摘要：上海作为中国最大的经济中心和国际化大都市，其行政区划的变迁深刻反映了城市发展脉络和战略导向。自新中国成立以来，上海行政区划经历了复杂而深刻的调整过程，逐步形成了现有的格局。回顾这一历程，可以清晰地辨识出三个明显的调整阶段，每个阶段都对应着特定的城市发展需求和战

关于上海市行政区划调整战略布局与实施路径的详细研究报告。

报告的主要内容如下：

- 上海行政区划的历史演进与现状分析：介绍上海行政区划的变迁历程和当前格局，使用表格对比主要调整案例。

- 面向卓越全球城市的行政区划战略布局：分析中心城区优化、陆岛统筹发展和区域协同发展三大战略方向。

- 行政区划调整的实施路径与阶段规划：分为近期、中期和远期三个阶段，详细说明各阶段的调整任务和重点工程。

- 行政区划调整的配套政策与保障机制：涵盖行政管理体制改革、财政税收政策创新、公共服务均衡配置等保障措施。

- 风险评估与应对策略：分析社会稳定性风险、经济发展风险等，并提供相应的应对策略。

报告正文：

上海市行政区划调整的战略布局与实施路径研究报告

1 上海行政区划的历史演进与现状分析

上海作为中国最大的经济中心和国际化大都市，其行政区划的变迁深刻反映了城市发展脉络和战略导向。自新中国成立以来，上海行政区划经历了复杂而深刻的调整过程，逐步形成了现有的格局。回顾这一历程，可以清晰地辨识出三个明显的调整阶段，每个阶段都对应着特定的城市发展需求和战略目标。

上海行政区划的第一轮调整集中在1981年至1992年，主要表现为市区的扩容。这一时期，为满足城市空间扩张和工业发展的需要，上海从郊县划出部分地区并入市区或新设市区。例如，1981年从上海县析出部分地区设立闵行区，从宝山县析出部分地区设立吴淞区；1984年，长宁区、徐汇区、黄浦区、普陀区、虹口区和杨浦区等相继大幅扩容；1989年川沙县杨思地区划入原南市区。这一阶段的调整体现了上海作为工业生产中心的功能定位，通过扩大市区范围为工业发展提供空间支撑。

第二轮调整以改县设区为主要特征，时间跨度从1988年到世纪之交。1988年撤宝山县和吴淞区设立宝山区，成为全国最早的撤县设区案例；1992年撤上海县和闵行区设立新的闵行区；此后嘉定、金山、松江、青浦、南汇、奉贤等相继改县设区；1992年设立浦东新区。到2001年底，上海共有19个区、1个县（崇明县）。这一轮区县全面重组的背后，是上海城乡关系的深刻变化和城市空间规模的快速扩张。

第三轮调整从2000年至今，标志上海行政区划调整从城乡区县重组转向城区内部重组。2000年上海城市化率已达74.6%，中心城区内部人口、产业、功能等发生历史性结构变化，城区区划体量过小、行政效能和资源整合度低等问题日益凸显。这一阶段先后实施了黄浦区和南市区合并（2000年）、南汇区并入浦东新区（2009年）、黄浦区和卢湾区合并（2011年）、静安区和闸北区合并（2015年）以及崇明撤县设区（2016年）等重要调整。通过这些调整，上海最终形成了现有的16个区格局，进入"无县时代"。

表：上海市主要行政区划调整案例（2000年后）

调整时间 调整内容 主要目的 影响与意义

2000年 黄浦区与南市区合并 整合核心城区资源，提升发展空间 强化中心城区功能，减少行政壁垒

2009年 南汇区并入浦东新区 拓展浦东发展空间，服务国家战略 打造上海面向海洋时代的桥头堡

2011年 黄浦区与卢湾区合并 整合相似文脉区域，集中财力改善民生 促进旧区改造和公共服务均衡

2015年 静安区与闸北区合并 打破苏州河南北发展壁垒，实现优势互补 促进中心城区南北均衡发展

2016年 崇明县撤县设区 加强陆岛统筹，推进世界级生态岛建设 实现全市行政区划无县格局

当前上海行政区划面临的主要问题体现在三个方面：一是中心城区政区格局"体小神散"，阻碍品质提升与创新驱动。尤其是静安与闸北合并前，苏州河两岸存在明显品质落差和文化隔阂，影响城市竞争力提升。二是陆岛统筹缺失，束缚世界级生态岛发展。崇明作为世界级生态岛，与中心城区联动不足，难以突破财力不足、外部交通不畅、社会民生滞后等瓶颈。三是区域协同不足，约束全球城市与城市群的联动。上海在长江口地区存在"创新发展洼地"，制约对长三角北翼城市的辐射作用。

这些问题的存在与上海建设卓越全球城市的战略目标不相适应，亟需通过新一轮行政区划优化调整，突破体制约束，释放发展活力，提升城市治理现代化水平。

2 面向卓越全球城市的行政区划战略布局

2.1 中心城区优化战略：打破发展壁垒，提升核心功能

上海中心城区的行政区划优化是建设卓越全球城市的关键环节。全球城市的核心区通常表现为高能级创新驱动、高品质中心城区和高效度跨界协调的特征。然而上海中心城区仍存在"体小神散"的问题，阻碍城市品质提升与创新驱动。具体表现为两个方面：一是"体小"，上海市中心城区经济规模全国最大，但市辖区平均规模偏小，如原静安区是面积最小的中心区，功能过度集聚，导致发展空间受限；二是"神散"，苏州河两岸存在较大品质落差和文化隔阂，如原闸北区经济产出在上海17个区县中列第15位，尽管转型发展取得成效，但与南岸差距明显。

针对这些问题，上海已采取重要举措，2015年静安与闸北"撤二建一"打破了长期以来苏州河南北的分隔格局，具有标志性意义。这一调整突破了上海政区调整的固有惰性，首次实现"跨河而治"，为中心城区融合发展开辟新路径。合并后的新静安区通过统筹规划和功能布局，实现两区优势互补、共享互融，提升中心城区的能级和品质。苏州河由"分界河"转变为"联动轴"，逐步形成贯通南北、高效便捷的立体化交通运输体系，连接大宁商圈、市北产业园等重点功能区，促进沿线产业园区、服务设施等资源有机衔接。

未来中心城区优化应进一步推进功能区导向的整合。可以考虑将虹口区与黄浦区合并，整合北外滩与外滩资源，打造全球城市金融商务核心功能区；将普陀区与长宁区合并，构建连接长三角的西部城市副中心；将杨浦区整体并入浦东新区，促进科技创新资源的跨江融合。这种调整有利于在更大范围内统筹资源配置，拓展核心城区的辐射面，增强城市后续发展能力。

2.2 陆岛统筹发展战略：破解生态与发展二元难题

陆岛关系是上海行政区划格局中的特殊课题，也是建设卓越全球城市的战略重点。崇明作为世界级大都市周边的大型海岛，具有独特的生态价值和战略地位。2005年将隶属宝山的横沙与长兴岛划入崇明，但在县体制下，崇明三岛与中心城区联动不足，难以突破财力不足、外部交通不畅、社会民生滞后等瓶颈。数据显示，崇明有20%户籍人口外出务工，大学生回崇比重不到5%，严重限制上海与崇明统筹发展。

2016年崇明撤县设区是上海陆岛统筹发展的里程碑事件，体现了跨长江口的战略联动发展思路。这一调整为更高层次推进世界级生态岛建设奠定体制基础。未来应进一步创新政区体制，推进陆岛深度融合。可以考虑将崇明区与静安区整合，由静安区向崇明输出优质发展资源，助力崇明在生态环保基础上提升经济发展水平。这种"核心城区+生态岛区"的模式，既能解决生态岛发展的资源瓶颈，又能为核心城区提供战略空间，实现互利共赢。

陆岛统筹的重点在于构建生态与发展良性互动的机制。一方面，要引导高校与科研院所等优势智力资源进入崇明，营造世界级生态科创的重要载体和交流基地，打造国际高端教育合作新平台，着力构建生态经济的循环型社会体系。另一方面，要健全利益分配与生态风险分担的互动体制，建立区—镇—村多层次以及政府—企业—社会多主体的风险分担体系，加强跨区域跨部门的生态治理协同，完善激励与约束机制，构建城乡生态文明共同体。

2.3 区域协同发展战略：构建城镇圈体系，促进全域融合

面向卓越全球城市的上海，需要构建更加科学合理的城镇体系，促进全域范围内的均衡发展和功能优化。上海现有的"1966"城镇体系（一个中心城、九个新城、60个左右新市镇、600个左右中心村）存在层级结构不完善的问题。在实践中，出现了一批常住人口规模为15万人或以上的重要区域，如浦东新区的川沙新镇、松江区的九亭镇、闵行区的浦江镇等，这些区域在"196"三级城镇体系中难以准确定位。

针对这一问题，建议在现有体系基础上增加郊区小城层级，形成"17266"四级城镇体系：一个中心城区、七个新城、20个左右郊区小城、60个左右新市镇，以及600个左右中心村。这一体系更符合上海城镇化发展的实际需求，能够更好地实现资源的梯次配置和功能互补。

在行政区划上，可以沿城市半径方向，将中心城区、近郊区和远郊区合并成大区，促进资源在更大范围内的优化配置。一种可行方案是将上海市划分为7个新区，除浦东和崇明保留原区划外，其余分为北区（虹口、杨浦、闸北和宝山）、西北区（静安、普陀和嘉定）、西区（长宁和青浦）、西南区（徐汇、闵行和松江）、南区（黄浦、奉贤和金山）。每个大区都包含中心城区、近郊和远郊区，具有与上海以外地区联系的直接通道，使各类要素在城市半径方向的流动以及与长三角其他地区的合作交流更加通畅。

此外，未来上海郊区将越来越淡化单个小镇的独立概念，被"打包"进城镇圈，在一个"圈"内进行公共资源的互补共享。在同一个城镇圈内，不同城镇各具特色，如一个镇教育资源优良，隔壁镇商业发达，另一镇是交通枢纽，单个镇都不是全能的，但"抱成圈"后，居民享受的资源和服务将更加丰富周到。这种城镇圈模式打破了按照行政建制配置公共资源造成的不均衡，是实现城乡统筹发展的创新路径。

3 行政区划调整的实施路径与阶段规划

3.1 近期实施路径（1-3年）：夯实基础，重点突破

近期阶段应着重于基础准备工作和试点调整项目，为全面推进行政区划调整奠定坚实基础。首要任务是开展全市范围的行政区划评估研究，组织跨学科团队对16个区的现状、问题和调整需求进行系统诊断，明确各区域功能定位和发展方向。同时，需要加强舆论引导工作，通过媒体宣传和公众参与，增强社会各界对行政区划调整的理解和支持，减少调整的阻力。

在具体调整项目上，近期可优先推进条件成熟的区县合并。一是将虹口区并入黄浦区，整合北外滩与外滩资源，打造金融商贸核心功能区。二是将普陀区整体并入长宁区，构建连接长三角的西部城市副中心。这两项调整涉及区域相对较小，基础条件较好，可作为近期重点突破项目。

同时，近期阶段应启动城镇圈构建工作。选择基础较好的地区开展试点，如青浦与嘉定交界区域、松江与金山联动区域等，探索跨行政区划的规划统筹和公共服务共享机制。建立城镇圈协调委员会，由相关区政府负责人组成，定期协商重大基础设施布局、公共服务资源配置等区域协同问题。

3.2 中期实施路径（3-5年）：全面推进，制度创新

中期阶段是行政区划调整的关键实施期，应全面推进重大调整项目，并进行相关制度创新。这一阶段的核心任务是实施跨半径方向的区县合并，促进中心城区与郊区的深度融合。具体包括将宝山区并入静安区，强化静安对宝山产业转型的带动作用；将奉贤区并入闵行区，提升上海南部地区整体发展水平；将青浦区并入嘉定区，打造对接苏州的西北门户。

在陆岛统筹方面，中期阶段应深化崇明区体制改革。建立生态敏感型政区考核体系，取消对崇明区的传统GDP考核，侧重生态保护、绿色发展等指标。创新"静安-崇明"飞地经济模式，在静安区设立崇明产业发展基地，在崇明建设静安生态养老社区，实现两地功能互补。同时，推进崇明世界级生态岛建设的国际化合作，打造长江生态大保护的新型标杆。

制度创新是中期阶段的重要任务。一是建立跨行政区划的规划协调机制，在城镇圈内实现规划统一编制、联合审批。二是创新财政资金分配机制，设立城镇圈发展专项资金，支持跨区域基础设施建设。三是推进公共服务一体化，建立教育、医疗等资源共享平台，促进优质资源向郊区延伸。

3.3 远期实施路径（5-10年）：战略提升，全域优化

远期阶段应着眼于上海卓越全球城市定位，进行行政区划的战略性优化和全域整合。首要任务是完成杨浦区并入浦东新区的调整，促进科技创新资源的跨江融合，打造浦东新区升级版。这一调整将极大增强浦东新区的综合实力，使其成为上海全球城市功能的核心承载区。

在城镇体系优化方面，远期应全面建成"17266"四级城镇体系。一个中心城区（半径扩展至外环线周边）、七个综合性节点新城（嘉定、松江、青浦、奉贤、南汇、宝山、闵行）、20个左右郊区小城（人口20-30万）、60个左右新市镇（人口约5万）以及600个左右中心村形成功能明确、分工合理的城镇网络体系。

远期还需要构建长三角区域协同的行政区划新模式。建立上海与苏州、嘉兴等周边城市的跨市域协调机制，在长江口地区设立"长江口战略协同区"，完善"江、海、湖"和"环、廊、区、源"的生态保护总体格局。探索水资源开发保护跨界协调、纠纷协调机制等多方机制，让各方在合作协调发展中获益。

通过这三个阶段的稳步推进，上海行政区划将逐步优化，为卓越全球城市建设提供坚实的空间治理基础。

4 行政区划调整的配套政策与保障机制

4.1 行政管理体制改革：精简机构，提升效能

行政区划调整必须与行政管理体制改革同步推进，才能实现预期效果。首先应科学划分市-区权限，以管理效能提升、服务半径合理为旨向，合理配置不同层级政府的职责。对于合并后的新区，应优化机构设置，避免简单叠加，实现"1+1

在镇街层面，持续推进镇转街道工作，剥离招商引资职能，强化公共服务功能。上海计划在中心城区完成6个镇转街道工作（徐汇区华泾镇、静安区彭浦镇、长宁区新泾镇、杨浦区五角场镇、普陀区长征镇和桃浦镇），届时中心城区将不再有"镇"这一建制。这一过程需先完成撤村改制，剥离经济职能，再加强公共资源和公共服务配置。

同时，创新跨区域治理机制。对于城镇圈和跨行政区合作区域，建立联合管理机构，如"城镇圈管理委员会"、"合作区发展理事会"等，负责区域协调事务。这些机构应由相关行政区代表、专家和公众代表组成，具有规划协调、资源分配等职能，但不增加行政层级。

4.2 财政税收政策创新：均衡分配，激励合作

财政税收政策是行政区划调整的重要保障。应建立均衡性转移支付制度，针对合并后的新区和生态保护区，加大财政转移支付力度，保障基本公共服务能力。特别是对于崇明这样的生态岛，需建立生态补偿机制，由市级财政和受益区共同承担生态保护成本。

推行税收共享机制，对于跨行政区合作项目和企业迁移，实行原地纳税和利益分成政策。例如，中心城区企业迁移至郊区，可在一定时期内按比例分享税收，调动转出区和承接区的积极性。设立城镇圈发展基金，由市级财政和相关区按比例投入，用于跨区域基础设施建设和社会事业发展。

在区县合并过程中，需确保财政平稳过渡。静安与闸北合并后，与群众生活息息相关的公共服务部门适当过渡保留的经验值得借鉴。同时，合并后的新区应统一财政管理制度和支出标准，逐步实现完全融合。

4.3 公共服务均衡配置：标准统一，质量提升

行政区划调整的最终目标是提升公共服务水平，增强市民获得感。应制定全市统一的公共服务标准，在教育、医疗、养老等领域实现基本服务均等化。特别是对于合并后的新区，应加快公共服务整合，实现政策对接和标准统一。

促进优质资源流动，建立中心城区优质教育资源、医疗资源向郊区辐射的机制。可通过设立分校、分院、结对帮扶等方式，推动郊区公共服务质量提升。在城镇圈内，鼓励教育、医疗等资源共建共享，建立联合体或集团。

创新公共服务供给方式，适应全球城市居民多样化与国际化的特点，优化公共服务设施布局，创新多元化供给模式。针对创新人才与高端人才，增强需求回应的针对性与实效性；针对工薪阶层、老年人等群体，提升服务可及性和满意度。

5 风险评估与应对策略

5.1 社会稳定性风险：舆情引导与渐进实施

行政区划调整涉及利益格局重构，可能引发社会稳定性风险。主要风险点包括：身份认同危机（居民对新区认同感不足）、公共服务断层（调整过程中服务衔接不畅）、财产权益变动（区划调整导致的资产价值变化）等。这些风险若处理不当，可能引发群体性事件和社会矛盾。

针对这些风险，应建立全方位风险评估机制，精准识别政区调整中潜在的散播谣言、市场波动等风险点，制定风险控制和调适的预案。实施舆论环境的动态监测，发挥政府、媒体、专家、社会组织等的风险疏导与舆论引导作用。

采取渐进式实施策略，避免"一刀切"和急于求成。静安与闸北合并过程中，采用"机构先合、人员稳定、逐步融合"的经验值得推广。对于涉及调整的区域，可设置3-5年过渡期，过渡期内保留部分原有政策和服务，逐步实现完全融合。

加强基层组织和社区建设，充分发挥党组织作用，解决群众反映强烈的突出问题。在政区调整过渡阶段建立联合工作党委，增强大局意识、协作意识和纪律意识，推动区域认同，加快区域融合。

5.2 经济发展风险：产业衔接与政策延续

行政区划调整可能对经济发展带来短期冲击，主要表现为：产业政策断层（调整导致原有产业支持政策中断）、招商项目流失（企业因不确定性而撤离）、经济指标波动（调整期经济增长放缓）等。这些风险可能影响区域经济健康发展。

为防范这些风险，应确保产业政策延续，对于调整前已落地的企业和项目，继续履行既定的政策承诺。合并后的新区应尽快出台产业导向政策，明确重点产业发展方向和支持措施。

保持招商引资连续性，建立重大项目跟踪服务机制，由专门团队负责对接，避免项目因区划调整而流失。同时，利用区划调整的契机，整合招商资源，提升招商质量和效率。

加强经济监测预警，在调整期间密切跟踪经济运行指标，及时发现和解决突出问题。对于像宝山这样重工业比重较大的区域，静安在合并后应向宝山片区输出先进管理模式、资金和创新发展资源，为产业转型提供支持。

5.3 生态环境风险：底线思维与生态优先

行政区划调整可能带来生态环境风险，特别是在生态敏感区域。主要表现为：开发冲动增强（新区为追求经济增长而放松生态保护）、跨界污染转移（企业向监管较松区域转移）、生态空间侵占（城镇扩张占用生态用地）等。

对于这些风险，应树立生态红线意识，在区划调整过程中坚决守住生态保护底线。特别是对于崇明世界级生态岛，必须坚持生态优先原则，严禁不符合生态定位的开发活动。

建立生态协同治理机制，在城镇圈和合作区内统一环境标准和执法尺度。加强跨区域环境监管合作，防止污染转移和监管套利。同时，创新生态补偿机制，让生态保护区域共享发展成果。

通过科学的风险评估和有效的应对策略，可以最大限度降低行政区划调整的负面影响，确保调整工作平稳有序推进，实现预期目标。

上海市行政区划调整是一项复杂的系统工程，需要科学规划、稳步推进。本报告提出的战略布局和实施路径，旨在为上海建设卓越全球城市提供空间治理支持。在实施过程中，还需根据实际情况不断调整优化，确保行政区划调整真正服务于城市发展和市民福祉。

来源：湘论