摘要：人才是引领前沿科技突破的核心力量，也是建设世界科技强国的强大动力。基础制度是自主培养科技人才、保障人才科技创新活力得到有效发挥的根本遵循。文章首先探讨了支持科技人才成长和发展的基础制度概念内涵，认为基础制度具有普适性、基础性、关键性、长期性等特征，提出了支持科

本文刊载于《中国科学院院刊》2025年第2期“学部咨询与院士建议：自主培养未来科技领军人才的逻辑与路径”

江郁 向小薇 周建中*

1 中国科学院 科技战略咨询研究院

2 中国科学院大学 公共政策与管理学院

人才是引领前沿科技突破的核心力量，也是建设世界科技强国的强大动力。基础制度是自主培养科技人才、保障人才科技创新活力得到有效发挥的根本遵循。文章首先探讨了支持科技人才成长和发展的基础制度概念内涵，认为基础制度具有普适性、基础性、关键性、长期性等特征，提出了支持科技人才成长和发展的基础制度框架体系。其次，分析了我国当前科技人才基础制度的现状与问题，提出评价制度是影响科技人才成长与发展的核心要素。最后，给出了优化和完善支持科技人才成长和发展的基础制度的实践路径，以期为我国自主培养科技领军人才以及完善科技人才队伍建设提供有力的制度保障。

自力更生是中华民族自立于世界民族之林的奋斗基点，自主创新是我国攀登世界科技高峰的必由之路。在全球科技竞争日益激烈的背景下，科技创新已经成为综合国力的重要组成部分，只有在科技领域拥有持续的创新能力，才能在全球产业竞争中占据领先地位。科技领军人才作为创新体系中的“引领者”，发挥着至关重要的作用。

2024年7月，党的二十届三中全会明确提出要构建支持全面创新的体制机制，深化人才发展体制机制改革，实施更加积极、开放、有效的人才政策。最近10年来，我国科技人才队伍的数量得到了显著提升。全国人才资源总量从2010年的1.2亿人增长到2019年的2.2亿人，其中专业技术人才从5550.4万人增长到7839.8万人。根据《中国科技人才发展报告（2022）》，我国研发人员全时当量由2012年的324.7万人年提高到2022年的635.4万人年，稳居世界首位，我国已拥有一支规模宏大、素质优良的科技人才队伍。尽管我国在科技人才队伍建设上取得显著成就，但仍存在不少问题，高层次人才特别是科技领军人才的缺口依然较大。例如，在我国仅有屠呦呦一人获诺贝尔科学奖项，其他知名国际科技大奖获奖者数量也是寥寥无几。在主要科技领域的重要奖项中，美国科学家占54%，我国仅占0.67%。

如何有效促进科技人才的成长与发展，充分激发其创新活力，并在此基础上不断涌现出科技领军人才？作为规范人类行为的一整套规则的制度，尤其是涉及科技人才成长与发展的基础性、关键性制度，发挥着重要作用。基于此，本文从科技人才的成长规律和全链条发展过程出发，明确支持科技人才成长和发展基础制度的内涵与特征，构建支持科技人才成长和发展的基础制度框架体系，分析现状与存在的问题，提出相关实践路径建议，为我国科技人才的成长和发展提供制度保障，助力更多的科技人才在制度的保障下成长为科技领军人才。

1 支持科技人才成长和发展基础制度的概念内涵与特征分析

支持科技人才成长和发展基础制度的概念内涵

“制度”是政治学概念，制度主义学者认为制度是一系列规则，包括正式的和非正式的规则。制度在社会中具有基础性的作用，其是决定长期经济绩效的根本因素。Kasper和Streit 按照制度的性质和范围，把制度划分为根本制度、基础制度与具体规章制度3个基本层次。根本制度是同生产力发展一定阶段相适应的经济基础和上层建筑的统一体，如政治、经济、文化、法律制度等；基础制度是规范具体领域相关主体权利义务和行为的重大制度，如外交、金融、税收、政党、军事、司法、教育、科技等领域的制度；具体规章制度是各种社会组织和工作部门规定的行为模式和办事程序规则。

针对科技人才这一具体群体，剖析其基础制度内涵需要涵盖科技人才成长和发展的全链条过程：

1.接受高质量的基础教育和高等教育，掌握深厚的知识和技能，这是科技人才成长的起点，奠定了其未来发展的基础。

2.科技人才需要在职业生涯中通过岗位实践和职业培训，不断积累经验，提升专业能力。

3.评价与激励制度在其成长过程中发挥着重要作用，科学合理的评价制度和适当的激励措施能够为科技人才的学业生涯与职业生涯成长提供正确价值导向，激发其创新潜力，推动其持续产出创新成果。

4.科技人才的发展还需要合理的流动机制，适应国家需求和个人职业发展的要求。在不同的岗位和领域积累多样化的实践经验，可以帮助科技人才快速成长，并推动知识和技能的交流与创新。

因此，从基础制度的定义出发、结合科技人才成长的关键环节，支持科技人才成长和发展的基础制度是指基于人才发展内在逻辑与基本规律，规范人才的高质量教育、培养、评价与激励，以及流动等重要科技人才活动而建立的发挥基础性作用的制度安排，主要包括国家法律法规、国家层面制定和实施的涉及人才教育、培养、评价与激励及人才流动等方面的具有普遍性意义的制度安排等。

支持科技人才成长和发展基础制度的特征分析

支持科技人才成长和发展的基础制度，对科技人才的成长以及是否能发展为科技领军人才起着关键作用，缺少这些制度或者制度不完善，科技人才的潜力难以充分发挥，其成长与发展也会受到影响。基础制度必须覆盖科技人才成长与发展的全链条过程，对其成长与发展发挥着基础性保障作用。

1

普适性

从涵盖对象上看，基础制度要具备普适性，能够涵盖各类科技领域和不同行业的科技人才，保证处于不同职业生涯发展阶段的科技人才都能从中受益。这种普适性可以确保制度的公平性和包容性，为各类科技人才提供均等的发展机会。

2

基础性

从基础条件看，基础制度应当为科技人才的成长提供坚实的基础条件支撑。无论是科研资源的供给、教育与培训，还是成果转化机制，基础制度都必须具备普遍适用的基础性功能，确保科技人才拥有必要的成长环境和条件。

3

关键性

从作用机制看，基础制度在科技人才的成长中应起到关键性作用，能够直接影响其创新成果、科研进展及职业发展。因此，基础制度需要具备关键性特征，制度设计应围绕科研核心需求和人才发展重点，确保其在科研支持、成果转化、技术应用等关键环节发挥积极作用。

4

稳定性

从人才成长周期看，科技人才的培养和发展是一个需要持续投入和长期支持的过程。基础制度必须具有一定的稳定性特征，能够为科技人才在不同职业阶段提供持续稳定的环境支持，确保其科研创新的可持续性和个人发展的延续性。

2 支持科技人才成长和发展基础制度的框架体系

基于人才成长的内在规律与发展路径，本文认为支持科技人才成长和人才发展基础制度框架体系应包括4个部分：人才高质量教育基础制度、人才培养基础制度、人才评价与激励基础制度和人才流动基础制度。这一框架旨在全面覆盖科技人才从教育启蒙阶段到专门化学习阶段，再到职业学习阶段的成长过程。

人才高质量教育基础制度

人才高质量教育基础制度指的是在基础教育和高等教育阶段针对基础知识教育和创新思维培养的规章、制度和政策安排，旨在为科技人才的成长和发展提供有力保障，推进科技人才的自我实现和潜力释放，促进整个社会的进步和发展。Aghion认为创新人才存量是影响创新效率的关键因素，一个国家想要接近技术前沿，就应该投资于发展高质量教育。人才高质量教育基础制度包括基础教育阶段和高等教育阶段的基础制度。

基础教育阶段培养创新人才的任务是为具有智力优势和发展潜质的学生提供适合的全面素质教育，在教育教学过程中始终秉持差异原则，因材施教，帮助学生顺利进入拔尖创新人才后备梯队。基础教育阶段涉及的基础制度主要包括加强科学教育、完善考试招生制度、建立健全分层选拔机制等方面，如《中华人民共和国义务教育法》中提出要改革考试制度，并改进高级中等学校招生办法，推进实施素质教育。

高等教育阶段包括本科教育阶段和研究生教育阶段。Arrow认为高等教育阶段是人才的“过滤器”，雇主可以将高等教育证书视为人力资本在某些方面的能力证明，选择合适的员工。学位制度作为高等教育阶段一项重要的基础制度，不仅是对学生学术水平和研究能力的认可，也是衡量一个国家高等教育质量的重要标尺。《中华人民共和国学位法》中对学位授予资格、学位授予条件、学位授予程序及学位质量保障等作出了明确规定。

人才培养基础制度

人才培养基础制度以提升科技人才职业专业能力为主要目的，是进一步提高科技人才创新能力的重要环节。通过提供良好的培养机会和实践平台，可以帮助科技人才将所学知识和技能应用于实践中，提高其实际操作能力和问题解决能力。在以往的研究中，有学者指出了知识生产过程对创新体系的关键作用，同时人们也普遍认识到知识并不能自动产生创新，将知识转化为创新的关键因素是个人和组织开发和使用技能与专业知识的方式。

目前在科技人才培养阶段涉及的基础制度主要包括改革创新人才培养模式，建立以创新创业为导向的人才培养机制，加强职业技能培训和继续教育等方面的制度。例如，《“十三五”国家科技人才发展规划》中就提出改革创新人才培养模式，构建培养、锻炼和造就创新人才的体系，动员全社会参与到创新人才培养实践的探索中来。

人才评价与激励基础制度

人才评价是引导科技人才发展的“指挥棒”。评价有助于发现人才的潜力和问题，评价结果还可以作为选拔和晋升的参考，为科技人才提供公平竞争和成长的机会。人才评价基础制度改革通过调整评价标准、完善评价体系建设来释放人才创新活力。人才激励基础制度是为了激发科技人才积极性、创造力，以及推动组织目标的实现而设计的一套激励机制。激励是激发科技人才积极性和创造力的重要手段，通过建立激励机制和制度，可以给予科技人才合理的回报和奖励，提供晋升和发展的机会，激励其不断努力和创新。

人才评价与激励方面涉及的基础制度包括实施分类评价标准和多元化评价体系、增加非物质激励、强化长期激励体制等方面的制度。以职称制度为例，我国《关于深化职称制度改革的意见》中明确要求通过深化职称制度改革，重点解决制度体系不够健全、评价标准不够科学、评价机制不够完善、管理服务不够规范配套等问题，使专业技术人才队伍结构更趋合理，能力素质不断提高。

人才流动基础制度

人才流动可以促进知识和经验的传递，推动不同地区和不同领域的交流合作，提高整体人才素质和创新能力。科技人才的流动在促进知识、技术、经验的传播及跨领域合作中扮演着不可替代的关键角色。通过科技人才在不同地区、行业和学术领域之间的流动，能够有效打通知识壁垒，促进资源的优化配置，推动多元化创新合作。高层次科技人才的流动不仅能够带动新兴技术的发展和成熟，还能在加速科研成果转化、提升产业竞争力方面产生积极影响。发展经济学家认为，积极参与国际智力流动、保持适当的智力流动有益于一国长远的经济发展与技术进步。

人才流动基础制度主要包括：打破体制机制障碍，积极引进高层次人才，鼓励并支持人才到企业挂职锻炼，以深化产学研合作；通过政策引导与激励，吸引更多人才投身基层一线及艰苦边远地区的建设与发展。同时，支持人才从实践体系到学术体系的流动机制建设，畅通实践经验和行业知识向学术反哺的渠道，以促进科技成果和实践经验在教育体系中的传递与转化。例如，《关于促进劳动力和人才社会性流动体制机制改革的意见》明确提出，要通过深化户籍制度和用人制度改革，进一步畅通人才流动渠道，激发社会性流动的活力。

3 我国科技人才成长与发展基础制度的现状与问题

人才高质量教育制度：改革取得成效，但顶尖人才培养机制不足

党的十八大以来，我国对教育尤其是基础教育进行了系列改革。在教育内容和方法上，通过“双减”政策的实施，减少学生应试教育的压力。同时，在基础教育阶段加强科学教育，强调批判性思维、创造性思维和问题解决能力的培养，增加实践、探究和创新项目，以及鼓励学生参与科学实验和研究。在教育资源分配上，通过拨款建设偏远和贫困地区的教育设施，提高师资水平，以及使用在线教育资源来缩小城乡差距，提高教育资源在城乡、区域之间的均衡性，确保所有学生都能获得高质量的教育。在高等教育阶段，我国主要通过实施一系列法律法规来保障研究生教育质量，其中包括《中华人民共和国教育法》（以下简称《教育法》）、《中华人民共和国高等教育法》（以下简称《高等教育法》）和《中华人民共和国学位法》（以下简称《学位法》）等。这些法律共同构成了我国高等教育制度的基本框架。《教育法》作为教育领域的基本法，明确了教育的基本原则和目标；《高等教育法》则规定了高等教育的管理体制、办学要求及质量保障机制；《学位法》进一步规范了学位授予标准和研究生教育的质量要求。通过这些法律的综合实施，我国在研究生教育质量保障方面形成了较为完善的制度体系。

就培养科技领军人才而言，我国基础教育阶段和高等教育阶段的基础制度仍然存在不足。基础教育阶段教育制度中不利于人才培养的问题与人才“出口”设计有关——现行的高考制度仍侧重于知识性考试，难以有效选拔出具有卓越创新能力的拔尖人才，限制了拔尖人才的早期识别与培养。高等教育阶段教育制度的不足主要体现在对研究生创新能力的评价方面。由于《国务院学位委员会 教育部关于加强学位与研究生教育质量保证和监督体系建设的意见》《教育部关于全面提高高等教育质量的若干意见》等政策文件和学位标准中对研究生创新能力的界定比较宏观，没有提出具体的衡量标准，教师在实践中难以有的放矢地培养学生的创新能力，学生也缺乏发展创新能力的目标导向，因而在评价形式上难免受到更易量化的结果性指标的桎梏，不利于培养科技人才的自主创新能力。

人才培养制度：多元能力需求增加，职业阶段能力提升存在挑战

新技术和新产业的加速迭代要求科技人才必须具备多元知识和技能，以成为跨学科、跨领域的复合型人才。这种需求使得科技人才的成长不仅依赖教育阶段的知识积累，更需要职业阶段的持续培训和能力提升。然而，当前的人才培养基础制度在科技人才继续教育方面仍存在明显不足。《第三次全国科技工作者状况调查报告》显示，44.4%的科技工作者感到知识更新压力大，其中大学教师和科研人员的比例分别高达55.2%和52.7%。企业科技工作者尤为明显，42.1%企业科技工作者反映“跟不上知识更新速度”，41.2%指出“缺乏业务/学术交流”是其工作中的主要困扰。同时，81.4%表示需要进修学习，但有46.8%反映所在单位未能提供相关机会。

上述数据表明，当前的科技人才培养机制在适应技术更新、支持跨领域合作，以及提供继续教育资源方面仍然存在短板。特别是，在企业科技工作者中问题尤为突出，这种状况限制了企业科技领军人才的培养。

人才评价和激励制度：多元改革持续推进，制度与政策存在落实困境

近年来，我国在人才评价标准、评价体系、激励机制上都进行了改革的尝试，如针对不同类型的人才实施不同的评价标准和方法，转变传统的以学历、资历、论文等为主要评价标准的做法，倡导“宽容失败”的评价价值观；结合社会、行业及市场的需求，建立了包括教育机构、企业、行业协会等在内的多元化评价体系；强化对人才发展的长期激励机制，并增加非物质激励。尤其在职称制度改革方面，2016年中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于深化职称制度改革的意见》，从顶层设计、功能定位和制度框架3个方面启动了对职称制度的全面系统改革。

在评价实践中，各项制度政策均在不同程度上存在落实问题。

1. 分类评价落实不到位，导致部分评价标准与实际工作需求脱节。例如，在倚重实践和应用的领域评价标准过于注重理论成果，忽视实践能力和工作实绩，过于单一的标准往往使得评价结果不能全面、准确地反映人才的真实水平。

2. 多元评价体系之间的关联性有待加强，不同评价主体之间的评价标准、方法和权重存在差异，导致评价结果难以统一和比较。

3. 评价结果的运用上，对人才的激励主要围绕经费补助、提供工作条件和职称待遇等内容，形式较为单一。

人才流动制度：政策体系逐步完善，区域和行业流动亟待进一步引导和合理规范

在国际人才流动上，我国实施了一系列高层次人才计划，以吸引全球范围的高层次人才和杰出科学家。同时对工作签证制度和外籍人才永久居留制度进行改革：引入不同类型的工作签证，如R签证用于国家需要的外国高层次人才和急需紧缺专门人才，Z签证用于在中国境内工作的人员；推出外国人永久居留身份政策，允许在中国有重要贡献的外籍人才获得永久居留权。在国内人才流动上，我国发布了一系列与人才流动相关的政策和指导意见，如《关于深化人才发展体制机制改革的意见》等，旨在打破以户籍制度为代表的体制机制障碍，促进人才区域间合理流动。同时鼓励科研人员与企业双向流动，促进科技成果向现实生产力转化。政府通过完善编制管理、职称评审、人才招录等政策，鼓励人才到基层一线和艰苦边远地区。

目前我国人才流动制度仍有较多不完善的地方，欠发达地区仍面临引进和留住人才的困难。在区域人才流动上，虽然人才流动活跃，但仍存在无序流动的问题，不利于区域经济创新发展。从实践体系回流至学术体系的渠道和制度建设仍显不足。这种单向流动模式限制了企业实践经验向学术研究的反哺，导致实践中积累的宝贵技术成果和行业知识难以有效转化为高校和科研机构的研究资源或教学内容。此外，对于部分享有特殊荣誉或称号的“帽子人才”，其流动虽在一定程度上体现了市场活力，但过于频繁的流动若缺乏有效制约机制，也可能对科研团队的稳定性和长期项目的连续性造成不利影响，进而损害科研生态的健康发展。

科技人才成长与发展基础制度的关键问题分析

深入探讨我国科技人才发展基础制度的现状与问题，不难发现，上述诸多挑战的突出问题都与人才教育、培养与使用阶段中评价制度的不完善或执行不到位有关：

1.教育过程中和出口阶段评价制度的单一性，以及对创新能力评价的模糊性，阻碍了具有领军潜力的科技人才在基础教育阶段脱颖而出和在高等教育阶段激发创新潜能。

2.培养过程缺乏跨学科、跨领域的评价导向，产学研融合存在多元主体评价体系衔接不佳等问题，限制了科技人才多元复合能力的发展。

3.在人才激励方面，分类评价机制不到位埋没了部分人才的潜能，激励手段的物质性则容易助长短视现象，不利于长远创新氛围形成。

4.在人才流动方面，人才引进标准的“唯帽子”倾向、区域人才流动效果评价机制的缺失都不利于人才有序流动和区域创新生态的长远平衡发展。

4 实践路径：构建与完善支持科技人才成长与发展的基础制度

当前，我们正处在建设世界科技强国的伟大征程中，要促进更多的科技人才不断成长为科技领军人才，需要从教育、培养、评价激励和流动机制等方面着手，构建支持科技人才成长与发展的系统化、科学化的基础制度。

改革教育与人才选拔制度，鼓励多元化培养人才

在基础教育阶段，应在确保公平性的基础上，为在特定领域表现突出或具备特殊才华的拔尖人才设立多元化选拔渠道。例如，可通过科研竞赛、创新项目等形式直接选拔优秀学生进入顶尖科研机构或高水平大学。同时，学习德国“双元制”模式和英国“工读交替制”模式等经验，推进工学结合的技术应用型人才培养机制，特别是针对技术应用型人才的质量、数量和结构优化进行长远规划，以增强国家产业竞争力。

在研究生教育阶段，应聚焦创新型人才培养，通过产学研合作项目促进跨学科思维能力的培养。同时，构建多元化的教育模式，根据科技人才成长的不同阶段设定培养目标、教学内容及评价标准，保障科技人才的全生命周期培养效果。具体措施包括强化导师指导、多学科团队合作和实践平台支持，确保学生的科研能力、创新思维及实际问题解决能力得以全面提升。

加强产学研多主体合作制度设计，培养学科交叉复合型人才

高校应打破传统学科壁垒，设立跨学科研究平台，并开设跨学科课程，提升学生在多领域的知识储备和解决问题的能力。通过实行多学科导师制，推动学生参与跨学科研究项目，培养其多维度的创新思维和研究能力。深化STEAM教育理念，培养学生跨学科思维能力，满足前沿科技发展的需求。

推进基于产业链和科技链创新优化的人才培养机制。推动科研机构、高校与企业之间的深度合作，设立联合实验室和创新中心，促进科研成果转化为产业应用。鼓励高校学生和科研人员参与企业课题研究和实训，了解行业需求，增强实践能力。此外，加强针对职业发展的继续教育支持，推动企业与高校合作，提供科技人员知识更新和跨领域学习的机会。

深化人才评价与激励制度改革，激发科研人员创新活力

建议实施更灵活、多维度的人才评价体系，将社会贡献、技术转化能力、团队协作等纳入评价指标，特别是在基础研究领域倡导“宽容失败”的创新文化，鼓励科研人员在探索性研究中敢于冒险、大胆创新。

针对青年科技人员的特点，摒弃单一的职称晋升和成果考核标准，更注重其科研潜力、创新能力及长期贡献。学习日本和美国的经验，优化评价标准与政策支持，减轻青年科研人员的短期业绩压力，鼓励其专注于深度研究和长期价值的挖掘。通过建立多元主体评价网络，充分发挥同行专家和企业的评价作用，确保评价公正、准确。

在激励机制方面，政府和科研机构应在强化物质激励的同时增加非物质激励，如学术荣誉、社会认可度和职业发展机会等，增强科研人员的成就感与长期动力。

完善科技人才流动制度内容，促进人才资源均衡配置

一方面，要以产业链、科技链创新优化为导向，建立优秀科技人才特别是高端科技人才引进的长效机制，营造“引得进、留得住、用得好”的政策环境和文化氛围。另一方面，也要针对“帽子人才”流动过于频繁的问题，设立有效约束机制，如限制频繁跳槽的次数和间隔，确保科研团队的稳定性与项目研究的连续性。

此外，应建立促进科研人员与企业之间双向流动的长效机制，完善政策环境，鼓励企业科技人员进入高校参与教学与人才培养工作，同时支持科研人员到企业开展实践研究，推动产学研合作的深入开展。

建设世界科技强国要求国家具备自主创新能力，特别是在前沿科技和关键技术领域取得突破性成果。要实现这一目标，既需要持续夯实科技人才的“高原”基础，形成规模化的人才优势，也需要在此基础上培育更多具有国际影响力的科技领军人才。本研究从支持科技人才成长与发展的内涵出发，提出了覆盖教育、培养、评价激励及流动四大环节的制度框架体系，并结合我国科技人才基础制度的现状与问题，给出了实践路径建议。

未来，科技人才制度建设应更加注重顶层设计与基层实践的联动，兼顾制度的普适性与适应性。一方面，应进一步优化教育与人才选拔制度，强化创新能力培养的导向，为我国科技人才体系提供源源不断的动力；另一方面，要重视评价与激励制度的科学性和多样性，激发不同阶段科技人才的潜力与活力。此外，还需完善人才流动机制，促进区域间、学术与产业间的良性互动，提升科技资源的优化配置能力。

江郁 中国科学院科技战略咨询研究院博士研究生。主要研究领域：科技人才政策。

周建中 中国科学院科技战略咨询研究院研究员。主要研究领域：科技人力资源管理、科技评价、科研管理等。

文章源自：江郁, 向小薇, 周建中. 构建支持科技人才成长与发展的基础制度：内涵特征、框架体系与实践路径. 中国科学院院刊, 2025, 40(2): 291-300.

DOI：10.16418/j.issn.1000-3045.20241114006.

来源：科学参考