摘要：新中国成立以来，中国的行政区划一直在不断调整。需要注意的是，行政区划调整的成本是相当高昂的。例如，一个县改为市后，当地个人、企业与政府的各种证件、门牌、合同等都需要更换，仅此一项就需要不菲的支出。那么，不断调整行政区划是不是属于劳民伤财的乱作为呢？当然不是。中

新中国成立以来，中国的行政区划一直在不断调整。需要注意的是，行政区划调整的成本是相当高昂的。例如，一个县改为市后，当地个人、企业与政府的各种证件、门牌、合同等都需要更换，仅此一项就需要不菲的支出。那么，不断调整行政区划是不是属于劳民伤财的乱作为呢？当然不是。中国行政区划调整有其内在的逻辑。

一、中国行政区划的特色要准确理解行政区划不断调整的原因，就必须先搞清楚中国行政区划的特色。全球各个国家的行政体制与政治体制都有一定的特点，中国目前的行政体制是在延续了数千年的郡县制基础上建立的。这种体制能保证政令一致，对防止地方割据分裂与维护国家统一发挥了关键作用。世界上曾经存在“四大文明古国”：古埃及、古巴比伦、古印度和古中国。古埃及、古巴比伦、古印度文明曾一度熠熠生辉，但如今早已烟消云散，而中国数千年来一直生生不息、延续不断。郡县制犹如一个桶箍，将中华大地不同地域、不同种群牢牢地粘合成中华民族共同体。

新中国成立后，中国行政区划实行省、地、县、乡四级制，省以下的政区可分为两类，即城市型政区与非城市型政区（亦称地域型政区），这两类的区别见表1。

表1 非城市行政区与城市型政区对比

简言之，城市人口居多的地区实行城市型政区安排，而农村人口居多的地区实行非城市型政区安排。但是，要注意的是，一个地区的人口与经济结构并不是一成不变的，以前以农村景观为主地区会发展出城市，这就是城市化。国家现代化的标志之一便是城市化。以前的非城市型政区城市化后还会延续以前的行政区划安排吗？不会，但调整需要充分论证。

二、中国行政区划调整的主要内容以前以农业人口与农业经济为主的地区高度城市化后，必然面临一个问题，即由非城市型政区调整为城市型政区。撤县设区（市）与撤乡镇设街道就是对这种城市化导致的变化的回应。或许有人会问，县与区或市、乡镇与街道有区别吗？当然有。城市型政区侧重于城市人口的管理，而非城市型政区偏重于农村人口的管理，这是中国行政区管理的一大特色。以乡级为例，中国流行“街不管农，乡不管居”一说。乡镇必须设农业管理机构，而街道没有必要设这类机构，因为理论上说街道的主要居民是非农业人口。

当然，行政区划调整涉及的内容远不止这些。根据《行政区划管理条例》（2019年1月1日起施行）（https://www.gov.cn/zhengce/content/2018-11/01/content_5336379.htm），由国务院审批的调整包括：(1)省、自治区、直辖市的行政区域界线的变更，人民政府驻地的迁移，简称、排列顺序的变更；(2)自治州、县、自治县、市、市辖区的设立、撤销、更名和隶属关系的变更以及自治州、自治县、设区的市人民政府驻地的迁移；(3)自治州、自治县的行政区域界线的变更，县、市、市辖区的行政区域界线的重大变更；(4)凡涉及海岸线、海岛、边疆要地、湖泊、重要资源地区及特殊情况地区的隶属关系或者行政区域界线的变更。由省、自治区、直辖市人民政府审批的变更包括：(1)县、市、市辖区的部分行政区域界线的变更，县、不设区的市、市辖区人民政府驻地的迁移；(2)乡、民族乡、镇的设立、撤销、更名，行政区域界线的变更，人民政府驻地的迁移。

在上述调整事项中，撤县设区（市）与撤乡镇设街道是最引人关注的内容。

三、中国行政区划调整的理论原因行政区划调整的基本依据是城市化水平，有两个基本理论原因：

一是解决城市化动态性与行政区划相对刚性的矛盾。城市化动态性是指各个地区的城市化水平总是在不断变化的，只要经济在发展，城市化水平就会有一定程度的提升。换言之，地区城市化水平是在不断变化的。行政区划相对刚性是指行政区域的类型、名称与界线一旦确定，就不可能在短期内变更，更不可能频繁变更，因为这类调整要付出高昂的成本。图1表明，城市化永远在变，而行政区划不可能随着城市化水平的变化而不断变更，因而形成了矛盾。行政区划调整合理与否，主要取决于能否抓住城市化变化的关键点作出调整决策。调整滞后会阻碍城市化进程并影响地方经济发展；调整超前会导致所谓的“有城无市”，对地方经济发展产生负面影响，并有可能诱发民众不满。由此可见，行政区划调整需要科学决策。

图1 城市化动态性与行政区划相对刚性间的矛盾

二是解决行政区划制度二元性与现实城市化三元性的矛盾。图2说明了这对矛盾。行政区划制度二元性是指要么是城市型政区，要么是非城市型政区，非此即彼。但在现实中，城市化在地域上表现为三种景观，即纯城市化地区、城乡混杂地区与纯乡村地区。纯城市化地区与纯乡村地区的政区类型设置相对简单，行政区划调整面对的难题是，如何处理城乡混杂地区。与城乡混杂地区类似的概念有较多，如城乡接合部、城乡交错带与desakota区域（见图3）等。一般而言，就地级行政区而言，几乎绝大部分是城乡混杂的地区，设县、设市或设区皆可。乡级行政区也是如此。北京市曾经在乡级层面进行了制度创新，即在城乡混杂地区设立地区办事处，以有别于乡镇和街道。这种制度创新尝试值得肯定，但无法推广。在县级层面针对这一矛盾的制度创新迄今尚属空白。

图2 行政区划制度二元性与现实城市化三元性间的矛盾

图3 McGee－Ginsburg模型:亚洲出现的desakota区域

由上述理论原因不难发现，行政区划调整是一项及其复杂、难度很大的工作。可见，热议行政区划调整不难理解。从理论上说，行政区划调整完全合理的概率几乎为零。可用图4来说明这一判断。在图4中，城市化率是地区城市常住人口与地区总人口的比例，而城市化管理率是地区城市型政区数量与地区政区总数量的比率。理论上说完全合理的行政区划调整必须保持这两个比率相等，即沿着图4中的OP线变动。此线左侧是滞后调整区域，城市化率高于城市化管理率；此线右侧是超前调整区域，城市化率低于城市化管理率。保持在OP线上的概率极低。从这个意义上说，行政区划调整是一项难度十分大的任务，尽量避免过度滞后与过度超前是一门高级决策艺术。

图4 行政区划调整完全合理的概率极小

四、“十五五”中国行政区划调整简要前瞻“十四五”时期，中国涉及撤县设区（市）与撤乡镇设街道的行政区划调整工作进展不大，主要原因有二：一是疫情对行政区划工作冲击较大；二是中央政府严格控制撤县设区（市）。2022年6月22日召开的中央全面深化改革委员会第二十六次会议审议通过的《关于加强和改进行政区划工作的意见》明确提出：

要加强战略性、系统性、前瞻性研究，组织研究拟定行政区划总体规划思路，提升行政区划设置的科学性、规范性、有效性，确保行政区划设置和调整同国家发展战略、经济社会发展、国防建设需要相适应。

要坚持行政区划保持总体稳定，做到非必要的不调、拿不准的不动、时机条件不成熟的不改。要完善行政区划调整标准体系，加强行政区划同相关政策、规划、标准的协调衔接，依法加强行政区划管理。

或许是受到这一文件影响，一些地方的行政区划主管部门不敢主动作为。需要注意的是，中央的要求是“非必要的不调、拿不准的不动、时机条件不成熟的不改”，请问有必要的、拿得准的与时机成熟的是不是可以调整呢？这里我举一个例子，湖南长沙市下辖的长沙县城市化已经达到很高水平，2024年的城镇化率为75.92%，远超全国平均水平。而且长沙县的专名与长沙市的相同，明显违反国务院发布的《地名管理条例》（《地名管理条例》明确规定：“全国范围内的县级以上行政区划名称，不应重名，并避免同音”）。为何不对长沙县进行调整呢？诸如长沙县之类的地区还有不少。

2024年末中国城镇化率达到67%，可以预计“十五五”期间中国的城市化水平将超过70%。理论上说这意味着快速城市化进入尾声。但应该注意，中国不同地区的城市化进程不同。

一些城市化水平较低的地区仍然会有较大的城市化增速。此外，由于“十四五”期间行政区划工作受到一定压制，“十五五”时期行政区划调整工作会有一定转向。本人作出三个方面的预测：

第一，由中央主导的《行政区划总体规划思路》会在“十五五”或之前出台；

第二，在明确思路后，撤县设区（市）与撤乡镇设街道会有所松动；

第三，“十五五”后期，城市化扩张速度会明显放缓，行政区划与城市化进程不匹配的问题会有所缓和。

来源：一梦栖