摘要：在“双碳”目标提出五周年之际，全国碳市场发展怎么样？有什么变化？下一个扩围的行业是谁？释放什么信号？最新的碳市场报告给出了答案。

摘要：

随着国内外形势发生深刻变化，全国碳市场正面临众多新挑战和新问题。

撰文 | 小明

编辑 | 小雨

在“双碳”目标提出五周年之际，全国碳市场发展怎么样？有什么变化？下一个扩围的行业是谁？释放什么信号？最新的碳市场报告给出了答案。

9月24日，由上海市人民政府、湖北省人民政府、生态环境部共同主办的2025年中国碳市场大会在上海举行，正式发布了《全国碳市场发展报告（2025）》（以下简称“2025报告”）。

“2025报告”整体延续了《全国碳市场发展报告（2024）》（以下简称“2024报告”）的脉络和章节设置，但也发生了多处变动，值得深思：

其一，报告发布时间从7月变到9月，反映出全国碳市场定位的升级。

“2024报告”发布时间是2024年7月，正值全国碳市场开市三周年之际，可以说是“就碳市场说碳市场”；“2025报告”发布时间是2025年9月，正值中国“双碳”目标提出五周年之际，可以说是“跳出碳市场看碳市场”：

一方面，全国碳市场从“更加有效”走向“更有活力、更具国际影响力”。

在2023年7月召开的全国生态环境保护大会上，决策层提出要“建成更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场”。

碳市场的本质是碳定价机制，首要功能就是通过价格信号引导资源优化配置，达到落实主体减排责任、实现碳排放控制目标、降低行业减排成本的目的，对应的是“更加有效”目标，这也是全国碳市场一直以来的工作重心。

生态环境部数据显示，前两个履约周期（2019-2020年，2021、2022年）推动电力行业总体减排成本降低了约350亿元，2024 年全国电力碳排放强度（单位发电量的二氧化碳排放量）相比2018年下降10.8%。

随着国内外形势发生深刻变化，全国碳市场正面临众多新挑战和新问题：从国内看，参与面较窄、市场活力不足；从国际看，国际绿色壁垒加深、全球碳市场正式启动。

因此，全国碳市场在发挥碳定价基础性作用的同时，更要提升活力和国际影响力。

另一方面，全国碳市场在能耗双控向碳排放双控全面转型中发挥先导作用。

2025年是“十四五”的收官之年，也是“双碳”中具有重要意义的节点。

国务院办公厅印发的《加快构建碳排放双控制度体系工作方案》提出，“十五五”时期，实施以强度控制为主、总量控制为辅的碳排放双控制度；碳达峰后，实施以总量控制为主、强度控制为辅的碳排放双控制度。

能耗双控向碳排放双控转型，一个重要变化是政策手段的转换，由以行政手段为主转换成以市场手段为主，全国碳市场居于核心地位。

在全国碳市场建设初期，为了平衡经济发展与减排的关系，我国采用了碳排放强度控制的思路。但随着我国碳排放控制从强度控制为主转向总量控制为主，全国碳市场的配额分配方式要率先变革。

《中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》提出，“科学设定配额总量，逐步由强度控制转向总量控制。到2027年，对碳排放总量相对稳定的行业优先实施配额总量控制；到2030年，基本建成以配额总量控制为基础的全国碳排放权交易市场”。

其二，报告首章内容从“被动响应”变为“主动破局”，剑指气候单边主义。

十年前，在中美两国的合作努力下，推动达成了《巴黎协定》。

近日，在联合国气候变化峰会上，中国宣布了新一轮国家自主贡献，再次用实际行动展现了应对气候变化的大国担当；美国特朗普政府则以国家利益为由，在“反绿”的道路上越走越远，不仅两次退出《巴黎协定》，还宣称“气候变化是有史以来最大的骗局”。

在应对气候变化方面，中美两国的态度和行动形成鲜明对比。

“2024报告”发布时，特朗普还未上台，中国更多关注“做好自己的事”，第一章以“中国政府高度重视碳市场建设”为题目，把全国碳市场作为应对气候变化的重要举措，主要介绍了全国碳市场建设的政策措施。

“2025报告”首章以“全国碳市场是加快经济社会发展全面绿色转型的重要政策工具”为题目，开篇就强调“应对气候变化不是别人要我们做，而是我们自己要做。实现“双碳”目标，不是别人要我们做，而是我们自己必须要做”。

然后分别从推进全国碳市场建设是“低成本实现碳达峰碳中和的有力举措”、是“深化生态文明体制改革的重要任务”、是“以高水平保护促进高质量发展的生动实践”进行了详细论述。

这深刻表明了我国已将应对气候变化、推进碳减排从“外在要求”转化为“内在需求”。二者的区别在于，当碳减排与国内发展发生冲突时，“外在要求”下，态度会消极、行动会减弱；“内在需求”下，无论外部形势如何变化，都会毫不动摇。

其三，报告专设“全国碳市场扩围”一章，民航业有望下批纳入

从章节数量上看，“2025报告”正文有十章，“2024报告”有九章，多出来的那一章就是“全国碳排放权交易市场行业覆盖范围首次扩大”。

全国碳市场自2021年7月开市以来，发电成为首批纳入行业，2025年又纳入了钢铁、水泥、铝冶炼三个高排放行业，新纳入三个行业的1334家重点排放单位名录也已公布。

首次扩围后，全国碳市场纳入企业数量约3500家，覆盖的二氧化碳排放量占全国总量的比例达到60%，实现了从过去的三个“单一”向三个“多元”转变，即由管控单一行业转变为多行业兼容、由管控单一能源活动排放转变为兼顾能源活动与工业过程排放、由管控单一的二氧化碳转变为管控二氧化碳、四氟化碳和六氟化二碳等多种温室气体。

扩围的“阀门”打开后，哪些行业会被纳入，也成为业界关注的焦点。

我国的碳排放主要集中在发电、钢铁、建材、有色、石化、化工、造纸、航空等八大行业，温室气体排放量占全国总量的75%左右。

从结果上看，石化、化工、造纸、航空都会陆续纳入，而且不会太遥远。《中共中央办公厅 国务院办公厅关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》提出“到2027年，全国碳排放权交易市场基本覆盖工业领域主要排放行业”。

从顺序上看，民航有望率先纳入。“2025报告”专门指出，“中国民用航空局也积极组织编制民航业碳排放核算核查指南，研究制定民航业参与全国碳市场工作方案，推动将民航业及早纳入全国碳排放权交易市场管理。”

其四，报告对“温室气体自愿减排市场”论述更多，地位更加凸显。

2024年1月22日，全国温室气体自愿减排交易市场在暂停6年多后重启，但还未进行交易，因此“2024报告”仅对启动的准备工作进行了介绍，包括制度框架、首批方法学发布等内容。

2025年3月，首批新登记的核证自愿减排量在全国温室气体自愿减排交易系统开展交易，截至8月底，全国温室气体自愿减排交易市场累计成交量270.61万吨，成交额2.29亿元，成交均价屡次超过100元/吨。

因此，“2025报告”对自愿减排的管理制度、方法学、登记、交易等工作进行了详细介绍。

此外，伴随2024年11月召开的第29届联合国气候变化大会（COP29）通过了《巴黎协定》第六条机制，标志着联合国管理下的全球碳市场正式启动。这将显著推动中国自愿减排的国际化进程，有望重现当年清洁发展机制（CDM）的辉煌。

“2025报告”还在“全国碳市场国际合作不断深化”一章中，专门提及COP29上中国为推动《巴黎协定》第六条市场机制实施所做的努力。

其五，基础设施从“数字化”升级为“数智化”，数绿融合协同加速

在全国碳市场基础设施方面，“2024报告”的提法是“数字化”，主要说的是全国碳市场管理平台、全国碳排放权注册登记系统和交易系统、全国温室气体自愿减排注册登记系统和交易系统等的运行；“2025报告”的提法是“数智化”，说了很多新一代数智技术的应用，如智能校核、智能搜索等。

一字之差，反映出数智技术在全国碳市场中的快速渗透。

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[1] 环球零碳. 关键节点，中央出台全国碳市场“五年规划”，有何深意？2025-08-26.

[2] 环球零碳. 最高层定调未来十年中国气候目标，完成难度有多大 .2025-09-25.

[3] 环球零碳. 中央点题零碳园区，CCER井喷，自愿减排大时代来了？2024-12-23.

[4] 新华社. 将全国碳市场建成“双控”核心政策工具. 2025-09-15.

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