摘要：近年来，校园食品安全问题频发，学生群体饮食安全牵动社会关注12。为回应群众关切，国家及地方层面持续推进校园食品安全与膳食管理专项整治，通过政策完善、资金投入与技术赋能构建以非营利为核心的运营体系，旨在保障学生饮食安全与营养健康，重建家校社信任。据教育部 202

近年来，校园食品安全问题频发，学生群体饮食安全牵动社会关注12。为回应群众关切，国家及地方层面持续推进校园食品安全与膳食管理专项整治，通过政策完善、资金投入与技术赋能构建以非营利为核心的运营体系，旨在保障学生饮食安全与营养健康，重建家校社信任。据教育部 2025 年校园餐管理推进会披露，全国已投入 103 亿元用于改善食堂条件，各地亦密集出台配套政策，如广西桂教财务〔2025〕3 号文件明确将“公益性和非营利性”列为校园食堂运营的核心原则。

核心矛盾：尽管政策导向清晰且资源投入显著，但实践中仍面临政策要求与执行落地的系统性差距。前期调研显示，当前校园食堂运营存在自营与外包模式占比失衡、资金缺口普遍存在、隐性外包等现实问题，亟需通过多维度分析探索破解路径。

本文基于政策梳理（提炼广西、莒县等地“零租赁”“盈余控制”等核心条款）、现状调研（整合中新网、澎湃新闻等权威报道）、案例分析（黑龙江饶河县政府补贴模式、温州智慧食堂等典型实践）及数据支撑（引用教育部 98.5%明厨亮灶覆盖率等最新指标），将从政策合规性、实践案例与国际经验三个维度，系统论证中小学食堂非营利运营的可行性路径。

我国中小学食堂非营利运营的政策体系历经多年发展逐步完善，形成从中央统筹到地方细化的全链条治理框架。2019 年，市场监管总局等部门联合印发指导意见，首次明确“具备条件的中小学食堂原则上采用自营方式供餐”，禁止新签承包经营合同，奠定了非营利运营的制度基础，此后全国多省份实现食堂高比例自营3。2024 年 4 月，中央纪委国家监委联合教育部启动校园食品安全和膳食经费专项整治，推动各地建立成本核算与盈余控制机制，如山东莒县明确食堂年盈余不得超过 3%，浙江温州通过单独核算与内控管理将盈亏额控制在营业额 3%以内。2025 年政策进一步深化，广西桂教财务〔2025〕3 号文细化“固定资产零成本”规则，规定财政资金形成的食堂房屋、设备实行零租赁，折旧费用不纳入成本核算6；教育部联合市场监管总局印发《学校食堂大宗食材采购验收管理工作指引》，再次强调公益性与非营利性核心原则7。

地方层面，长沙《中小学校食堂管理实施细则》首创“优质优价”原则，将政府固定资产零成本政策与膳食质量提升挂钩8；四川、陕西等地则通过“校园餐”治理措施，明确伙食费“以丰补歉”机制，要求收支结余专项用于改善伙食而非盈利910。这些政策通过“硬件成本剥离 + 盈余上限管控 + 质量标准绑定”的三重机制，构建了非营利属性的制度保障，为食堂运营模式优化提供了刚性依据。

核心政策工具
固定资产零成本：政府财政资金投入的食堂房屋、设备实行零租赁、零折旧，不计入运营成本（广西、长沙等地）68。盈余刚性管控：全国多地统一食堂年盈余上限为 3%，收支结余须专项用于伙食改善（温州、莒县等）24。

国际经验亦提供参考，如美国高校餐饮由政府承担硬件建设，营业收入免税且仅覆盖饭菜成本，政府津贴占比约 50%，其“成本补偿 + 公益导向”模式对我国政策优化具有借鉴意义11。

当前中小学食堂运营呈现“政策要求-实际执行”的显著差异。政策层面，多地明确“具备条件的学校原则上自营”，如长沙市规定“因学生规模较大等不具备自营条件的可选择委托经营”12，广西则要求公办学校食堂“统一管理，不允许承包或变相承包"6。但实践中，隐性外包现象突出，中新网2025年5月报道的“自营‘皮’外包‘芯’”案例显示，部分学校通过拆分食材供应与人员派遣实现变相外包，形成形式合规的“拆分式合同模式”3。

基层落地障碍集中表现为资源约束。济南校长反馈“没钱没人”的困境，直指自营模式在人工成本（不可控成本核心）与管理能力上的短板13。数据层面的矛盾更凸显复杂性：孙广学调研显示全国“外包仍占一半以上”，而怀化、温州等地自营率分别达93.7%、93.8%，这种差异可能源于统计口径对“隐性外包”的认定差异——部分地区将拆分式外包仍计入“自营”范畴。

现实矛盾核心：政策推动的自营模式与基层学校资源禀赋不足的冲突，催生了“明自营、暗外包”的灰色地带，而统计口径的模糊性进一步掩盖了真实运营结构。

中小学食堂非营利运营的核心矛盾集中体现于供给端财政保障不足与需求端安全信任诉求的结构性冲突。供给端方面，财政支持存在显著缺口，学校普遍面临“从办公经费匀出资金”的压力，如丰城市公办学校因生均公用经费支出限定严格，残保金、工会福利等支出受限，导致“从学生餐中解决工作餐问题”的违规现象315。这种资金紧张进一步制约监管能力，学校不得不抽调教师无偿参与食材查验，但教师缺乏专业培训，仅能完成基本清点任务，且无法按政策要求增加外部监督人手3。

需求端则呈现“安全信任”与“成本控制”的两难困境。城北中学95%的满意度与龙岩家长65%对食材采购渠道的关注率形成鲜明对比，反映出家长对食品安全的高度敏感与食堂成本控制之间的张力16。福建省问卷调查显示，50%家长认为饭菜价格“有点贵”，同时100%受访者关注食品原材料采购渠道和食堂后厨卫生，这种双重诉求加剧了运营平衡难度16。

监管体系的不完善进一步放大矛盾。现行机制存在监管流程不系统、责任分工不明确、信息透明度不足等问题，导致资金使用效率低下和浪费17。外包模式下“食品安全责任划分不清”及“拆分式合同”的隐性外包，更增加了监管盲区3。尽管广西、四川等地已出台伙食费独立建账、食材支出占比不低于70%等规定，但实际操作中仍存在成本核算不规范、结余款使用不当等风险，形成“制度完善性”与“执行有效性”的落差。

核心矛盾小结：财政投入不足迫使学校压缩必要成本，而家长对食品安全的零容忍要求持续推高运营标准，监管体系在资金约束与复杂利益关系中难以有效发挥作用，这三重压力共同构成非营利运营的现实障碍。

中小学食堂非营利运营已形成“财务管控-责任机制-监督公开”三维政策工具矩阵，为实践落地提供制度保障。

三维政策工具矩阵
财务管控：莒县明确食堂年盈余率≤3%，河源要求伙食费“保本经营、收支平衡”，收费调整需经家长委员会同意并公示备案418。责任机制：教育部推行校长陪餐制与“三个一”要求（每学期现场办公会、开学第一餐陪餐、满意度测评），长沙将财政投入与标准化食堂建设直接挂钩820。监督公开：广西《中小学校食堂管理办法(试行)》第九条确立“分账核算”制度，要求按月公开收支明细，配合“互联网+明厨亮灶”实现全流程透明化6。

2025年新规较2019年显著强化技术赋能，全国98.5%学校已实现智慧监管覆盖，103亿元专项整治资金重点支持膳食经费管理系统升级，使非营利性原则转化为可量化的技术规范1。地方层面，温州全链条食材管理细则、四川“向下负责、向上问责”责任体系进一步织密政策网络，共同支撑食堂非营利运营落地210。

黑龙江省饶河县的“非营利性自主经营”模式为国内中小学食堂运营提供了标杆示范。该县通过“政府兜底+家长参与”机制，2025 年计划投入 165 万元补贴农村义务教育学生营养改善及食堂人工水电费用，惠及全县 9377 名中小学生，同时专项拨款 10 万余元为 186 名住宿生每日午餐提供免费酸奶，实现“餐费直抵学生餐桌”（食材采购占比 100%）、家长满意度 97.8%、食品安全事故“零发生”的显著成效21。其核心在于建立“成本全透明+监管全流程”体系：财政补贴精准覆盖非食材成本，家长通过膳食委员会参与定价监督，形成“政府保基本、社会督质量”的良性循环。

国内多地同步验证了该模式的可复制性。例如，莒县通过规范成本核算（涵盖食材、动力、人员经费等）、召开膳食委员会商讨定价、招标遴选供货商等机制落实非营利运营4；城北中学开展的满意度调查显示，学生及家长满意率达 95%以上22，印证了“成本控制+民主参与”组合策略的有效性。

美国公立学校食堂的非营利运营实践具有制度借鉴意义。其通过“成本全覆盖补贴”与“盈余上限管控”双重设计，由政府补贴覆盖人工、水电等非食材成本，确保食堂无需盈利即可维持运转。数据显示，某贫民区学校免费和折扣午餐比例达 70.9%，成功保障了弱势群体的用餐权益23。《午餐劳动》一书分析指出，这种模式通过立法明确补贴标准与盈余使用限制（如盈余不得超过营收的 5%），既避免逐利动机对餐食质量的侵蚀，又通过规模化采购降低食材成本，形成“公益属性+运营效率”的双赢格局。

其他国家的探索进一步拓展了模式边界：加拿大 P.E.I.省将学校食品项目过渡到非营利模式，获得家长、教师、生产者等多方支持，认为应以“儿童营养需求”而非“经济效益”主导服务设计24；印度 Akshaya Patra 模式通过 52 个集中厨房为 19,000 所学校的 180 万学生供餐，验证了非营利模式在人口规模较大地区的成本效益25。

对比分析显示，无论国内“政府主导+社区参与”还是国际“制度保障+市场协同”模式，其共同特征在于：成本结构分离（食材成本与运营成本分开核算，前者由餐费覆盖，后者通过补贴或社会捐赠补充）、监管机制透明（家长、第三方机构参与全流程监督）、质量标准优先（如饶河 100%食材占比、美国贫困生餐食覆盖率等量化指标）。这些要素共同构成了非营利运营的可行性基础，为不同制度环境下的中小学食堂改革提供了可迁移的实践框架。

关键数据对比
国内标杆：饶河县食材占比 100%、家长满意度 97.8!国际参照：美国贫民区学校免费/折扣午餐比例 70.9#共性特征：成本分离核算、多方参与监督、质量量化考核

技术赋能与管理创新是破解中小学食堂非营利运营成本控制难题的核心路径，通过数字化工具与机制优化实现降本增效与监管升级。以温州智慧食堂为例，其通过集中采购规模效应降低食材单价15%，依托“互联网+明厨亮灶”实时监管减少人为操作漏洞（全国覆盖率已达98.5%），并借助库存管理系统使食材变质率降低30%，形成“采购-监管-存储”全链条技术降本闭环[26][26]。

技术降本三大核心机制
集中采购数字化：教育部推动大宗食材采购平台建设，电子票证管理提升透明度7；可视化监管：全国98.5%食堂实现加工过程实时监控，四川、怀化等地通过智能系统强化风险预警；精细化库存：ERP系统实现自动预警与需求预测，某中学通过节假日菜品调整节省预算27。

管理创新层面，形成“技术工具+人文参与”双轮驱动模式。一方面，通过建立供货商谈判机制、菜品毛利率标准、月度成本评估等精细化管理体系控制运营成本13；另一方面，推广“学生主导-学校支持-社区联动”模式（如Cafeteria Culture项目），让学生参与环保设计与菜单优化，既提升满意度又降低浪费28。教育部同步强化从业人员培训（累计433万人次），推动专业化运营与技术应用深度融合，为非营利模式可持续性提供保障20。

中小学食堂非营利运营的推进面临系统性挑战，需从财政、管理、市场三维度深入剖析其核心障碍，这些障碍相互交织形成改革阻力。

财政维度：补贴机制与资源分配的双重制约怀化市虽实现93.7%的食堂自营率，但资金紧张问题突出，反映出财政补贴机制的不健全3。这一现象在偏远地区更为严峻，部分学校因资金短缺导致硬件升级滞后，校长需从有限办公经费中匀出资金维持食堂运转，形成“拆东墙补西墙”的运营困境13。资源分配的区域失衡进一步加剧了运营基础的不平等，成为非营利模式推广的首要瓶颈。

管理维度：人力资源与监管体系的双重短板管理层面的核心矛盾在于专业能力不足与监管机制缺失。校长需承担烦琐的食堂行政事务，而食材查验等关键环节依赖教师无偿参与，由于未接受专业培训，监管效果有限3。家长参与度不足也削弱了外部监督效力，部分家长因工作繁忙难以深度参与，导致膳食经费监管存在体系漏洞——内部审计机制缺失、信息公开不及时，直接影响资金使用的透明度与公信力117。

市场维度：供应链风险与地域差异的双重挑战市场环境的不确定性对成本控制构成直接压力。食材价格波动迫使莒县等地出台“成本核算动态调整”条款，但跨区域供应链仍存在监管盲区，且采购规划不合理常导致浪费，如某大学食堂曾因采购量远超需求引发蔬菜腐烂327。地域差异进一步放大供应链风险，以丰城市为例，边远学校配送成本显著高于城区，51所试点学校仅覆盖全市38.93%的供餐食堂，暴露了配送网络覆盖不足的问题15。

三维障碍的叠加效应：财政短缺导致管理资源投入不足，进而削弱供应链监管能力，形成“资金-人力-供应链”的负向循环。同时，成本控制与质量保障的矛盾突出——美国非营利食堂因成本限制被吐槽“难吃”，中国家长则对食品安全（如餐饮具洁净度、后厨卫生）持续不满，反映出非营利运营中“低成本”与“高质量”的平衡难题2329。

此外，隐性外包现象依然存在，部分地区通过“拆分式合同”维持对餐饮企业的实质依赖，进一步暴露了非营利运营在现实条件下的执行困境3。这些障碍的破除需政策、资源与技术手段的协同创新。

中小学食堂非营利运营的财政保障需构建多层次、差异化的支持体系。在补贴设计上，可采用“基础补贴+专项补助”组合方案：基础补贴参考饶河县按学生人数人均补贴模式（2025 年计划投入 165 万元补贴食堂人工水电及营养改善，另专项拨款 10 万余元保障住宿生需求）21；专项补助针对农村/边远学校，如丰城市对石江学校等实施配送补贴，并通过大宗食材带量集采降低采购成本15。国家层面已投入 103 亿元改善食堂设施，地方如温州市配套 1.2 亿元改造 496 所学校食堂并建立成本补偿定价机制，叠加教育部“东西部帮扶计划”，形成区域均衡支持12。

资金监管方面，广西明确要求伙食费独立建账，收入包括学生自愿缴纳的伙食费（按月或学期收取）及捐赠、利息等其他收入，同时保障食堂聘用人员工资等费用由财政承担，确保资金专用619。为应对成本波动，需建立动态调整机制：一方面通过精准采购计划（如某中学每月调整采购量减少 20%库存积压）、电子库存管理系统（食材变质率降低 30%）等控制成本30；另一方面拓展多元化资金补充路径，如蚌埠“禹爱同行”食堂通过爱心捐赠及差异化服务（非免费群体 3 元就餐）平衡收支31。长沙市财政部门强调“充分发挥公共财政职能”，为食堂公益性提供根本保障，各级政府需参照 1:100 就餐人数配比配齐食堂人员（不足 100 人适当增配），并落实水电气按居民价格执行的优惠政策89。

核心机制：以人均基础补贴保障普惠性，以专项补助缩小区域差距，通过独立建账确保资金安全，结合动态成本控制与多元化筹资应对市场波动，形成“补贴+监管+调整”三位一体的财政支撑体系。

构建“技术+制度”双重监管框架是实现中小学食堂非营利运营透明化的核心路径。技术层面，全国98.5%学校已建成“互联网+明厨亮灶”系统，温州等地实现100%覆盖率，家长可实时查看食材加工全过程12。制度层面形成多维度约束：家长参与验收食材（如龙港市案例）、膳食委员会监督（含学生、社区代表），并通过“三重一大”原则集体决策采购事项1419；财务按月公开收支，美国更要求净现金资源不超过3个月平均支出，中国广西则明确重大开支需向家长委员会通报1932。

监管机制创新：建立“日管控、周排查、月调度”流程，结合处级干部“包校”、四方联席会商等机制，辅以“码上投诉”12315等渠道，形成“线上监控+线下督查+第三方审计”闭环。

追责体系同步强化，通过食品安全信用档案、供货商评议制度及陕西“黑名单”制度，对违规行为实施刚性约束12。陪餐制度要求校级负责人每周至少1次与学生共餐，每学期开展满意度测评，确保监管落地9。

构建“家校社三元共治”模型是实现食堂非营利运营的核心机制：学校承担日常运营主体责任（校长为第一责任人），通过集中采购、规范流程落实管理职责27；家长依托膳食委员会深度参与决策，如长沙参与“菜谱选择+菜价制定”、丰城主导配餐企业招标，广西、怀化等地明确家长对食材采购、食品安全的监督权；社会力量通过志愿服务与资源整合补充支持，青岛日善堂构建“志愿者-企业-社区”网络，4.45万人次志愿者与138家企业协作引入资源33。

学生参与是协同关键纽带，Cafeteria Culture通过学生主导项目吸引数千人参与管理，证明其在需求传递中的核心作用28。城北中学案例显示，参与式治理使满意度从65%提升至95%，而透明化机制（如“三重一大”事项审议、膳食委员会知情权保障）是信任基础1922。

协同要点：建立膳食委员会（含校领导、家长、师生代表），通过survey收集意见，将采购、菜价等纳入“三重一大”审议，形成多元共治格局。

综合前文分析，中小学食堂非营利运营模式在实践中具备可行性，但需通过系统性改革破解现存的机制障碍。这一结论基于对政策文本的梳理与实践案例的验证，其核心矛盾在于公益属性与运营可持续性的平衡，解决方案需构建多方协同的治理框架。

一是完善“中央+地方”财政分担机制。参考美国联邦与州政府的配套资金模式，建议建立动态调整的财政补助体系：中央财政承担基础保障部分，重点支持中西部欠发达地区；地方财政根据经济发展水平设立差异化配套比例，并将食堂运营经费纳入地方财政预算刚性支出项目，确保资金投入的稳定性与公平性。

二是推行“智慧食堂”国家标准。需制定统一的数据接口规范与全流程监管标准，涵盖食材采购溯源、营养配餐管理、资金流向监控等关键环节。通过标准化建设实现跨区域数据互通，提升监管透明度，同时降低技术对接成本，为中小微服务商参与食堂运营创造公平竞争环境。

三是立法明确非营利属性。建议在《学校食品安全法》修订中增设专项条款，从法律层面界定食堂的公益性质：明确禁止以盈利为目的的承包经营模式，规定利润上限与盈余使用范围（仅限设施升级、营养改善等再投入），并建立违规经营的退出机制与追责制度。

上述改革路径的落地，需教育、财政、市场监管等多部门协同推进，同时强化家长委员会、第三方审计机构等社会力量的监督作用，形成“政府主导、学校主责、社会参与”的共治格局，最终实现食堂运营的公益目标与可持续发展的有机统一。

来源：博学多才的生活小能手