摘要：司马迁《史记》有言“县集而郡，郡集而天下，郡县治，天下无不治。”后人将之简化为“郡县治则天下安”。这一说法对今天的中国来讲，同样成立。在中国现行党政层级架构中，县一级党政机构有着特殊地位，发挥着重要作用。同时，作为中国基层治理的领导中坚，县委书记的政治责任与社

——郡县治则天下安

郡县治则天下安

司马迁《史记》有言“县集而郡，郡集而天下，郡县治，天下无不治。”后人将之简化为“郡县治则天下安”。这一说法对今天的中国来讲，同样成立。在中国现行党政层级架构中，县一级党政机构有着特殊地位，发挥着重要作用。同时，作为中国基层治理的领导中坚，县委书记的政治责任与社会责任聚于一身。县级政治在国家治理体系中发挥着重要作用，县委书记扮演着“一线总指挥”的角色。所以将本应归地市级管理的正处级干部县委书记提级为省管干部。

中央机构主要着力在国家发展的顶层设计上，省级、地市级机构解决的问题主要是一个幅度较大的区域范围的共同事务。唯有县级机构，发挥着三个不可替代的作用：

——承接中央与省地方针政策、重要举措而加以落实；

——与民融汇，直接发挥地方治理的指挥棒作用；

——作为地方主官，决定党政机构的领导绩效，塑造党政机构的工作形象，影响社会公众的信任程度。

我国县份的种类

关于县域治理的理论文章备矣，超超也不宜在这里人云亦云，今天只想再简单说道说道我国县级行政区划。

中国的县形成于战国，确立于秦朝，历代行政区划虽有变更，但总体模式变化不大。

按照中国现行的行政区划，县级行政区包括市辖区、县级市、县、自治县、旗、自治旗、特区、林区8种，有时候可以将这些县级行政区划建制统称为“县份”或者就都直接简称为“县”。

①市辖区977个。市辖区一般是中心城市范围内城市化程度高，第二产业和第三产业较为发达的县级行政区域。

这里要强调的是，无论是正省级的直辖市，还是其他副省级市，其所辖区尽管干部配备为正厅级或者副厅级，但市辖区在建制上均为县级行政区。

位于北京东城区的故宫

②县级市397个。县级市一般是第二产业和第三产业发展较快的县级行政区域。

我国第一县级市江苏昆山市

③县1301个。县一般是农业和农村人口比重大的县级行政区域。

历史上第一个县河南息县

④自治县117个。自治县是少数民族聚居地方实行民族区域自治的县级行政区域，分布于全国17个省份。

最早设立的甘肃天祝藏族自治县

⑤旗49个。旗是内蒙古自治区特有的主要为蒙古族聚居的县级行政区域。

内蒙古土默特左旗乌兰夫故居

⑥自治旗3个。自治旗是内蒙古自治区特有的另一些少数民族聚居区实行民族区域自治的县级行政区域。目前仅有的3个自治旗分别为莫力达瓦达斡尔族自治旗、鄂伦春自治旗、鄂温克族自治旗均属呼伦贝尔市。

鄂伦春自治旗

⑦特区1个。这里的特区是工矿企业特别集中的县级行政区划，要强调的是此“特区”不是指沿海开放经济特区，而是正式的县级行政区划。全国曾有几十个这种特区已陆续撤销，目前全国行政区划上唯一的“特区”为贵州六盘水市六枝特区。

六盘水市六枝特区

⑧林区1个。这里的林区是正式的县级行政区域，全国还有很多称为林区的地方并不是行政区划，这些林区可能大到横跨数省，小到在一个村庄范围内。目前全国县级行政区划上仅有的“林区”是神农架林区，为湖北省直辖县级行政区。

湖北神农架林区

上述8种县级行政区划中，

县约占县级行政区划总数的46%大体上接近一半，是我国县级行政区划中的绝对主体。

市辖区约占34%大体上三分之一强，也不可小觑。

县级市约占14%接近1/7。

其他5种包括自治县、旗、自治旗、特区、林区合计仅占6%。

可以笼统地说，我国2800多个县级行政区划中，大体上县约1300个，市辖区约1000个，县级市约400个，其他100多个。再更概括地说，县级行政区划中，县和市辖区占了80%，而县级市等其他的只占20%。

（本图为超超自制）

县份数量的演变

新中国成立以来县级行政区划屡经变迁，其数量变化大体如下：

新中国成立之初，我国大陆地区县级行政区划数量为2749个，从1949—1957年，数量在2600+—2800+浮动。

从1958—1962年数量剧烈变动，在“大跃进”时期，大量县份合并，数量减少五六百个，1960年县级行政区划总数下降至历史最低点2105个，后不少县份又陆续还原建制，至1962年数量又恢复到2515个。

从1963—1977年，县级行政区划数量大体保持相对稳定，数量从2515个缓慢增长到2639个。

改革开放后，县级行政区划数量在最初五六年时间内一举突破2800个，此后县级行政区划始终保持2800+个的水平，尤其是1994年以来至今数量一直保持在2840+个。

对于县级行政区划主体的县、市辖区、县级市来说，在新中国成立以来的70多年时间内，其变化亦有明显规律可循。

县的数量尽管在1959年一度减少到1560个为改开前的历史最低值，但直到改革开放初期大体上基本维持在2000±个的水平。自1980年代初以来，由于大规模撤县设区建市，县的数量总体进入到持续下降模式，一路减少到2020年代初的1300±个的水平，平均大体每年减少十七八个。

市辖区的数量在改革开放前基本保持在400±个的水平，此后，市辖区数量持续增加，从400±个一路飙升至2020年代的近1000个，大体上每年增加十二三个。

县级市的数量在改革开放前基本保持在100个以内的水平。此后，县级市数量在短短的10多年时间内一举突破400个，到1996年达到历史峰值445个，这些年内县级市大体平均每年增加20个左右。然后进入调整期，数量开始下降，至本世纪以来，数量一直保持在400个以内。

总体概括来说，改革开放以来，

县从2000→1300，约减少700个；

市辖区从400→1000，约增加600个；

县级市从100→400，约增加300个；

其他建制除自治县增加一定数量外总体变化不大。

从而，县级行政区划总数从2600+→2800+，约增加200个。

管理县份的模式

我国县级行政区划的上一级管理模式主要有两种形式，要么由省份直辖（归爷爷管），要么归地市管理（归父亲管）。

归爷爷管。由省份直辖的县级行政区包括直辖市所属区（重庆还辖有县和自治县），河南直辖济源市，湖北直辖仙桃、潜江、天门市和神农架林区，海南直辖15个县级行政区（5个县级市、4个县、6个自治县），新疆直辖12个县级市（实为新疆生产建设兵团实行师市合一的县级行政区建制）。上述归省份直辖的县级行政区总数为118个仅占县级行政区划总数的4%，其中：

市辖区74个（都在4个直辖市），

县级市21个（河南1个、湖北3个、海南5个、新疆12个），

县12个（重庆8个、海南4个）

自治县10个（重庆4个、海南6个）

林区1个（在湖北）。

目前部分省份实行省直管县试点，是由省份赋予县级行政区更多财政自主权或享有其他社会管理权利，但这些县级行政区除县级市外建制上仍隶属于原地级行政区。

可以说，这种对县级行政区“隔代管”（省直辖）并不占主体。

归父亲管。除上述由省份直辖的县级行政区外，其他约占96%的县级行政区都在省——地——县体制内。

现在有人认为地级市辖县并代管县级市体制违宪。而实际上这是符合现行宪法的。《宪法》第三十条关于我国行政区域划分的规定，就有“直辖市和较大的市分为区、县”的表述。据此，地级市理所当然地可以分区并建制领导县，县级市只是建制上归省直辖，但领导管理上仍归所在地级市代管。

所以，可以毫不夸张地说，我国县以上行政区划层级主体为中央——省——地——县四级体制。

（本图为超超自制）

多说一句，自从澳门回归后，我国进入新世纪至今，省级行政区划数量始终维持在34个。而自1990年代以来，我国大陆地区地级行政区划（包括地级市、地区、自治州、盟）尽管有改建、升格、撤并等动作，分分合合，但数量始终处于333±2个区间，可以说地级架构保持超稳定状态。这就意味着，中央——省——地——县四级体制是不会轻易撼动的。网传要实行分省、增设直辖市、地县两级要撤销一级等等操作都属于无厘头，空穴来风。

最多与最少县份

对于上述8种县级行政区划来说，没有一个省份能全部拥有。拥有县级行政区划种类最多的为内蒙古、湖北、贵州3个省份均有5种，即：

内蒙古（市辖区、县级市、县、旗、自治旗）。

湖北（市辖区、县级市、县、自治县、林区）。

贵州（市辖区、县级市、县、自治县、特区）。

而下辖县级行政区划种类最少的省份为北京、天津、上海3个直辖市，均只有市辖区一种。

其他省份一般拥有3到4种县级行政区划（市辖区、县级市、县、自治县）。

对于大陆地区31个省份来说，拥有县份数量差距也很大。比如：

县级行政区最多的省份为四川183个。

其次河北167个。

再次河南157个。

反倒是“面积巨无霸省份”内蒙古、西藏、新疆拥有的县份数量并不是很多。

县级行政区最少的省份为北京、天津、上海三大直辖市，均为16个市辖区。

其次宁夏22个。

再次海南25个。

这里值得一说的是，京津沪三大直辖市，尽管面积大体上为京津沪=3：2：1的比例关系，常住人口大体上京沪各2000万+，津1000万+，但三市行政区划上均为16个区，且最终全部设区（北京密云、延庆撤县设区，天津蓟县改为蓟州区，上海崇明撤县设区）不约而同在2015年年底到2016年年中这半年左右时间内相继完成。谁也不要跟谁攀比！

插播一段精彩典故：

2020年曾有网友提出天津城六区面积都不大，应将部分面积太小的辖区（比如和平区不足10平方公里）进行合并。天津官方在回复中表示，“天津市总面积约1.2万平方公里，北京市约1.64万平方公里、上海市约0.63万平方公里，所辖区均为16个，我市区级行政区划设置相对合理”云云。言外之意是，你看，无论面积比我大的，还是比我小的，都是16个区，凭什么让我合并减少？

①面积最大的县是新疆巴州若羌县202298平方公里。

若羌县的楼兰美女

面积最小的县是浙江舟山市嵊泗县97平方公里。

其次广东汕头市南澳县115平方公里。

再次辽宁大连市长海县154平方公里。

这些都是几个海岛县。

面积最大的县若羌县与最小的嵊泗县，差距接近2100倍。

②面积最大的市辖区是新疆哈密市伊州区达80791平方平方公里。

其次西藏那曲市色尼区、黑龙江黑河市爱辉区、新疆吐鲁番市高昌区、西藏昌都市卡若区、西藏林芝市巴宜区面积均为1万+平方公里。

伊州区牧民的叼羊游戏

面积最小的市辖区是黑龙江鹤岗市向阳区仅8平方公里（这也是全国唯一面积为个位数的县级行政区）。

其次天津和平区、海南三沙市西沙区均为10平方公里（西沙区仅指陆地面积）。

面积最大的伊州区与最小的向阳区，差距达1万多倍。

③面积最大的县级市是青海海西州格尔木市119263平方公里。

其次青海海西州茫崖市49890平方公里。

再次西藏山南市错那市、甘肃酒泉市敦煌市也都达到3万+平方公里。

另外，还有10多个在1万到2万+平方公里的县级市。

格尔木市察尔汗盐湖

面积最小的县级市是甘肃临夏州临夏市，面积仅89平方公里。

其次河南三门峡市义马市112平方公里。

再次福建泉州市石狮市160平方公里。

另外面积在300平方公里以内的县级市还有浙江温州市龙港市、山西临汾市侯马市、湖南湘潭市韶山市、辽宁铁岭市调兵山市。

甘肃临夏市城区远眺

面积最大的县级市格尔木市与最小的临夏市，差距达1340倍。

④面积最大的自治县（旗、自治旗）是内蒙古阿拉善盟额济纳旗114606平方公里。

其次内蒙古阿拉善盟阿拉善左旗80412平方公里。

再次是内蒙古阿拉善盟阿拉善右旗75226平方公里。

接下来为甘肃酒泉市肃北蒙古族自治县也有66748平方公里。

这几个县份都是蒙古族，真的还都挨在一起。

内蒙古额济纳旗胡杨林景区

面积最小的自治县是河北廊坊市大厂回族自治县176平方公里。

其次河北沧州市孟村回族自治县387平方公里。

再次贵州铜仁市玉屏侗族自治县516平方公里。

接下来为甘肃临夏州积石山保安族东乡族撒拉族自治县910平方公里。

这是仅有的几个面积在1000平方公里以下的自治县，其他自治县面积一般大于普通县。

河北大厂回族自治县民族宫

面积最大的自治县（旗、自治旗）额济纳旗与最小的大厂回族自治县，差距达650多倍。

归纳上述“之最”，面积最大县级行政区若羌县（202298平方公里）是最小县级行政区向阳区（8平方公里）的25000多倍。

⑤在讨论县级行政区人口前，先申明一下，由于人口统计数据分为户籍人口和常住人口，而在很多县级行政区内，两项数据往往差别很大，比如沿海一些发达县份，常住人口远多于户籍人口，而在内地一些经济欠发达县份，则常住人口又远低于户籍人口。国家诸多社会经济统计数据中，更多使用常住人口数据。鉴此，本文统一采用常住人口数据。

常住人口最多的县级行政区是上海浦东新区579万。

其次广东深圳市宝安区457万。

再次广东广州市白云区367万。

接下来北京朝阳区344万。

繁华的上海浦东新区

常住人口最多的县级市为江苏苏州市昆山市215万。

其次福建泉州市晋江市209万。

再次广东揭阳市普宁市201万。

（但论户籍人口最多的县级市为普宁市达252万）。

常住人口最多的县为江苏宿迁市沭阳县166万。

其次安徽阜阳市临泉县163万。

（但论户籍人口最多的县为临泉县达230万）。

常住人口最少的县级行政区是三沙市西沙区、南沙区，常住人口都只有1000多人。

在不考虑三沙市特例的前提下，常住人口最少的县级行政区是西藏阿里地区札达县仅8454人。三沙市西沙区、南沙区和札达县是我国大陆地区常住人口1万以内的3个县级行政区。

另外，我国还有20多个县份常住人口在2万人以内，其中人口1.5万以内的10个左右。

人迹罕至的西藏阿里札达县

常住人口最多的县级行政区浦东新区与最少的西沙区，相差5000多倍。

浦东新区与陆上人口最少的札达县，差距也接近700倍。

朋友，当看到我国县份大小相差这么悬殊，简直天壤之别，您有何感想？有些人似乎有一种强迫症，见到特别大的或者特别小的就不舒服。对特别大的就想分小，对特别小的就想合并成大的，总有一种“平均主义”在作祟。其实这是历史与现实自然形成的，已经过几百上千年的历史积淀，我们对这种不平衡性应该正确面对。在没有过硬的客观需求情况下，不要试图人为硬性地改变现状，正如“大跃进”时期大规模合并减少县并不成功一样，而后势必出现回潮反复。

朋友，您对我国的县有何看法？欢迎在评论区留言交流。

作者 | 黄超年

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来源：超超的史地纵横