲海军还应在黑海部署大量兵力，以确保乌克兰的海岸线与海上通信线路的安全。
这样的“安抚部队”规模将代表欧洲国家一项重大的承诺。迄今为止，法国和英国在派遣部队方面走在前列，一些波罗的海国家也已加入支持。然而，包括波兰和德国在内的其他欧洲国家则表现得更加犹豫。华沙与柏林表示，他们希望将部队保留在现有防御任务中，比如德国计划将一个作战旅永久部署在立陶宛。这些担忧可以理解，但从长远看是短视的。
如果乌克兰的安全对欧洲的生存至关重要——正如欧洲领导人一再强调的那样——如果乌克兰是欧洲的第一道防线，那么确保乌克兰安全就是德国、立陶宛、波兰乃至整个欧洲能够做出的最重要贡献。欧洲领导人应认识到，将部队部署到乌克兰，比将军队留在本国，更有助于国家与地区安全。
自今年2月相关讨论开始以来，欧洲领导人一直强调，美国必须支持任何欧洲军事部署，并在某种意义上为其提供“安全后盾”。美国确实拥有一些欧洲国家所缺乏、但对乌克兰防御至关重要的能力，尤其是情报和监视体系。此外，如果战争从乌克兰蔓延至北约邻国，美国与其他北约成员几乎肯定需要介入。
考虑到任何对乌克兰的侵略行为都有可能扩展至北约领土，欧洲在乌克兰的部队部署最好应由北约主导，即由北约进行规划、批准并统一指挥。乌克兰并非北约成员这一事实，并不妨碍此类行动的合法性；同样，行动也不要求所有北约成员国必须参与。过去几十年，北约曾多次开展非《北约条约》第五条任务，包括在阿富汗、巴尔干半岛、利比亚和伊拉克。
以利比亚为例，北约曾同意发起一项空军与海军联合行动，以保护遭利比亚军队攻击的平民，并执行武器禁运。尽管这是一项北约行动，但只有大约一半成员国向该行动提供了海空力量，而一些非北约国家，包括约旦和瑞典，也作出了贡献。美国在该行动中的参与仅限于其独有的关键能力，主要是加油与情报支持。类似地，乌克兰的“安全安抚任务”也可以在北约框架下展开，由北约与非北约国家共同贡献力量。
美国可能决定不直接参与这类行动，或者将参与限制在情报和防空支持等小范围内。与此同时，北约行动会让所有32个成员国对任务有清晰的了解，并通过明确向俄罗斯表明：如果战争波及北约领土，北约成员国可能会援引第五条，共同保卫盟友，从而增强整体威慑力。
图源：路透社
欧洲的平衡
归根结底，乌克兰安全最有保障的方式，是让其全面融入跨大西洋机构，使其安全与其他欧洲国家（如德国、波兰和西班牙）无异。基辅正在加速推进加入欧盟的进程，但要完成这一进程仍需实施更深层次的结构性改革。
至于北约，自2008年以来，其成员国已承诺“乌克兰终将成为北约成员国”，并在去年宣布乌克兰正处于一条“不可逆转的道路”上，迈向加入北约。尽管包括美国在内的一些成员国仍然犹豫不决，阻碍了乌克兰的入盟进程，但从长远来看，一个自由、独立的乌克兰应当成为北约的一员。
当然，只要战争仍在继续，乌克兰就无法加入北约。然而，没有达成完整的和平协议，并不必然成为乌克兰入盟的障碍。1955年，西德加入北约时，仍在法律上声称对东德拥有主权。北约当时明确表示，其安全承诺仅适用于西德，而不涉及东德。乌克兰的加入可以采取类似方式：北约承诺仅适用于乌克兰实际行政控制的领土，不包括仍被占领的地区，同时明确北约不会参与任何旨在收复被占领土的军事行动。
俄罗斯针对乌克兰的战争，其目标远不止于征服一个独立国家。俄罗斯将这场战争视为瓦解冷战后安全秩序的第一步，而该秩序在过去数十年间为数亿长期生活在莫斯科统治之下的欧洲人带来了安全与繁荣。因此，乌克兰实际上站在一场更具生存意义的斗争前线。所有欧洲人，甚至美国人的和平与安全，都依赖于一个安全、主权、独立的乌克兰。但今天，乌克兰能否获得安全保障，最终取决于欧洲是否具备智慧与决心，将这一目标变为现实。
编译｜张乐词 IPP特约编译
IPP公共关系与传播中心
排版｜周浩锴
审读｜刘 深
终审｜刘金程
关于IPP
华南理工大学公共政策研究院（IPP）是一个独立、非营利性的知识创新与公共政策研究平台。IPP围绕中国的体制改革、社会政策、中国话语权与国际关系等开展一系列的研究工作，并在此基础上形成知识创新和政策咨询协调发展的良好格局。IPP的愿景是打造开放式的知识创新和政策研究平台，成为领先世界的中国智库。
来源：IPP评论
