摘要：北约国防规划流程（NATO Defence Planning Process，NDPP）在国防部门之外鲜为人知。但如今，这一流程正在推动欧洲和加拿大国防在过去两代中发生最重大的转变。
北约的未来
北约国防规划流程（NATO Defence Planning Process，NDPP）在国防部门之外鲜为人知。但如今，这一流程正在推动欧洲和加拿大国防在过去两代中发生最重大的转变。
今年夏天，北约的规划周期进入高潮，盟国将制定能力目标，这些目标将决定未来二十年的国防政策。如果盟国能够集中投资和政策应对这一挑战，那么即使俄罗斯和其他独裁国家继续挑战北约，北约保护其成员国的能力也将得到加强。
作者：Angus Lapsley
Pierre Vandier
译者：缓酌长憩
编辑：阿K
那么到底发生了怎样的变化？这又有何重要意义？
北约七十六年来的成功是不断适应的结果，目前北约正在经历冷战结束以来最深刻的变化。
过去二十年来，欧洲与大西洋地区面临的挑战（如恐怖主义和地区不稳定）并未消失。但是，联盟需要重新优先考虑与一个修正主义、冒险、军事能力强且拥有核武器的俄罗斯发生冲突的威胁，俄罗斯已致力于战争经济，并似乎越来越得到伊朗、朝鲜和其他国家的技术、工业和经济支持。北约并未处于战争状态，其威慑力正在发挥作用。然而，正如北约秘书长马克·吕特（Mark Rutte）最近所言，“我们也不处于和平状态”，北约需要准备好应对即将到来的挑战。
北约盟国需要重新发现冷战时期的一些纪律和结构——特别是如何大规模联合作战、在国内作战以及如何管理威慑。这意味着在财政、人员、技术和工业规划方面，北约盟国的努力要更接近冷战水平。这是对北约最初DNA的回归。
然而，冷战只是提供了部分模板。北约的地理环境比当时更加复杂（如果也与瑞典和芬兰的加入更加一致的话）。三十年的全球化创造了一个截然不同的世界。俄罗斯及其合作伙伴所采用的战略以及北约盟国的社会和工业条件都非常不同。所有这些变化都发生在技术发展迅速改变现代国家间竞争和冲突性质的时候。用秘书长的话来说，北约必须“更快、更猛”。
因此，联盟需要汲取历史教训，充分发挥自身优势，并展望未来。实现这一平衡正是NDPP的核心。
奠定基础
自20世纪50年代初以来，北约就拥有三个集体防御基础。
首先是《华盛顿条约》所体现的政治承诺，特别是第三条（盟国承诺投资自身防御）和第五条（承诺互相援助）。
第二个是北约盟军欧洲最高司令（SACEUR）领导下的共同指挥结构，负责规划和指挥集体威慑与防御行动。自2002年以来，北约还设有盟军转型最高司令（SACT），负责塑造和转型面向未来的军事力量。他们共同负责开发规划、力量设计、条令、互操作性、训练和演习，使各国军队能够作为一个整体协同作战。
第三个是集体商定并提供联盟履行其战略概念中定期商定的核心任务所需的军事手段的过程。（最近一次于2022年商定的战略概念，明确了三项核心任务：威慑与防御、危机预防与管理以及合作安全。）这一过程旨在在盟国之间实现大致公平，确保所有盟国都得到保护，并提供一个大于其各部分总和的作战结果。这就是北约防御计划进程（NDPP）及其前身的作用。
作战规划是盟军欧洲最高司令通过欧洲盟军最高司令部（SHAPE）及其下属地理和领域指挥机构的责任，它是一门军事学科，但始终在北大西洋理事会各盟国的政治控制之下。此类规划旨在利用任何特定时间可用的军事资源实现特定目标。
相比之下，防御规划则着眼于更长远的未来和更广泛的情景。从定义上讲，它既是一个民用过程，也是一个军事过程，涉及各国政府在他们希望实现的目标以及愿意分配的资源——财政、人力和工业资源——方面做出选择。最终，这些决定是在国家层面做出的；北约无权强迫其成员国增税、增加国防开支或征召本国公民入伍。但北约防御计划进程提供了一个集体框架，三十二个盟国在其中商定各自应提供什么以及何时提供。作战规划和防御规划在目的上是相辅相成的。
建立新方式
为何本届NDPP周期与以往如此不同？
第一个原因是，这一周期将作战规划和防御规划重新联系起来，这是冷战结束以来从未有过的。在过去的三十年里，NDPP要求盟国维持部队以应对集体防御的突发事件，而实际上，作战规划和活动的重点是北约领土以外的远征行动。前者寻求具有自身支援能力的更强大的作战能力部队；后者寻求更轻便、更易于部署的部队，通常由美国提供支援。在许多方面，当今盟国的部队结构反映了这两种力量之间的紧张关系。
根据北约领导人在2022年马德里峰会上做出的决定，这一NDPP周期将发展集体防御力量作为明确的优先事项。此外，由于北约再次制定了威慑和集体防御的军事战略，以及实施该战略的一系列作战计划，因此这一周期可以基于更为细致的军事需求信号。盟国被要求主要专注于履行作战计划为他们指定的角色，而不是为多个战区的一系列潜在场景建设部队。例如，盟国可能会被要求提供由SACEUR分配给特定地理定义角色的完全可部署的军团，而其他盟国则被要求提供支持部队或东道国支持。
NDPP仍将要求盟国保留一些能够进行区域外投射的部队。应对意外情况的灵活性是国防规划的基本要素，北约以360度的视角审视其周边地区。但这种作战和国防规划的重新连接使NDPP成为更强大的转型工具。随着盟国发展NDPP要求的互操作部队并向北约部队结构申报，SACEUR将能够根据新的作战计划更现实地演习这些部队，验证准备情况，并通过不断的测试和学习推动互操作性和有效性的提高。随着盟国更加考虑地理位置和与特定地区或角色的合作伙伴的互操作性，这种压力将影响国家采购决策。
这就是为什么尽管NDPP正式由盟军转型司令部（ACT，设在SACT之下）和北约国际参谋部的国防政策和规划司共同领导，但在这个周期中盟军作战司令部的参与程度要高得多。对盟军要求的基本模板，即最低能力要求，是由两个战略司令部共同制定的。将作战计划转化为精确需求的能力是ACT的一项关键功能，它利用专业知识并确保与作战计划的一致性。其结果是作战计划和国防规划之间建立了动态关系。NDPP周期允许每四年对军事需求进行深入修订，以考虑这些计划的发展。同样，SACEUR可以根据对盟国当前交付的内容以及他们将在短期和中期内发展的内容的更深入了解来调整计划。
这一周期的第二个重大转变是朝着对拥有核武器的同等对手的集体防御要求迈进。北约的军队需要规模更大、保护更好、火力更强、能够在所有五个领域（陆、空、海、网络和太空）占据上风、能够以完全一体化的方式协调和利用所有这些，并能够在比冷战时期大得多的北约领土上行动。北约部队还必须能够尽早发挥这些影响以防止战争爆发，并且如果战争爆发，能够在正确的地方战斗足够长的时间。所有这些都需要在北约几乎肯定会受到核胁迫企图以及破坏其信息环境和后勤和支援所经过的领土（包括海域）安全的复杂企图的环境中实现。将没有后方避难所，也没有亚阈值（即网络和混合攻击）、常规和核行动之间的明确区别。
换句话说，集体防御比北约在过去二十五年左右参与过的军事行动更加复杂，要求也更高——不仅对军队而言，而且对政府和社会而言也更为广泛——尽管其中许多行动都很困难。
俄罗斯并非十英尺高，北约的规划假设非常谨慎，对俄罗斯可能对北约构成的威胁的规模和性质持现实态度。北约并不寻求模仿或效仿俄罗斯的作战方式。北约的假设基于这样的信念：面对坚定、强大且拥有核武器的对手，威慑（让对手对其是否能在威胁、胁迫或攻击北约时获胜产生足够的怀疑）是最佳且最具成本效益的战略方法。
提升能力
盟国也已经拥有了强大的能力。其中包括本土防御部队，这在远征行动时代不太重要，但对领土防御至关重要，以及出色的现代战舰、潜艇、战斗机、特种部队和网络能力。在过去两年中，盟国已宣布有超过50万军人处于高度戒备状态，随时准备实施北约计划。北约的核力量，特别是三个核盟国——美国、英国和法国——对确保全天候、全年365天的威慑力做出了重要贡献，并且都在进行重要的现代化改造。
然而，显然需要紧急投资，以确保现有计划以及NDPP所要求的额外要求（例如，对北约核力量的支持）有足够的资源，使北约能够跟上俄罗斯军事现代化和扩张的步伐。北约必须能够在俄罗斯寻求建立不对称优势的领域进行反击。特别是，盟友需要发展——
（1）其防空能力以应对全方位的导弹和无人机威胁；
（2）它们能够深入敌方领土进行打击，克服反介入/空中拒止（A2/AD）和电子战带来的挑战；
（3）其后勤和支援能力，以确保能够在最需要威慑的时间和地点部署和维持部队；
（4）现代通信系统使决策者能够在所有作战领域采取果断有效的行动；
（5）在复杂高强度的作战中与更大规模的陆军编队（师和军）作战的能力。
总体而言，北约致力于将前线作战能力提升三分之一以上，确保大部分部队随时具备与同等对手作战的准备。在这一需求中，威慑能力至关重要，它能够真正改变对手的决策计算。
然而，这一复杂且庞大的需求不仅涉及前线部队，还需要盟国具备支持这些部队的基础能力，以应对更大规模、可能更持久的冲突。这包括储备武器、备件、燃料和食品，具备工程、医疗和通信能力，以及能够调动和维持来自遥远地区的部队。侧翼国家对东道国支持的投资，如住宿、训练设施、弹药和燃料储存，成为分担负担的关键。其他盟国则需优先发展部队机动能力，如重型卡车、铁路货车和滚装渡轮。
大部分支持职能将涉及与民事当局和工业界的合作，依赖民事能力的获取——这是北约在冷战时期非常熟悉的领域，盟友现在正在重新投资这些领域。北约的后勤和支援（包括医疗后勤和支持）很可能在冲突开始前就受到破坏、网络攻击和打击行动的威胁。因此，盟友需要通过集体后勤建设更强的弹性，并分配更多力量进行保护。
新版NDPP正在推动盟国快速采用新技术和创新，以获得潜在的军事优势。通过强调实现预期效果（例如压制敌方防空），它鼓励各国采用创新解决方案。ACT积极支持在尖端技术与传统军事能力之间取得最佳平衡的举措，旨在提高作战效率并确保成本效益。通过与盟军作战司令部（ACO）协调，ACT将开发新的部队组合，支持未来的国防规划周期并推动各国创新。
以技术的速度前进
在每个时代，各国都试图在对成熟军事技术的投资与适应新技术及其战术应用带来的威胁和机遇之间取得平衡。然而，变化的速度并不是一成不变的。目前，变化正在加速，原因有三个。
首先，我们正处于私营部门大力创新的时期——尤其是在科技领域，但也在太空领域——这些创新往往对军事能力产生革命性影响。在许多情况下，私营部门的技术研发规模和速度超过了盟军所做的任何事情。
第二，我们正处于大国之间激烈竞争的时期，这些大国都在大力投资技术。这其中包括北约的一些战略竞争对手，包括中国，其军民融合战略和在多个新兴技术领域的投资与北约盟国不相上下。我们还看到，世界上拥有推动军队技术创新手段的国家数量正在增加。乌克兰和以色列就是具有巨大创新能力的中型国家的典范。
第三，战争本身就表明了什么方法有效，并且可以迅速改变人们对成功所需能力组合的看法。乌克兰和中东的冲突就是如此。俄罗斯也在快速学习，将新能力带到战场，创新周期最短为12周。
军事技术变革的步伐正在加快。北约通过多种方式帮助盟友，包括其创新快速采用行动计划、北大西洋国防创新加速器（DIANA）技术孵化器、ACT实验和北约创新基金。但规划和采购流程需要跟上步伐，变得更快、更敏捷、更灵活。
这并不意味着放弃更为传统的能力。正如当前的冲突所表明的那样，成功的军队需要多种能力。足够数量的火炮、步兵的受保护机动性、防空能力和其他能力往往是无可替代的。正如欧洲陆军司令部所指出的那样，如果一方有坦克出现，另一方最好也有坦克。北约未来在各个能力领域都不再需要坦克，而北约将需要更多一些传统平台。其中许多平台可以通过应用新兴技术变得更有效，并得到更好的保护。与此同时，北约可以利用新技术来解决眼前的能力不足，或者通过提高精度或效力来减少对常规大规模武器的需求。新技术还可以通过对对手的弱点施加压力来提供优势。新旧之间很少存在简单的权衡。
量子计算、人工智能、太空和自主系统等某些领域的技术进步的应用也对国防产生了更为深远的变革性影响。它们可以实现以前无法想象的大规模数据收集和利用，并以非常不同的方式再现大规模效应（例如，在火灾、监视或后勤方面）。
这为盟友提供了绝佳的机会，使其能够更可靠、更大规模、更高效地取得效果。但如果对手能够更进一步、更快地利用这些技术，这也会带来风险。
转变方法
在一个二十年的定期修订框架内，NDPP允许盟友将创新的影响纳入他们的收购和发展计划，主要通过三种方式提供帮助。
首先，越来越明显的是，由最新通信和信息系统（现代国防的数字支柱）支持的部队现在不可或缺。大规模互操作性比以前更加重要。北约不会批评任何盟友为做好这些基础工作而进行的投资。
其次，北约历来倾向于用平台或人员数量来表达对盟友的要求，但它越来越多地寻求实现特定效果的能力的证据，认识到“如何”可能涉及不断创新。这是国防规划过程中的一个关键演变。例如，北约可能有一个装甲旅的模板，其中有一定数量的坦克、火炮、火箭发射器、步兵战车和侦察部队。然而，盟友可能会考虑北约计划要求其能够作战的条件和地形，并得出结论，不同的车辆、ISR（情报、监视和侦察）和火力组合（可能利用无人机技术）更能实现所需的效果。这种组合将不断发展，有时甚至逐月发展。在这种情况下，只要该提议可以通过ACT建模和仿真工具进行验证，NDPP就可以将其作为答案。
第三，当北约向工业界传达NDPP需求信号时，北约需要认识到，这远远超出了传统国防工业参与者的范围。这还意味着要参与盟国的创新生态系统，帮助其了解北约在联盟层面的要求。北约对盟国要求的转型和增长规模意味着北约实际上已成为市场创造者，有助于让工业界对其应提供什么提供长期视角。
当北约与盟国就如何实现2025年6月海牙峰会上设定的能力目标进行磋商时，盟国已经提出了北约部队将在未来几年采取的一系列变革性方法。
例如，领导爱沙尼亚北约前沿陆军的英国正在开发“ASGARD项目”，这是一个由作战无人机和无人机驱动的软件驱动的侦察和打击综合体，旨在提高打击范围和杀伤力。
ACT正在与地区盟友合作，为波罗的海开发一种海上监视系统，该系统使用无人驾驶船只来扩大存在和感知范围。
许多盟国都希望将乌克兰开发的非常成功的“天空堡垒”系统纳入自己的防空系统。“天空堡垒”使用声学传感器网络来准确跟踪和打击巡航导弹和其他空中威胁。
所有这些变化现在都在发生，并将不同领域的工业合作伙伴纳入其中，尤其是民用技术领域的合作伙伴。北约在未来十年向盟友发出的信息将非常明确。需要更多这样的行动，而且要更快。
维护核心
然而，这一轮NDPP周期与之前的周期相比，在某些方面并没有什么变化。
首先，这需要所有盟友的承诺。努力的方向不会总是相同。对于侧翼盟友（随时准备接收和维持部署的部队）的要求与对于部署部队和管理长后勤链的盟友的要求不同。但公平分担负担仍然是一项核心原则。
鉴于对美国军队的替代需求日益增加，美国这样的单一盟友也无法继续承担为欧洲和大西洋地区提供如此广泛防御能力的主要负担。这就是为什么本轮NDPP将确保美国在能力目标中所占份额不会过大。到本世纪末，NDPP将显著减少美国承担此类目标的总体份额。
其次，尽管通过更智能、更灵活、更具协作性的采购可以提高效率，尽管创新和技术带来了诸多进步，但在相对稳定时期之后威胁加剧的情况下，无法避免对国防进行更多、更持续的投资。三分之二的北约盟国在2024年实现GDP的2%用于国防的目标。但很明显，由于需要增加总军力、实现现代化并在技术竞赛中保持相关性，以及在某些情况下解决长期投资不足的影响，大多数盟国将更接近GDP 3%以上的要求。这是冷战期间欧洲盟国国防开支范围的下限。北约领导人将在6月于海牙举行的峰会上讨论如何表达这一变化的需求水平。
第三，这一周期必须以认真推动不仅提高北约的国防工业能力（这已在支持乌克兰的迫切需求中得到考验）以及提高工业的效率和成本效益以及快速吸收新兴技术的能力为基础。这解释了为什么北约如此重视工业战略。与以往一样，变革的关键杠杆是国家，但北约可以通过尽可能清楚地向盟友和工业界说明随时间推移的需求信号、确定盟友之间的合作机会、促进标准化和互操作性以及帮助盟友在航天领域等快速变化的商业环境中找到自己的出路来提供帮助。由国家军备主管制定的北约国防生产行动计划提出了总体方针。
第四，北约希望帮助盟国找到满足日益增长的需求所需的人才。盟国采用的人员模式差异很大，反映了各国的情况和传统。北约不会告诉各国应该如何处理敏感问题，例如公民与国家的关系。然而，盟国在尝试恢复有限征兵、扩大预备役部队以及吸引和留住高技能人员的计划时，可以相互学习很多东西。确保女性充分参与北约部队也是一项关键挑战。归根结底，北约有340万军人，人数足够。挑战在于确保在正确的时间和地点拥有具有适当技能、经验和培训的人员。
以史为鉴
NDPP是塑造艰巨变革的核心，而这需要盟国政府的深入和持续承诺。所有政府都需要加大资金、产业、人才方面的投入，并有勇气拥抱技术驱动的创新。
好消息是北约以前曾有过这样的经历，并取得了成果。20世纪70年代，盟国承认北约与华沙条约组织在常规能力方面的差距越来越大，于是他们制定了当时所谓的“长期防御计划”。1978年5月，国防部长会议批准了该计划，并发表了一份几乎可以读作是当前情况的公报，其中谈到了提高战备水平、增加开支、增加储备、应对复杂的空中和电子战威胁、确保海上控制和有效的指挥与控制、在俄罗斯战区力量不断增强的情况下实现核力量现代化以及以更好的后勤保障为所有这一切提供支持的必要性。部长们同意联合采购一批E3机载预警和控制系统（AWAC）。
该计划取得了成功。到20世纪80年代中期，北约的态势和力量得到了显著加强，尤其是通过一系列美国和欧洲的重大技术和工业计划，这些计划提供了北约至今仍在使用的平台，并出口到全球。俄罗斯被成功遏制，最终无法继续竞争。国防开支增加，也促进了北约国家经济的强劲增长，为其现代经济的技术优势奠定了一些基础。
今天，我们正处于历史上的类似时刻——北约甚至决定采购新的空中预警能力。欧洲盟友对冷战期间发生的转变至关重要，当时它们以欧元集团的形式进行协调。现在北约的国防开支不断增加（非美国盟友到2024年将增长近20%），欧洲盟友将再次发挥重要作用。北约支持乌克兰和加强自身威慑和防御的努力需要被视为对长期结构性现实的回应，而不是对一时的危机阶段的回应。
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作者&译者
作者：安格斯·拉普斯利（Angus Lapsley）是北约国防政策和规划助理秘书长，曾任英国国防部战略和国际司司长。
皮埃尔·范迪埃（Pierre Vandier）上将，北约盟军改造最高司令，曾任法国海军参谋长。
译者：缓酌长憩，从事国际安全、人工智能、中美关系领域的智库研究与政策分析
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来源：日新说Copernicium一点号
