摘要：中国境外产业园区空间资源的优化配置是实现园区高质量发展的关键，其本质是园区土地发展权的分配。现有境外产业园区正迈向高水平本土化阶段，土地发展权共享是园区开发主体处理东道国制度与园区空间发展间关系的集中体现。本文以湄公河流域国家四个中国国家级境外产业园区为例，采

引言

中国境外产业园区是中国推进国际产能合作的主要实现形式，不仅有效助力了中资企业规模化“走出去”，还成为东道国吸引外资、带动地方发展的重要载体，并为中国规划技术的推广提供了渠道。湄公河流域国家随着中老铁路开通和中泰、中越铁路的突破性进展，已成为我国与东南亚开展产能合作的重要战略地区。该地区中国境外产业园区启动时间最早，开发经验最为成熟。截至2023年底，园区数量已超过35个，占东南亚范围中国境外产业园区总数的近70%【该数据为笔者根据国家商务部“走出去”公共服务平台（https://fec.mofcom.gov.cn）、各园区官网等网站资料整理获得】。随着《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）、中国—东盟自由贸易协定、《澜湄合作五年行动计划（2023—2027）》等政策推进落实，中国与湄公河流域国家的合作不断巩固，境外产业园区在双边经贸合作中的地位愈发凸显。

随着境外产业园区逐渐向高质量发展阶段迈进，园区的开发主体亟须解决复杂多元的东道国制度环境下园区空间资源配置“水土不服”等问题，探索可持续发展路径。境外产业园区空间开发的本质是对土地发展权的分配。为了减轻外来者劣势，大部分园区的中方开发主体都会积极将园区嵌入东道国社会环境，通过与东道国主体共享土地发展权，争取对空间资源配置的更大话语权，并提升与地方的共建共享程度。本文围绕境外产业园区土地发展权的差异化共享模式及其推广对策的核心议题，以湄公河流域国家为例具体分析，以期为科学制定园区规划和推动园区高水平发展提供参考。

1 相关文献综述

中国境外产业园区被认为是国内特殊经济区发展经验在空间上的延展，其规划实现了对中国开发区规划的拓展。由于东道国环境复杂，境外产业园区规划在中国开发区经验启发和东道国约束之下既要寻求双边“规划共性”，又要强调规划内容的地域性要求。但有部分园区规划缺乏对中国规划技术的必要转化和衔接，与当地城乡规划、政策制度和社会环节脱节，无法有效指导园区的科学建设。

中国境外产业园区与地方的共建共享是实现园区长足发展的内在支撑。境外产业园区往往承担着加强中国与东道国经济交往，惠及东道国发展的重要作用。它们推动了中国与东道国在贸易、投资、金融等领域的深度融合，带动了重大产业项目在东道国落地，加快了地方工业化进程，并增加了就业和税收。其中，典型的“园中园”模式有效促进了园区产业规模效应的形成，且有助于园区中方开发主体与当地政府、企业间合作关系的构建。同时，境外产业园区也被视为会冲击当地原有市场平衡与社会经济结构的“破坏性”项目，产—城融合、产—居平衡综合体打造是园区取得社会认可的重要途径。

以上结论对境外产业园区土地发展权共享研究具有一定的参考作用。本文在相关研究成果的基础上，结合实地调研和各类数据的集成分析与整合提炼，对境外产业园区的多元土地发展权共享实践进行分析，揭示其经验做法和存在问题，并提出促进园区共建共享的方向性对策建议。

2 中国境外产业园区土地发展权的内涵

土地发展权由行使土地开发行为和由此带来的增值收益构成，其权利和边界均由公权力来界定与保障。研究认为，土地发展权源自国家对空间开发利用的用途管制，当规划出于公共利益对土地使用等行为加以规制，土地发展权问题就随之产生，但具体赋权方式会因国家政体和发展历史等因素有所差异。总体而言，土地发展权的配置是制度安排、制度执行和多主体利益博弈共同形塑的，涵盖宏观赋予和微观实践两层面。

由于土地发展的处分权与收益权之间是不完全相关关系，因此本文将境外产业园区土地发展权界定为“开发主体变更土地用途或提高开发强度的处分权，以及由此引发的空间增值的收益权，即空间配置权利和空间增值分配权利”。其中，中方开发主体是否共享空间配置权利关系到中国规划技术能否在东道国实现本地化应用；空间增值收益共享则蕴含着空间发展过程中政企、企社关系的处理，关系到园区的地方效应发挥和风险管控。对中国境外产业园区土地发展权共享的研究有助于理解境外产业园区空间发展如何回应与适应东道国环境，以及如何协调东道国复杂的利益关系。

中国境外产业园区的土地发展权是东道国土地发展权制度在社会场域的一种实践。在制度嵌入性、利益相关者理论的启发下，本文概念化了境外产业园区土地发展权共享（图1）。权利的宏观赋予环节通常隐含在东道国土地规划等正式制度当中，取决于各国差异化的赋权规则。湄公河流域国家的土地发展权尚未被直接表述，但各国通过公权力对空间开发、土地用途实施了不同程度管制。如土地法或规划法中提出的土地利用规划制度、许可制度等，界定了土地发展权利的行使边界。这些国家的制度建构大多并不完善，部分国家还未完全建立属于地方政府的规划工具，甚至连中央对土地发展权配置的管控力度也不强，这就为土地发展权的共享留出了“公共领域”（图2）。境外产业园区土地发展权的微观实践环节则是中外利益主体就空间开发谈判协商、收益分配的过程，蕴含着中方开发主体与政府、当地企业、地方居民间的关系构建。

图1 本文的理论框架

图2 境外产业园区土地发展权共享的自主空间

湄公河流域国家的中国境外产业园区土地发展权问题兼具共性基底和个性差异。2025年中央周边工作会议强调“构建周边命运共同体”，境外产业园区作为我国与周边国家产能合作的重要载体，实现园区开发经验与利益共享，是构筑澜湄国家命运共同体的重点内容。同时，湄公河流域国家在借助境外产业园区推动产业转移承接、促进土地资本化方面有共同诉求。虽然各国在土地制度、规划体系、地方治理等环节存在差异，但这种差异并未割裂区域整体性，反而通过境外产业园区的适应性策略，转化为土地发展权多样化共享的实践基础。

3 湄公河流域国家中国境外产业园区典型案例研究

基于上述理论分析，本文以通过国家商务部考核的4个中国境外产业园区作为研究对象，围绕以下问题具体分析：（1）境外产业园区的开发主体与东道国主体间的土地发展权共享模式有哪些？（2）东道国制度安排和园区利益相关主体如何影响园区土地发展权共享模式？探讨上述问题，有助于促进境外产业园区与地方的共建共享。

本文采用多案例研究法，基于实地调研数据和相关政策、规划文本等资料，分析了四个典型园区的土地发展权共享模式及其形成过程（表1），以确保结论普适性。4个园区产业发展既符合中国产能转移趋势，又充分与东道国阶段性需求和自身比较优势对接，如柬埔寨西港特区的开发主体依托园区实现了自营产业的全球化布局，老挝赛色塔综合开发区的开发主体与老方在园区合资建设了老挝首个石油炼化项目。此外，东道国发展阶段、经济社会环境和园区类型、开发主体的不同，为有效比较园区土地发展权的差异化塑造提供了基础。

表1 典型境外产业园区信息

为了保证严谨性和信效度，本文遵循三角验证原则，通过深度访谈、观察法和二手资料获取数据。2018—2023年间，笔者先后访谈了40多位园区相关人员，对园区本地化成果进行了4次实地考察，并充分收集了东道国政策与规划、园区信息与规划等二手数据。

3.1 空间配置权利共享

境外产业园区空间资源配置权利的差异化共享，体现了中方开发主体对东道国规划制度的响应，也直接影响了中方规划技术的应用。

3.1.1 规划共商：用途规划中中国规划知识的共享

园区规划在是否采用中国规划技术上呈现两极分化（图3）。柬埔寨西港特区和老挝赛色塔综合开发区的规划皆由中国规划单位或咨询公司编制，在东道国法律法规框架之下，采用了中国相关规范标准。泰中罗勇工业园和越南龙江工业园在用地布局、开发控制内容上遵循东道国各类规定，很好地承接了上位规划与地方要求。不同的是，泰中罗勇工业园沿用了“大园区”安美德罗勇工业区的规划，在具体建设过程中融入了中方的实践经验，对规划进行了适应性微调；龙江工业园则委托胡志明市的阮氏玉英规划设计团队编制了园区规划，中方开发主体参与了方案讨论，确保规划方案能有效承载中方的开发理念、产业定位和运营需求。

图3 典型境外产业园区规划编制信息

具体到用地规划，柬埔寨西港特区和老挝赛色塔综合开发区规划遵循了国内开发区空间发展趋势，注重产城融合；泰中罗勇工业园和越南龙江工业园则以生产空间为主，符合我国产业社区型和专业生产型园区的用地特征。前两个园区参考了中国城乡用地分类标准（表2），涵盖了生产、生活空间；后两个园区规划的用地分类则相对简单，多为产业用地和必要配套设施用地。在用地比例上，赛色塔综合开发区呈现产城融合特征，生活类用地占比高达49.3%；西港特区工业用地占比约60%，属于产业社区型园区；其余两个园区的工业用地占比为65%~80%，生活类用地比例约5%，属于专业生产型园区（图4）。

表2 典型境外产业园区规划用地类型对比

注：“√”表示规划了该类用地，括号内标注了东道国标准对用地的具体名称；“×”表示未规划该类用地。

图4 典型境外产业园区规划用地比例

3.1.2 宏观赋予：东道国规划制度的弹性制度空间

（1）东道国空间用途管制制度的建立健全程度。这决定了中方开发主体在园区用地规划编制中的自由裁量空间。柬埔寨和老挝的规划技术体系发展滞后，对于园区的用途管制较为模糊（表3）。法规要求园区需配备必要基础设施，但尚未对园区用地比例出台具体规定。因此，中国开发区规划技术在柬埔寨西港特区和老挝赛色塔综合开发区规划中被最大化运用。泰国与越南对园区用途管制实施权威性管控，对内部功能用地作出了强制性规定。在东道国刚性框架下，中国的规划技术应用空间受到压缩，无法主导园区功能配置。泰中罗勇工业园原办公楼在一期工业用地内，后因不符合大园区土地用途分区，在相关部门监管下被迫调整至大园区入口处，这反映了泰国对园区内部功能用地的严格管控。越南原法令规定服务功能仅能布局在工业园区外部，这也促成了龙江工业园专业生产型园区的定位。

表3 东道国园区用地类型与比例相关标准规范

注：√表示强制有，×表示强制不能有，○表示建议或允许有，*表示在前述情况下尚未找到标准原文，笔者根据相关规定与实践案例推断。

柬埔寨、老挝、越南关于园区用地类型的标准规范均停留在国家层面，地方政府尚未发布具体规定。比较特殊的是，泰国发布了区域层面法案，对东部地区范围内园区用地类型提出了要求。除国家、地方层面外，各境外产业园区均有东道国颁布的批文，但并不涉及用地类型相关规定。因此，中方开发主体的用地自主决策空间，取决于东道国制度完善程度和执行力，而非规范层级。

（2）东道国在规划编制、审批、实施、变更环节中的管理强度差异。这决定了中方开发主体是否有权在园区规划中变更土地用途或提高开发强度。柬埔寨和老挝对产业园区实施“弱管理”（图5），强调园区建设不违反法律法规、不影响周边业主合法权益等原则，对规划建设细节管控较弱。西港特区的规划全阶段均无据可依，其道路红线宽度和线型调整、用地性质调整和开发强度变更均无需经政府审批。老挝政府派驻代表参与赛色塔综合开发区规划建设事务，但规划更新无其他变更手续。泰国和越南对工业园区实施“强管理”，内部用地需严格遵循已审批图纸。泰中罗勇工业园的中方开发主体结合发展需求对规划进行了细微变更，但必须遵循工业建筑密度75%的上限规定，且不涉及用地性质与开发强度调整。越南的工业园区的开发主体须编制建设规划，规划由省级部门审批、公布并监督实施，因此龙江工业园区规划并未做大的调整。

图5 东道国园区规划制度

3.1.3 微观实践：企业异质性引起的行为决策差异

在制度框架下，空间资源配置权利的共享过程深刻体现为中方开发主体与东道国多元利益主体的互动结果。中方开发主体的特征差异显著影响了其在处理相关利益关系时的策略选择与行为方式，进而作用于权利共享模式。能力较强的企业有机会在与东道国相关利益主体的协商中改变其合法性判别标准，因而倾向于选择操控等积极策略；能力不足的企业在面对各方博弈时更可能采取妥协等消极策略。如赛色塔综合开发区和西港特区的中方开发主体分别为国有企业和有实力的民营企业，在与东道国主体互动时会更加主动争取配置权利。此外，国有企业和国际化经验缺乏的民营企业在处理利益关系时受中国开发区经验影响大，且国有企业投资的园区规划往往还担负着中国规划技术在地化示范的使命，影响了其利益协调目标。老挝赛色塔综合开发区的开发企业“云南建投”的前身是施工单位，缺乏园区开发经历使其在利益协调时强烈依赖我国开发区形成的习惯性做法。深耕东道国的民营企业的土地开发行为主要基于其国际化经验处理与各方关系。泰中罗勇工业园和越南龙江工业园的中方开发主体在建区前已有7年国际化经验，园区规划建设对中国开发区经验的运用较少，主要依赖自身在外投资、经营的先期经验和积攒的人脉资源进行本地化利益协调。

3.2 空间增值收益共享

与中方开发主体共享境外产业园区空间增值收益的东道国主体包括政府、企业和居民等，该类共享有合约化的正式共享和无协议的非正式共享两类。

3.2.1 成果共享：空间增值收益的正式与非正式共享

（1）境外产业园区空间增值收益的正式共享覆盖征（购）地、出让和运营环节。案例园区征（购）地环节的土地赔偿由地方居民获得。赔偿的达成通常伴随着支付主体与地方居民间的反复谈判，居民希望获得高于原土地用途的补偿，享受部分土地用途变更带来的增值（表4）。出让阶段的增值由当地政府或工业地产公司等出让主体取得。

表4 典型境外产业园区土地收益分配特征

对于运营阶段的持续增值，东道国共享主体以政府和企业为主，且反映在合资公司股比上。除越南龙江工业园为中方独资外，其余园区皆由中外合资开发。柬埔寨西港特区和老挝赛色塔综合开发区的中方股比超过50%，泰中罗勇工业园的中方股比占49%。与东道国政府或企业的合作开发，体现了空间增值收益的正式共享，有助于激发东道国主体积极性。（2）中国境外产业园区增值收益的非正式共享包括土地及其内部设施的开放共享和其他地方效益发挥。为了促进与周边社区的关系构建，越南龙江工业园的开发主体将主干道后退100~200m留出缓冲与共享区，将周边土地使用权开放给居民开店建房，促进居民对园区项目的支持，并满足园区员工的餐饮、住宿需求。除此之外，以医疗卫生设施为代表的内部设施开放共享、促进就业、人才培训、社会责任履行等皆体现出园区地方效益的发挥和地方对园区成果的共享（表5）。

表5 典型境外产业园区地方效益

3.2.2 宏观赋予：东道国产业园区制度建设差异

产业园区制度建设是否完善关系到东道国对中国境外产业园区开发的介入程度。柬埔寨和老挝政府都将经济特区建设作为国家重大战略之一，但园区发展起步较晚。外国直接投资是国家或企业技术引入的关键方式之一，两国都在不断从外资园区中汲取相关知识。政府受到学习园区运营经验、分享园区利益等目标驱动，往往持有园区股份或由有政治关联的企业代持，与中方共享空间增值收益。老挝赛色塔综合开发区就是由万象市政府入股；西港特区的柬方合作单位则是由柬埔寨人民党参议院议员、洪森总理顾问创立的全资私营企业入股，拥有密切的政治关联。

泰国和越南产业园区发展起步较早。泰国的工业园区发展已形成企业需求导向的市场化运作模式，其私营园区已经“与以利润为导向的普通土地开发项目没有本质区别”。越南工业园区也发展迅速，历经了出口加工区、工业区、高新区和跨境经济区、开放经济区和沿海经济区、信息技术中心园区和农业高技术园区五个阶段。两国政府与园区开发主体间的政商关系始终保持适当距离，促使泰中罗勇工业园和越南龙江工业园实现了高度市场化运作。

3.2.3 微观实践：空间增值收益共享的多方驱动

多元利益主体有参与园区空间增值收益共享的强烈动机。东道国政府除受到学习经验、获得土地转让费与分红的驱动外，周边土地升值能促进区域发展并增加政府税收。当地企业，如泰中罗勇工业园的合作方安美德集团，拥有成熟的当地园区开发运营经验，希望利用中企的地缘优势打开中国市场。地方居民多处在谈判的边缘位置，通过收取土地租金或获取安置补偿等一次性交易完成土地的转让与退出，虽然无法对空间增值收益持续共享，但周边土地升值和园区创造的就业机会体现了居民对增值收益的间接共享。中方开发企业则希望与政府和有政治关联的企业合资开发园区，减少投资风险，并降低信息搜寻、谈判等各类交易成本。此外，园区开发主体也会主动考虑周边社区需求，通过土地用途安排和设施开放等策略提升社区公共服务水平，促进园区与地方关系构建。

4 对中国境外产业园区共建共享的思考

4.1 成效与存在问题

通过对案例园区研究发现，境外产业园区土地发展权共享存在多维度、多主体特征，共享实践对园区综合效益发挥起到了积极促进作用，但该类共享还存在亟待解决的问题。

（1）空间配置权利共享能够为境外产业园区开发建设提供更多自主性，促使其有机会实践中国国内开发区典型的“产业园区—产业社区—城市综合片区”发展路径，也有助于中国开发区规划技术的推广。比较典型的是柬埔寨西港特区和老挝赛色塔综合开发区对中国国内城乡用地分类标准与比例的采纳。

然而，现有园区规划实践依然存在在地化不足、适应性不强的问题。境外产业园区规划虽然对国内开发区规划类型和内容进行了改良与创新，但由于对东道国复杂环境和当地员工需求认识不足，依旧存在规划实施效果与规划内容不一致的情况，且外国员工对园区规划的满意度普遍低于中国员工。此外，园区建设面临多元利益关系，不确定性较国内更多，现有规划往往频繁调整，增加了规划设计与建设的成本。

（2）空间增值收益共享会促进东道国主体对境外产业园区开发建设的支持与配合，进而推动项目进程，也有利于境外产业园区地方效应发挥。其中，龙江工业园区预留缓冲与共享区的做法效果明显。

然而，现有境外产业园区空间增值收益共享的深度与广度还亟待加强。首先是利益分配机制不完善，园区开发主体与东道国政府、企业间既存在正式共享，又有东道国制度建设不足带来的隐性非正式共享，影响开发主体积极性。此外，社会主体通常扮演着边缘且被动的角色，但又是不确定性风险的关键来源。当前社会主体参与的共享形式较为单一，居民无法实现对空间增值收益的持续共享，会削弱公益活动带来的积极影响。

4.2 对策建议

与东道国共享土地发展权是境外产业园区本土化的关键维度。中国具有全世界最为多元和实践性的规划技术体系，而当前境外产业园区所在的共建“一带一路”国家和区域规划体系大多并不完善，园区规划的中外共商既契合中国技术传播的战略需求，又可以通过技术溢出服务东道国产业园区的科学规划和理性发展。此外，境外产业园区的中方开发主体与东道国方基于共同利益诉求的收益共享模式，能有效降低园区建设运营风险，也可以帮助东道国主体实现增值捕获，享受持续性发展红利。因此，境外产业园区土地发展权共享模式具有可推广性。然而，结合典型园区的经验与问题，境外产业园区还需面对发育程度不高、差异较大的东道国制度以及复杂多元的利益关系，在规划建设中探索覆盖不同国别、类型、层次的土地发展权共享策略，构筑园区开发主体与东道国主体的“利益共同体”。

（1）分国别共享。境外产业园区规划需要适应东道国差异化制度，对中方相关技术经验的引入分类施策，并以对东道国技术经验形成补充为目标。综合东道国规划制度建设情况以及对中国经验的接受程度，境外产业园区可分为制度强嵌入和制度弱嵌入两类（表6）。强嵌入型园区所属东道国的制度约束强，园区受到较为严格的空间管制，实现空间配置权利共享的制度空间不大，但市场化运作条件通常更好，应聚焦园区空间发展策略的本土化、空间增值收益的企业共享和社会共享。弱嵌入型园区所属东道国的制度约束弱，园区在共建共享上灵活性更多，应从土地发展权共享的正式化与合约化、中国规划技术应用、空间增值收益政—企—社多方共享等多维度出发，采取主动型规划应对策略。

表6 部分东南亚国家的中国境外产业园区嵌入类型

注：√表示对应评价结果；制度质量用来衡量东道国制度建设情况，制度调节用来衡量东道国对中国经验技术的接受情况。

（2）分类型共享。从开发企业所有制出发，境外产业园区需根据自身经验积累在共享实践中扬长避短。其中，国有企业应积极探索中国规划技术的本土化应用，并尽量将其推广为东道国园区规划的标杆。民营企业主导的园区应适当采纳中国规划技术经验，以更好服务中国企业用户。从园区类型出发，加工制造型和产业新城型园区需分别强调产业链协同用地机制和混合用地开发机制建设，并推动本地企业入园和本地主体参与多功能地块的协同开发。从利益相关者出发，园区应通过多元方式推动政企、企企、企社关系构建（图6）。

图6 分类型对策建议

（3）分层次保障。从国家协调机制建设层面，中国与东道国政府间协作机制能够为中国开发区规划技术的运用提供保障，促进开发企业与当地政府对话，对东道国不完善的制度安排起到替代作用，保障中方开发主体与东道国间可持续利益共享关系的构建。从园区利益分配机制层面，东道国主体参与利益分配，可以有效调动当地对项目的配合与支持。东道国政府、企业等主体的加盟，能够达成中方与东道国主体的“强强联合”，推动双方优势互补与利益共享。从周边关系构建层面，探索更多自下而上、低成本共享互动策略，可以促进园区深度融入当地社会，履行中国赋予园区发挥社会效应、造福当地的责任。

5 结语

本文结合湄公河流域国家制度建设情况，引入制度嵌入性和利益相关者理论，对境外产业园区与东道国主体间土地发展权共享的理论内涵与适应性实践路径进行了解析。本文揭示了土地发展权共享不仅是园区空间资源配置的技术问题，更是处理跨境制度嵌入性和复杂利益关系的博弈过程，其主要结论如下。

（1）境外产业园区的中方开发主体与东道国主体形成了“规划—收益”双重共享模式。其中，空间配置权利共享体现在对中国规划技术标准规范的应用以及对中国开发区产城融合等发展经验的推广；空间增值收益共享涉及空间开发各环节的正式共享，以及设施开放化与地方效益发挥等非正式共享两维度。

（2）东道国土地与产业园区制度建设程度和执行力度关系到中方开发主体在用地规划和空间开发中的灵活性与话语权；中外利益主体就增值收益分配的博弈，塑造了空间收益共享模式，并蕴含着利益主体间关系的多元建构。

在新的发展形势下，境外产业园区更要主动融入“周边命运共同体”的构建，从单向经验输出转向双边价值共创，构建以中国经验与技术为蓝本、充分对接东道国要求与园区需求的规划适配体系，并推动园区与地方利益共享与风险共担，探索园区利益共同体构筑，助力园区高质量发展。UPI

作者：李冬雪，博士，云南大学建筑与规划学院，讲师。lidx@ynu.edu.cn

苏甘·祁潘雅，博士，老挝国立大学建筑学院，副教授，院长。s.chithpanya@nuol.edu.la

杨子江（通信作者），博士，云南大学建筑与规划学院，教授，副院长。kmzjy@126.com

编辑 | 王 枫

审定 | 陈 明

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来源：国际城市规划