摘要：“十五五”规划建议首次提出“以碳达峰碳中和为牵引”，进一步突出了“双碳”目标在“经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国”中的引领性地位。

摘要：

“十五五”规划建议首次提出“以碳达峰碳中和为牵引”，进一步突出了“双碳”目标在“经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国”中的引领性地位。

撰文 | 小明

编辑 | 小雨

→这是《环球零碳》的第1731篇原创

2025年是“十四五”的收官之年，也是“十五五”的擘画之年。

10月28日，《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》（以下简称《建议》）正式发布，包括三大板块、15个部分、61节，涵盖了产业发展、科技创新、国内市场、经济体制、对外开放、乡村振兴、区域发展、文化建设、民生保障、绿色发展、安全发展、国防建设等方方面面。

其中，“双碳”部署位于“加快经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国”一章中，并以“积极稳妥推进和实现碳达峰”为标题，约200字：

实施碳排放总量和强度双控制度。深入实施节能降碳改造。推动煤炭和石油消费达峰。完善碳排放统计核算体系，稳步实施地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等政策制度。发展分布式能源，建设零碳工厂和园区。扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围，加快温室气体自愿减排交易市场建设。建立健全绿色低碳标准体系，推动引领国际规则标准完善和衔接互认。完善适应气候变化工作体系，提升应对气候变化特别是极端天气能力。

自从2020年9月提出“双碳”目标，至今已5年。“十五五”时期是实现2030 年碳达峰目标的决胜期，在此关键时刻，中央再次做出系统部署，有何不一样？为什么这样安排？传递出哪些信号？

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“十五五”对“双碳”意味着什么？

《建议》提出，“十五五”时期在基本实现社会主义现代化进程中具有承前启后的重要地位。就“双碳”目标而言，“十五五”时期将落地一系列改革创新举措，并迎来众多具有标志性、里程碑意义的节点。

了解并理解“十五五”对“双碳”意味着什么，才能深刻洞察《建议》各项部署的战略意图。

一则，“十五五”是碳达峰目标的决胜期，2030年将如期实现。

2020年9月22日，在第七十五届联合国大会一般性辩论上，中国郑重宣布了“双碳”目标：“二氧化碳排放力争于2030年前达到峰值，努力争取2060年前实现碳中和”。

因此，党的二十大、二十届三中全会均提出“积极稳妥推进碳达峰碳中和”，这次《建议》提的是“积极稳妥推进和实现碳达峰”，说明“冲刺”的时候到了。

需要指出的是，碳达峰只是二氧化碳的达峰，碳中和是覆盖全经济范围、包括所有温室气体的中和。

二则，“十五五”正式开启了碳排放双控的新时代。

“十二五”规划首次把碳排放强度（单位GDP二氧化碳排放）降低作为约束性指标，目标是到2015年单位GDP二氧化碳比2010年下降17%；“十三五”、“十四五”规划继续将碳排放强度作为约束性指标，提出“2020年单位GDP二氧化碳比2015年下降18%”、“2025年单位GDP二氧化碳比2020年下降18%”。

2025年，实施了十年的能耗双控制度将迎来收官之年。“十五五”时期，我国实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度。

因此，《建议》提出“实施碳排放总量和强度双控制度”。

需要指出的是，碳排放双控和能耗双控都对化石能源消费进行控制，但前者不限于能源领域，还包括工业等过程，可以避免能源总量控制的局限性，有利于统筹发展和减排。

具体到构建途径，《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》提出“建立健全地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等政策制度和管理机制”。

三则，“十五五”将迎来国际绿色贸易壁垒的密集落地。

近年来，以碳排放为核心的国际绿色贸易壁垒深入发展。

欧盟碳边境调节机制（“碳关税”）2023年5月生效。2026年1月1日起，对出口到欧盟的钢铁、水泥、铝、化肥、电力及氢六大行业产品，根据碳排放情况和碳市场价格收费；

《欧盟电池和废电池法规》2023年8月正式生效，“十五五”时期将对出口到欧盟的电池产品相继执行碳足迹申报、分级、阈值等要求；

此外，法国等将碳足迹作为光伏招标的重要评价因素，并为我国设置了较高的默认因子值。

2025年政府工作报告专门提到，“开展碳排放统计核算，建立产品碳足迹管理体系、碳标识认证制度，积极应对绿色贸易壁垒”。

《建议》提出“推动引领国际规则标准完善和衔接互认”，针对的就是国际绿色贸易壁垒。

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“十五五”规划建议的“双碳”变化

看变化，需要对比以往的文件。

2020年10月，党的十九届五中全会通过的《十四五规划和2035年远景目标的建议》，对“双碳”的表述为“降低碳排放强度，支持有条件的地方率先达到碳排放峰值，制定二〇三〇年前碳排放达峰行动方案”，不足50字，这与“双碳”目标刚刚提出、尚未开展实质性工作有关。

《建议》对“双碳”的表述已“面面俱到”，超过200字。这是因为，“双碳”目标提出五年来，我国已经构建了健全的政策体系、标准体系、市场机制等，具备了啃“硬骨头”、涉“深水区”的底气和能力。

《建议》首次提出“以碳达峰碳中和为牵引”，进一步突出了“双碳”目标在“经济社会发展全面绿色转型，建设美丽中国”中的引领性地位。

“十四五”以来，我国生态文明建设进入了以降碳为重点战略方向、推动减污降碳协同增效的关键时期；而进入“十五五”后，碳达峰将成为“重中之重”。

最大的变化在于，《建议》在“双碳”部署之前，对“加快建设新型能源体系”进行了系统论述，这与党的二十大、二十届三中全会的表述“一脉相承”。

一方面，显示出能源是碳达峰和降碳主战场的地位。根据《气候变化第一次双年透明度报告》，2021 年中国温室气体排放总量（不包括土地利用、土地利用变化和林业）约为143.14亿吨二氧化碳当量，其中，能源活动排放110.07亿吨二氧化碳当量，占比76%。

另一方面，表达出推进能源绿色低碳转型的决心。2024年，我国风电和太阳能发电总装机容量达到14.07亿千瓦，提前6年实现了“到2030年，风电、太阳能发电总装机容量达到12亿千瓦以上”的目标。随后，新一轮国家自主贡献提出了“到2035年，风电和太阳能发电总装机容量达到2020年的6倍以上、力争达到36亿千瓦”的目标。

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未来五年“双碳”部署

除了对“新型能源体系”专题论述外，“积极稳妥推进和实现碳达峰”也多处传达出能源对于碳达峰的重要作用。

第一处，深入实施节能降碳改造。

“双碳”目标提出五年来，全社会开展了浩浩荡荡的减排行动，取得了显著成效，接下来要重点攻克难减排领域。

为了完成“十四五”节能降碳约束性指标，2024年5月，国务院印发《2024—2025年节能降碳行动方案》，部署了“十大行动”。紧接着，《钢铁行业节能降碳专项行动计划》、《水泥行业节能降碳专项行动计划》、《炼油行业节能降碳专项行动计划》、《合成氨行业节能降碳专项行动计划》、《电解铝行业节能降碳专项行动计划》、《数据中心绿色低碳发展专项行动计划》等专项行动陆续开展。

日前，国家发展改革委印发《节能降碳中央预算内投资专项管理办法》，对重点行业领域节能降碳、煤炭消费清洁替代、循环经济助力降碳、低碳零碳负碳示范等项目支持比例达到总投资的20%。

节能降碳的行动方案和国家资金的专项支持，为“十五五”时期深入实施节能降碳改造扫除了障碍。

第二处，推动煤炭和石油消费达峰。

2024年，我国非化石能源消费占比为19.8%，是2012年的两倍。

从煤炭看，2024年，我国煤炭消费总量48.14亿吨，同比增长1.7%。但煤炭消费量占能源消费总量比重为53.2%，相较于2023年下降1.6个百分点。

煤炭消费主要在于发电，2024年电力用煤占煤炭消费总量的超六成。但随着电力清洁度的不断提升，煤电的空间不断被压缩。

根据中国煤炭工业协会数据，煤炭消费总量在“十五五”期间可以达到峰值平台期，预测时间是2028年。

从石油看，2024年，我国石油表观消费量7.56亿吨，同比下降1.2%；其中，成品油消费总量为3.9亿吨，同比下降2.4%

石油消费主要在于交通运输。伴随新能源汽车的快速发展（新能源乘用车渗透率已超50%）以及航运、航空绿色液体燃料的加速替代，石油消费将迎来“拐点”，有望率先达峰。

作为化石能源的主力，煤炭和石油的达峰，为2030年实现碳达峰打下基础。

第三处，发展分布式能源，建设零碳工厂和园区。

今年7月，国家发改委、工信部、国家能源局联合印发《关于开展零碳园区建设的通知》，将“加快园区用能结构转型”列为首要任务，提出“加强园区及周边可再生能源开发利用，支持园区因地制宜发展绿电直连、新能源就近接入增量配电网等绿色电力直接供应模式”，并将“清洁能源消费占比≧90%”列为零碳园区设指标体系的五大引导性指标之一。

零碳园区的建设，既是新能源的重要消纳途径，也是工业脱碳的重要抓手。

最后说下《建议》提出的其他“双碳”内容：

“扩大全国碳排放权交易市场覆盖范围”。全国碳市场自2021年7月开市以来，发电成为首批纳入行业，2025年又纳入了钢铁、水泥、铝冶炼三个高排放行业。《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》提出“到2027年基本覆盖工业领域主要排放行业”。

“加快温室气体自愿减排交易市场建设”。全国温室气体自愿减排交易市场于2024年1月22日重启，并于2025年3月7日启动交易，已经成功登记了31个项目和1504万吨的CCER，累计成交量达到了325万吨，成交额2.7亿元。

“完善适应气候变化工作体系，提升应对气候变化特别是极端天气能力”。2022年6月，生态环境部、国家发改委、科学技术部等17部门联合印发的《国家适应气候变化战略2035》，提出“到2030年，适应气候变化政策体系和体制机制基本完善”。2024年7月，党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》，将“完善适应气候变化工作体系”列为健全绿色低碳发展机制的重要内容，到2029年要完成改革任务。

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参考资料：

【1】环球零碳. 碳足迹风暴为何从光伏开启？企业如何应对？2025-01-14.

【2】环球零碳. 最高层定调未来十年中国气候目标，完成难度有多大.2025-09-25.

【3】环球零碳. “三桶油”营收利润罕见大幅下滑，石油需求提前达峰？2025-09-01.

【4】环球零碳. 中央点题后，给资金给政策，首批国家级零碳园区重磅来袭！2025-07-08.

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