最高法审委会原副部级专职委员杜万华：科学修改企业破产法助力经济高质量发展

摘要：党的二十届三中全会提出，要“健全企业破产机制，探索建立个人破产制度”。今年5月，全国人民代表大会常务委员会正式公布了今年的立法工作计划，将企业破产法的修改列入其中。9月8日，十四届全国人大常委会第十七次会议审议了《中华人民共和国企业破产法（修订草案）》。当前，

党的二十届三中全会提出，要“健全企业破产机制，探索建立个人破产制度”。今年5月，全国人民代表大会常务委员会正式公布了今年的立法工作计划，将企业破产法的修改列入其中。9月8日，十四届全国人大常委会第十七次会议审议了《中华人民共和国企业破产法（修订草案）》。当前，我国经济正稳步迈向高质量发展新阶段，构建高水平社会主义市场经济体制，对市场资源配置的精准度与运行效率的优化提出了更高要求。如何构建高水平的社会主义市场经济体制？怎样完善社会主义破产保护的法治体系？本栏目特邀最高人民法院咨询委员会原副主任兼秘书长、最高人民法院审判委员会原副部级专职委员杜万华撰写评论文章，敬请关注。

科学修改企业破产法助力经济高质量发展

最高人民法院咨询委员会原副主任兼秘书长、最高人民法院审判委员会原副部级专职委员杜万华

社会主义市场经济本质上是法治经济，法治是最好的营商环境。习近平总书记深刻指出：“贯彻新发展理念，实现经济从高速增长转向高质量发展，必须坚持以法治为引领。”党的二十届三中全会将破产法律定位为市场经济基础制度，明确提出“健全企业破产机制，探索建立个人破产制度”，这一决策凸显了破产法在社会主义市场经济中作为基础制度的重要地位，标志着中国共产党对破产制度在社会主义市场经济体制中重要作用的认识发生了新的飞跃。

当前，我国的破产制度在实践中仍面临诸多问题和困境，现行企业破产法部分法律规则已滞后于实践需要。完善破产制度是一项系统工程，需要从法律修订、观念转变、配套制度建设等多个方面协同推进。我们要坚持经济发展与法治发展同步协调推进，以此次企业破产法修订为契机，加快填补法律规则漏洞，建立健全个人破产制度等关键机制，让破产制度真正成为市场经济的“安全阀”和“助推器”，为我国经济高质量发展提供坚实的法治保障。

应当落实破产法在社会主义市场经济中基础制度的地位。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》（以下简称《决定》）把构建高水平社会主义市场经济体制摆在突出位置。

一是明确社会主义市场经济的三种经济基本形式，即国有经济、民营经济、外资经济。在这三种经济形式中，国有经济主“稳”，是社会主义市场经济的“压舱石”“稳定器”。民营经济主“活”，通过市场竞争，提高劳动生产率，推动科技创新、管理创新和发展创新。

二是构建全国统一大市场，打破国内市场壁垒，实现我国国内市场要素自由畅通、流动和高效配置目标。

三是构建市场经济基础制度。“两个毫不动摇”和“构建全国统一大市场”是我们构建高水平社会主义市场经济体制的重要任务。《决定》确定了四项市场经济基础制度：进一步加强产权保护，包括经济产权和知识产权；市场主体的准入制度；建立和完善我国的破产制度；建立和完善我国的信用制度。在这四大基础制度中，破产制度第一次被列入了我国的市场经济基础制度。

由此可见，破产制度已成为市场经济基础制度的核心构成之一，是构建高水平社会主义市场经济体制不可或缺的重要制度。在此建议，将党的二十届三中全会精神贯穿到整个企业破产法的修改中去。

应当在坚持人民性的基础上同时具备保护性、救济性、治理性三个基本特征。首先，我国破产法具有保护性特征，这是由我国破产法“人民性”的性质直接决定的。一是要保护债权人债权利益的最大化。由于债务人已经陷入破产困境，债权人要全部实现自己的权利是十分困难的，只能追求债权利益的最大化。二是要保护债权人债权的平等受偿权。我国破产法在保护债权人债权利益时，基于债权的平等性，不能只保护某一个或者某几个债权人的债权利益，而应当保护所有债权人的债权平等受偿权，避免债权人在实践中为实现债权时出现争抢现象。三是在司法重整与和解中，应当依法保护战略投资人即新的债权人的共益债权。为了挽救危困企业和危困市场主体，战略投资人投入新的资金和其他生产要素，其投入不是简单的债的加入，而是一种市场行为，因投入而形成的新的债权应当受到法律的保护。四是要依法保护债务人的合法权益，特别是善良诚信的守法债务人的债务豁免权。如果债务人是善良诚实的守法者，应当依法拥有债务豁免权，这也是保护投资者投资积极性、防范投资风险、推动市场经济持续稳定发展的重要法律制度。五是要依法保护债务人获得社会救助的权利。在我国，债务人不仅是社会主义市场经济的建设者，也是社会主义经济现代化的建设者，应当依法恢复债务人信用，支持他们重新创业。六是要依法保护其他利害关系人，特别是债务人企业员工的合法权利和利益。在修改破产法时，应当将利害关系人，特别是员工合法权益的维护放在重要位置上来考虑。

其次，我国破产法应当具有救济性特征。我国破产法的救济性特征，是由该法的“人民性”性质决定的。债务人一旦陷入破产困境，只要是诚实守法的债务人，就应该获得三方面相应的救济。一是应该获得国家的救济。这些陷入破产困境的债务人，在其经营顺当的时候是守法的纳税人，依法缴纳了大量的税款，为国家作出贡献。但他们不幸陷入破产困境的时候，理应依法获得来自国家的适当救济和相关部门的支持。二是应当获得来自社会的救济。在市场经济条件下，破产现象是常态化现象。陷入破产困境的债务人在经济发展顺利时，为整个社会的经济繁荣作出了贡献。现在因种种原因，一些企业或者市场主体陷入了破产困境，只有通过法律手段让他们获得相应的救济，得到社会的理解和支持，才能让他们重新走向市场经济的舞台。三是应该获得对方当事人的宽宥或者救济。在市场经济条件下，任何一方对经济利益的追求都不是孤立完成的，都是在同一个法律关系中相互支持、相互补充，才能获得收益。

再次，我国破产法应当具有治理性的特征。我国破产法不仅是解决债权人债务人之间债务不能履行的法律，更是解决经济发展和维护社会稳定的法律，具有很强的社会治理特征。我国破产保护制度的建立和完善，是社会主义市场经济成熟的标志，不仅是社会主义市场经济发展的需要，也是我国治理社会的需要。

正是由于我国破产法“人民性”的性质，以及其保护性、救济性、治理性等特征的原因，个人建议这次破产法修改时，应当将法律的名称改为中华人民共和国破产保护法，将过去注重的对相关破产事务的处理，转移到对相关当事人和利害关系人的权利和利益的保护上来，让破产法律的“人民性”真正体现在法律的名称上。

应当建立个人破产保护制度以进一步完善破产保护法律规范体系。我国的第一部破产法是1986年制定的企业破产法，主要适用于全民所有制企业，不涉及个人破产制度问题。2006年修改企业破产法时，适用范围扩大到所有企业法人组织，非法人组织只是参照适用，个人破产制度同样没有建立。这次修改企业破产法，不仅要总结企业破产现象治理的经验，完善企业破产保护制度，特别是建立和完善破产保护的配套制度，如府院协调联动制度、管理人制度、强制执行与破产保护协调制度等，更重要的是要建立个人破产保护制度。

第一，没有个人破产保护法律制度，市场主体无法得到有效的法律保护。我们判断一个国家经济发不发达，很重要的一个指标，就是看它的小微经济活不活跃，能不能受到法律保护。如果我们要让小微经济得到发展，就一定要建立个人破产保护制度对其进行保护。因此，建立个人破产保护制度，对小微企业和个体工商户进行保护，是我国社会主义市场经济健康发展的重要前提。

第二，没有个人破产保护制度，公司有限责任很难遏制异化现象。我国公司法已经有三十多年历史。公司法的出现，为我国社会主义市场经济的发展发挥了很重要的作用，不仅促进了公司资本的有效聚集，推动着我国经济的快速发展，也让投资者的利益得到很好的保护。由于没有个人破产保护制度，公司制度在实施过程中，出现了异化现象。按照公司法的规定，无论有限责任公司还是股份有限公司，都实行有限责任，具体来说就是股东以自己承诺的出资为限对公司承担有限责任，而公司则以股东的出资和公司经营所获得的法人财产，对债权人承担有限责任。但是在实际操作过程中，一些有限责任公司的企业向银行贷款或者开展其他业务活动时，银行或者其他债权人却要求公司的股东、股东的亲属、公司高管及其亲属作担保。这样一来，当公司一旦不能偿还债务时，公司对债权人的有限责任，就转化为公司股东、高管及其亲属的无限连带责任，公司的有限责任在不知不觉中被异化。由此，股东的投资积极性、企业家的经营积极性就会受到打击，这将对我国民营经济的健康发展，社会主义市场经济持续稳定的推进造成不利影响。

第三，没有个人破产保护制度，我国的婚姻家庭的经济基础很难稳定。高质量人口的生产，不仅是孩子的生育，还涉及其生长过程中的养育、教育等，以及老年人的赡养等一系列问题。家庭没有稳定的经济基础，就不可能有高质量的人口生产，也不可能有扎实稳定的赡养能力。在没有个人破产保护法律制度的条件下，小微企业和个体工商户的债务，企业股东、企业高管及其亲属因经营形成的无限连带担保责任，都有可能摧毁婚姻家庭中的经济基础，造成培养下一代和赡养老人能力的进一步降低和弱化。因此，为防止整个婚姻家庭的经济基础被无限连带责任瓦解，建立个人破产保护法律制度是非常有必要的。

鉴于破产保护法律制度的建立和完善，不仅涉及经济问题，同时还涉及婚姻家庭、社会治理等社会问题。在法律的修改过程中，应当广泛听取社会各方面的意见，在加强法律制度建设的同时，加强破产保护法律文化建设，保证这次法律的修改能够做到各方面利益的协调和平衡，并用先进的破产保护法律文化，促进先进的破产保护法律制度建设的落实。

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编辑：罗楚江