摘要：文山壮族苗族自治州作为云南省面向东南亚开放的重要门户和滇东南区域发展的关键节点，其行政区划调整是响应国家区域发展战略、优化资源配置的重要举措。当前文山州下辖1个县级市（文山市）和7个县（砚山县、西畴县、麻栗坡县、马关县、丘北县、广南县、富宁县），形成 "一市七

云南省文山州行政区划调整的战略布局与实施路径研究报告

1 战略背景与动因分析

文山壮族苗族自治州作为云南省面向东南亚开放的重要门户和滇东南区域发展的关键节点，其行政区划调整是响应国家区域发展战略、优化资源配置的重要举措。当前文山州下辖1个县级市（文山市）和7个县（砚山县、西畴县、麻栗坡县、马关县、丘北县、广南县、富宁县），形成 "一市七县" 的行政区划格局。这一格局自2010年文山撤县设市以来基本保持稳定，但随着区域经济一体化进程加速，现有区划体系与高质量发展需求之间的矛盾日益凸显。

中心城市辐射带动力不足是文山州面临的核心挑战。文山市作为全州唯一的县级市，其经济总量和人口规模在全州占比偏低。数据显示，文山市GDP为385亿元，虽位居全州第一，但仅占全州GDP（992亿元）的38.8%；常住人口62万人，也低于广南县的80万人。这种 "小马拉大车" 的格局导致文山中心城区难以有效辐射带动全域发展，制约了区域协同效能。从城市规模看，文山州尚未形成真正意义上的区域性中心城市，与曲靖、红河等周边州市相比存在明显差距。

文山州区划调整的深层次动因还体现在区域发展不平衡加剧的矛盾上。2022年数据显示，文山市与西畴县GDP相差近6倍，县域经济发展差距显著。同时，资源配置效率低下问题突出，教育、医疗等优质公共服务过度集中于文山市，边境县和少数民族聚居区公共服务能力明显不足。这种不平衡状态既制约了人民群众生活质量的提升，也削弱了文山作为面向东南亚开放门户的综合承载力。

从发展机遇看，文山州在国家战略布局中地位凸显。作为"一带一路"建设、中国—中南半岛经济走廊和云南面向南亚东南亚辐射中心的重要节点，文山州承担着连接国内国际双循环的关键功能。随着"文山—砚山"同城化建设和"文砚丘马"城市群规划的实施，文山州的区位优势将进一步放大。通过行政区划调整，优化空间布局，可以更好地发挥文山在区域合作中的桥梁纽带作用。

此外，文山州还面临着特色产业发展瓶颈。三七产业作为第一支柱产业，虽然覆盖面广、从业人数多，但品牌效应和附加值有待提升。通过区划调整，可以优化产业空间布局，促进三七、绿色铝、旅游文化等特色产业集聚发展，构建现代化产业体系。

2 指导原则与战略目标

2.1 指导原则

文山州行政区划调整遵循五大基本原则，确保调整过程科学合理、稳步推进。首要原则是服务国家战略，主动融入"一带一路"倡议、滇中城市群建设等国家战略，使区划调整与区域发展大局同频共振。其次是优化资源配置，依据经济发展规律和自然地理条件，打破行政壁垒，促进生产要素在更大范围内自由流动，实现集约发展。

第三是文化保护传承，文山作为壮族苗族文化发源地和"三七之乡"，调整过程中需特别重视历史文化保护和少数民族文化传承。第四是循序渐进实施，充分考虑调整复杂性和敏感性，采取分步实施策略，确保社会稳定。最后是生态优先绿色发展，落实主体功能区制度，构建城市化地区、农产品主产区、生态功能区协调发展的空间格局。

在操作层面，区划调整还需坚持区域协同和公平效率原则。加强文山与红河、曲靖等周边州市的协同发展，建立区域合作机制，实现优势互补、错位发展。同时，通过区划调整降低行政成本，提高公共服务效率，建立与社会主义现代化建设相适应的行政管理体制。

2.2 战略目标体系

文山州行政区划调整的目标体系包括空间优化、经济发展、行政管理和社会文化四个维度，分三个阶段实施：

近期目标（到2025年）：基本形成 "一核两翼、多点支撑" 的空间发展格局，初步实现文山市与砚山县一体化发展。中心城市建成区面积达到合理规模，常住人口城镇化率显著提升至45%以上。三七产业增加值占GDP比重进一步提高，初步建成世界三七之都和滇东南区域中心城市。

中期目标（到2035年）：全市经济总量和城乡居民人均收入迈上新台阶，形成主体功能明显、优势互补的高质量发展区域经济布局。建立与基本实现现代化相适应的文山区域协调发展新机制，中心城市辐射带动能力显著增强，成为滇东南城市群的重要支撑。

远景目标（到2050年）：全面建成与社会主义现代化强国相适应的行政区划体系。文山成为我国面向东南亚开放的重要门户，形成绿色低碳、创新引领、协调均衡的现代化城市格局，各民族团结和谐，生态文明建设达到新高度。

这一目标体系将有力支撑文山州建设成为滇东南经济新支点和云南省区域中心城市。通过区划调整，文山将更好地发挥其连接滇中、滇东南的区位优势，在云南省"做强滇中、搞活沿边、多点支撑、联动廊道"的发展布局中发挥更大作用。

3 区域布局优化战略

3.1 中心城区扩容战略

文山州中心城区扩容以文山市为核心，通过砚山县一体化整合，构建 "文砚"同城化发展格局，破解中心城市辐射力不足的发展瓶颈。这一战略基于功能提升和空间拓展两大路径，构建"中心带动、两翼齐飞"的发展框架。城市发展轴沿G80广昆高速和云桂铁路形成南北向发展主轴，串联中心城市各功能组团。生态文旅带依托普者黑、坝美等景区，打造生态保护与旅游发展融合示范区；产业集聚带整合文山高新技术产业开发区和砚山工业园区，形成产业集群发展区。

在功能布局上，文山市重点发展综合服务功能，包括行政办公、商务金融、文化教育等城市核心功能。砚山县片区定位为 "世界一流'中国铝谷'核心区主引擎"，侧重绿色铝产业和现代物流功能；周边区域则根据资源禀赋差异化发展：马关县发挥边境优势，打造沿边开放示范区；广南县依托生态资源，培育健康生活目的地。这种功能分工避免了同质竞争，实现了优势互补。据预测，扩容后中心城区经济总量可达全市50%以上，形成 "服务引领+产业驱动" 双轮驱动格局。

基础设施一体化是中心城区扩容的重要支撑。文山州将实施交通互联计划，构建中心城区与周边区域半小时通勤圈。具体项目包括加快建设文山市至砚山县的快速通道，推进蒙自经文山至丘北铁路建设，完善城市主干路网系统。同时，推进教育、医疗等公共服务一体化布局，规划形成 "城市级—组团级—社区级" 三级公共设施体系，实现资源共享。

3.2 县域功能重组战略

县域功能重组是文山州域协调发展的重要环节，旨在通过优化县域空间布局，实现全域高质量发展。根据各区县资源禀赋和发展基础，文山州将构建 "三大功能区" 的县域发展格局。

广南县定位为市域副中心城市，按照"世界的世外桃源、乡村振兴示范县"定位，发挥其人口规模（80万人）和地理中心优势，打造文山州中部经济增长极。广南县位于文山州几何中心，且拥有南昆快速铁路和多条高速公路交汇的交通优势，具备发展成为区域性中心城市的潜力和基础。

富宁县与麻栗坡县构建沿边开放示范区，发挥面向越南的区位优势，重点发展边境贸易和跨境旅游。富宁县拥有云南通往华南地区最近的出海口—富宁港，是文山州通江达海的重要通道；麻栗坡县则依托天保口岸，发展边境经济合作，打造文山州东向开放窗口。

丘北县与广南县协同打造生态文化旅游区，依托普者黑5A级景区和坝美世外桃源，重点发展康养旅游产业。这一区域将整合优质旅游资源，打造世界级健康生活目的地，形成文山州旅游产业发展的核心支撑。

县域功能重组战略特别注重特色产业培育和城乡融合发展。一方面，引导各县因地制宜发展特色经济，如文山市的三七产业、砚山县的绿色铝产业、广南县的旅游产业等。另一方面，加快推进以县城为重要载体的城镇化建设，提升县域公共服务水平，促进城乡要素双向流动，形成城乡融合发展新格局。

3.3 跨区域协同发展战略

文山州跨区域协同发展战略旨在打破行政壁垒，促进文山与周边地区的协同发展。根据文山州独特的区位特点，将构建 "东融西联北接南拓" 的跨区域协同发展格局。

东融指向东加强与广西壮族自治区合作，重点推动富宁、广南等东部县市与百色在旅游、农业等领域的合作，共同打造滇桂跨省合作示范区。随着富宁港的建成通车，文山与北部湾地区的联系将更加紧密，为融入粤港澳大湾区创造了有利条件。

西联指向西加强与红河州合作，重点推动文山市与蒙自市在产业、交通等领域的合作，接受滇中经济圈的辐射带动。文山和红河同属滇东南城市群，协同发展有助于提升区域整体竞争力。

北接指向北积极融入滇中城市群，重点推动丘北、砚山等县与曲靖、昆明的合作。随着云桂铁路的运行，文山与滇中城市群的时空距离进一步缩短，为产业协作和人口流动创造了有利条件。

南拓指南向扩大对越合作，深化与越南的经贸往来。文山州拥有天保、都龙、田蓬三个口岸，是云南对越合作的重要区域。通过加强口岸建设，发展跨境经济合作，文山可以更好地融入中国—中南半岛经济走廊建设。

跨区域协同发展战略还将注重基础设施互联互通和生态环境共建共保。通过构建便捷高效的交通网络，促进人才、资本、信息等要素自由流动；通过建立跨区域生态补偿机制，共同保护普者黑、坝美等重要流域的生态环境，实现绿色发展。

4 实施路径与阶段安排

4.1 渐进式实施策略

文山州行政区划调整采取渐进式实施策略，分三个阶段稳妥推进，确保调整过程平稳有序。这种 "先易后难、试点先行" 的策略既考虑了改革的复杂性，也兼顾了发展的紧迫性。

第一阶段：试点先行（2025-2028年），主要任务是选择条件成熟的区域开展区划调整试点。重点推进文山市与砚山县一体化工作，因为两地空间联系紧密，协同发展基础较好。同时，在这一阶段可以启动广南县撤县设市的试点工作。试点阶段还要完成区划调整的顶层设计、法律法规修订和配套政策制定，为全面推开积累经验。

第二阶段：重点推进（2029-2035年），在试点成功基础上扩大调整范围。重点推进马关县、麻栗坡县功能优化，强化其沿边开放功能。同时，优化市域城镇体系，推动各县协同发展，形成 "中心城区—副中心城市—节点城市—特色小镇" 四级城镇体系。这一阶段还将建立完善的区域协调机制和利益补偿机制，确保调整过程中各地利益得到平衡，公共服务实现均等化。

第三阶段：全面深化（2036-2050年），完成所有规划区划调整项目，评估调整效果并进行优化完善。重点推进跨境合作区建设，深化与越南的协同发展，发挥文山在中国—中南半岛经济走廊中的枢纽作用。同时，建立健全区划调整后的协同发展机制，促进全域基础设施互联互通、产业分工协作和公共服务共建共享。

4.2 配套机制建设

为确保区划调整顺利实施，文山州将建立一系列配套机制。首先是规划统筹协调机制，针对重大基础设施和产业项目布局，坚持高起点谋划、系统集成，统筹区域内资源禀赋差异和分工协作，形成规划同频共振。

其次是要素市场化配置机制，完善统一的用地、用能等审批制度，打通行政壁垒，实现交通、通讯、用水用电等市政资源互联互通共享。特别要建立人才流动激励机制，促进专业人才在区域间合理流动，为区划调整提供智力支持。

再者是区域利益平衡机制，建立横向生态补偿和财政转移支付制度，对为生态保护作出牺牲的地区和群众给予合理补偿。同时，探索税收分享机制，对于跨区域投资和企业迁移产生的税收收入，在相关地区间合理分配。

此外，还需要建立监测评估机制，对区划调整的实施效果进行定期评估，及时发现问题并进行调整优化。评估指标应包括经济发展、行政管理效率、民族团结、生态保护等多个维度，确保区划调整实现预期目标。

4.3 重点领域突破

在区划调整实施过程中，文山州将选择若干重点领域率先突破，带动整体调整工作有序推进。三七产业升级是首要突破领域，按照 "全域绿色、全程溯源" 思路，构建现代化三七产业体系。重点打造文山三七品牌，培育千亿级三七产业集群，建设世界三七之都。

交通基础设施互联互通是关键支撑领域。文山州将构建 "三纵三横" 高速公路网、"两纵两横"铁路网的现代化综合交通运输体系。到2035年，基本形成各运输方式相互衔接、优势互补、安全高效、绿色智能的现代综合交通运输体系。

公共服务一体化是增强群众获得感的重要领域。文山州将推进区域教育中心建设，全面打造优质教育体系。同时，加快建设区域医疗卫生中心，提升疑难疾病诊治水平，建设区域性医疗中心。规划在文山市集中布置行政办公设施，形成文山州市民服务中心，提升政务服务水平。

生态文明建设是区划调整的底线领域。文山州将落实生态保护红线制度，加强对普者黑、坝美等重要生态功能区的保护治理，建设滇东南生态安全屏障。特别要注重石漠化治理，确保生态系统安全。

5 支撑保障与风险防控体系

5.1 政策保障体系

文山州行政区划调整需要强有力的政策保障体系支撑。首先，法律法规保障是基础。依据国务院《行政区划管理条例》和《云南省促进区域协调发展实施方案》，文山州需制定《文山州行政区划调整实施办法》，明确区划调整的条件、程序、权限和责任。

民族政策保障尤为重要。文山州有壮族、苗族等少数民族聚居区，少数民族人口占总人口比例较高。区划调整必须严格遵守民族区域自治法，充分尊重和保障少数民族的合法权益。对于民族自治地方，要制定专门的民族文化保护计划，确保少数民族语言、文化和传统习俗得到有效保护和传承。

产业政策支持也是关键环节。文山州将围绕世界一流"绿色能源牌、绿色食品牌、健康生活目的地"三张牌，制定差异化的产业扶持政策。对重点发展的三七、绿色铝、旅游文化等产业，给予土地、税收、人才等方面的政策倾斜，引导产业合理布局和集聚发展。

财政金融支持政策不可或缺。文山将加大财政转移支付力度，针对区划调整后经济发展相对滞后的地区给予适当倾斜。同时，创新投融资机制，鼓励社会资本参与区域开发，推广政府和社会资本合作（PPP）模式，为区划调整后的发展注入活力。

5.2 经济与社会保障措施

区划调整过程中的经济与社会保障是确保工作顺利推进的重要条件。首先，要建立过渡期财政保障机制，对区划调整涉及的地区和部门，在过渡期内保持财政支持力度不减，确保机构正常运转和公共服务连续稳定。

干部职工安置是区划调整的敏感问题。文山将按照 "人随事走、编随人走" 的原则，合理安排干部职工的工作和职务，确保队伍稳定和工作连续性。同时，加强干部培训，帮助其尽快适应新的工作岗位和要求。

公共服务衔接直接关系群众切身利益。文山将制定详细的公共服务接续方案，确保教育、医疗、社保等公共服务在调整过程中不断档、不降质。特别是医保、社保等跨区域接续问题，要建立便捷高效的转移接续机制，方便群众办事。

对于企业和投资者，文山将建立权益保障机制，确保区划调整不影响企业正常生产经营和投资者合法权益。对因区划调整需要变更登记手续的企业，提供绿色通道和便利服务，降低制度性交易成本。

5.3 风险防控机制

行政区划调整是一项复杂的系统工程，可能存在各种风险，需要建立全面的风险防控机制。

社会稳定风险评估与处置是首要任务。文山将对区划调整可能引发的社会稳定风险进行充分评估，制定详细的应对预案。加强舆论引导，及时回应社会关切，妥善解决干部群众关心的切身利益问题，确保调整过程平稳有序。

经济金融风险防控不容忽视。区划调整可能带来土地市场波动、投资信心变化等经济风险。文山将加强宏观调控，稳定市场预期，防止投机行为干扰正常经济秩序。同时，清晰界定各级政府的债权债务关系，防止债务风险转移和积累。

生态环境风险防控至关重要。文山将严格遵循生态保护红线，防止因区域功能调整而放松环境保护要求。特别是在普者黑、坝美等重要生态功能区，要坚持生态优先原则，确保生态环境质量不下降。

为应对各类风险，文山将建立跨部门协同机制和应急处理预案，明确责任主体和处理流程，确保风险早发现、早预警、早处置。同时，充分发挥人大、政协的监督作用和专家智库的咨询作用，提高决策的科学性和民主性。

6 总结与展望

文山州行政区划调整是一项复杂的系统工程，涉及经济发展、行政管理、民族文化、生态保护等多个维度。本报告提出的战略布局和实施路径，旨在通过优化行政区划，打破现有的体制机制障碍，促进资源要素合理流动和高效配置，实现区域协调发展。调整后，文山州将形成以文山市为核心，砚山县为支撑，广南县为副中心，其他县城和重点镇为节点，功能互补、协调发展的城镇体系新格局。

从发展前景看，区划调整将为文山州带来多方面的积极影响。在经济发展方面，通过消除行政壁垒，促进生产要素在更大范围内自由流动，提高资源配置效率，助力文山构建现代产业体系。在行政管理方面，通过优化行政层级，降低行政成本，提高公共服务效率。在社会文化方面，促进各民族交往交流交融，保护传承壮族苗族文化资源，增强社会凝聚力和文化自信。在生态文明方面，优化生态空间布局，加强石漠化治理，构建生态安全屏障，实现绿色发展。

文山州行政区划调整的最终目标是建设成为滇东南经济新支点和云南省面向东南亚开放的重要门户。通过调整，文山将更好地发挥其连接滇中、滇东南的区位优势，在云南省区域发展格局中发挥更加重要的作用。同时，文山将深度融入"一带一路"建设和中国—中南半岛经济走廊，成为我国面向东南亚开放的重要节点城市。

展望未来，到2035年，随着区划调整的深入推进，文山州将建成更加协调高效的行政区划体系，形成与社会主义现代化建设相适应的空间治理结构。文山州将发展成为人口规模适度、城市功能完善、产业特色鲜明、生态环境优良的现代化城市，在云南省区域发展格局中发挥更加重要的作用，为我国的区域协调发展贡献文山智慧和中国方案。

来源：大事说说