摘要：2025年3月26日，生态环境部发布《关于印发的通知》（环气候〔2025〕23号）（以下简称《工作方案》）。《工作方案》的发布标志着全国碳市场正式将钢铁、水泥、铝冶炼三个行业纳入碳排放权交易市场管理。全

全国碳市场，行业扩围

2025年3月26日，生态环境部发布《关于印发的通知》（环气候〔2025〕23号）（以下简称《工作方案》）。《工作方案》的发布标志着全国碳市场正式将钢铁、水泥、铝冶炼三个行业纳入碳排放权交易市场管理。全国碳市场扩大覆盖范围是加快建成更加有效、更有活力、更具国际影响力碳市场的关键举措，对推动我国重点排放行业开展绿色低碳转型，完善碳定价机制有重要意义。全国碳市场扩围后，将在更大范围、更宽领域、更深层次发挥市场机制作用，构建碳减排激励约束机制新局面。

在完成扩围后，全国碳市场将成为一个包含约3700家重点排放单位，以及约80亿吨温室气体排放量的全球最大覆盖规模的碳市场。

《工作方案》对三个行业的扩围工作将会按照“边实施、边完善”的工作思路逐步推进，按照“启动实施阶段”和“深化完善阶段”两个阶段开展，每个阶段的所要达到的目标和开展的重点工作分别如下：

（一）启动实施阶段（2024~2026年度）：（1）钢铁、水泥、铝冶炼行业需要在2025年完成2024年度履约工作；（2）2024年度的配额发放数量等于经核查后的实际排放量，2025、2026年度将采用碳排放强度控制的思路，不设置排放总量上限，将企业所能获得的配额数量与产能产出挂钩，同时合理确定配额盈缺率，行业整体配额盈亏基本平衡；（3）开展关键参数月度存证；（4）推动重点排放单位熟悉碳市场工作流程，树立低碳发展意识。

（二）深化完善阶段（2027年度~）：全国碳市场将在该阶段进一步推进政策法规体系、监督管理机制、碳排放数据质量、配额分配方法等方面不断建设完善。

根据《工作方案》要求，生态环境部将联合相关部门和机构，逐步开展以下工作：（1）实施重点排放单位名录管理，确定纳入重点排放单位名单，并做好系统开户；（2）开展核算报告核查，依法依规开展数据监测和月度存证，并按要求完成数据报送和报告核查；（3）制定配额总量和分配方案，开展配额发放、清缴、交易；（5）加大推进力度，确保扩围工作有序有力进行。

相比之前发布的征求意见稿，此次《工作方案》有三处主要修订：

（1）在术语表述方面，将“电解铝”修订为“铝冶炼”，统一术语表述，实现与其他文件的有效衔接。

（2）在配额分配方面，一是明确2024年度企业配额数量与经核查的排放量一致，体现钢铁、水泥、铝冶炼行业企业在纳入管控后的首年以体验和熟悉碳市场流程为主；二是删除“免费分配”，预留一定政策调整空间，以应对国际碳排放管控要求；三是配额盈亏表述为“合理确定配额盈缺率”，可根据经济发展情况与节能管控进度情况，预留一定政策调整空间。

（3）在配额交易方面，明确发电、钢铁、水泥、铝冶炼四个行业将在同一交易平台开展交易。

全国碳市场扩围后，将对我国实现“双碳”目标和高质量发展具有多重意义：

（1）在实现“双碳”目标方面，将国家减排目标和责任分解至具体企业，从而确保我国“双碳”目标能如期实现。

（2）在完善碳定价机制方面，一是有助于提升市场活力，促进碳价发现；二是发挥全国碳市场市场调节机制作用，降低全社会减排成本；三是有助于为气候投融资以及碳金融业务的开展确定价格锚点，将吸引更多金融资本参与到应对气候变化工作中。

（3）在推动行业高质量发展方面，一是刺激相关高排放行业尽早尽快开展低碳转型；二是在全国碳市场与全国温室气体自愿减排市场联动机制下，将有效推动自愿减排项目的发展，为减排技术提供资金支持；三是将为碳核查、碳监测、碳咨询、碳金融等业务领域提供更大的市场空间。

事件

2025年3月26日，生态环境部发布《关于印发的通知》（环气候〔2025〕23号）[1]（以下简称《工作方案》）。

点评

《工作方案》的发布标志着全国碳市场正式将钢铁、水泥、铝冶炼三个行业纳入碳排放权交易市场管理，覆盖温室气体类型扩大至二氧化碳（CO2）、四氟化碳（CF4）和六氟化二碳（C2F6）。全国碳市场扩大覆盖范围是加快建成更加有效、更有活力、更具国际影响力碳市场的关键举措，对推动我国重点排放行业开展绿色低碳转型，完善碳定价机制有重要意义。全国碳市场扩围后，将在更大范围、更宽领域、更深层次发挥市场机制作用，构建碳减排激励约束机制新局面。

一、《工作方案》解读

1.1《工作方案》重点内容

1.1.1 总体要求

根据《工作方案》说明，全国碳市场对三个行业的扩围工作将会按照“边实施、边完善”的工作思路逐步推进，分阶段建立、实施并完善相关工作机制，以实现建成“更加有效、更有活力、更具国际影响力的碳市场”。

扩围工作按照“启动实施阶段”和“深化完善阶段”两个阶段开展，每个阶段的所要达到的目标和开展的重点工作分别如下。

（1）启动实施阶段（2024~2026年度）

启动实施阶段的主要目标是：“以夯实碳排放管理基础、推动企业熟悉市场规则为主要目标，培育经营主体，完善市场监管，提升各类主体参与能力和管理水平”。具体来说：

在履约方面，钢铁、水泥、铝冶炼行业需要在2025年完成2024年度履约工作。

在配额方面，2024年度的配额发放数量等于经核查后的实际排放量；2025、2026年度将采用碳排放强度控制的思路，不设置排放总量上限，将企业所能获得的配额数量与产能产出挂钩，同时合理确定配额盈缺率，行业整体配额盈亏基本平衡。

在数据质量方面，制定核算与核查指南，开展关键参数月度存证。

在应对能力方面，推动重点排放单位熟悉碳市场工作流程，树立低碳发展意识。

（2）深化完善阶段（2027年度~）

全国碳市场将在该阶段进一步推进政策法规体系、监督管理机制、碳排放数据质量、配额分配方法等方面不断建设完善。

综上，对于即将纳入的钢铁、水泥、铝冶炼行业企业，需要在2025年度完成全国碳市场首次履约工作，且不用面对配额存在缺口的情况。但是在开展2025年度和2026年度履约时，配额将会按照基准值的方法进行发放，对于生产水平落后于全国平均水平的企业，将存在一定的配额缺口。因此建议各企业尽早开展内部盘查，建立碳市场管理及应对机制，缓解配额缺口所带来的运营成本上涨压力。

1.1.2 实施重点排放单位名录管理

《工作方案》明确全国碳市场扩围后覆盖的行业、排放源和温室气体种类，以及纳入门槛，具体如下：

排放源：包含化石燃料燃烧、工业过程等产生的温室气体直接排放，不对用电等产生的间接排放进行管控；

覆盖行业及温室气体：（1）钢铁和水泥行业，包含CO2；（2）铝冶炼行业，包含CO2、CF4和C2F6；

纳入门槛：年度温室气体排放量达到2.6万吨二氧化碳当量（即综合能耗约1万吨标煤）的企业将被纳入管控范围。

综合上述条件，全国碳市场将新增重点排放单位约1500家，覆盖温室气体排放量将新增30亿吨。在完成扩围后，全国碳市场规模将进一步扩大，成为包含约3700家重点排放单位，以及约80亿吨温室气体排放量的全球最大覆盖规模的碳市场。需要说明的是，相关排放单位在被纳入全国碳市场后，将退出原所属地方碳市场管控名单，将潜在对地方碳市场规模带来一定影响。因此，各地方碳市场可能通过调整当地覆盖行业范围和纳入门槛，以维持一定市场体量。

1.1.3 开展核算报告核查

《工作方案》在报告核算与核查，以及数据质量保证方面提出三面工作要求。

（1）制定核算报告和核查技术规范

生态环境部要求制定钢铁、水泥、铝冶炼行业碳排放核算报告和核查指南。事实上，生态环境部已经在2024年9月和2025年1月先后发布了最新的水泥、铝冶炼和钢铁行业的温室气体排放核算与报告指南和核查技术指南。6项技术规范对核算边界、核算方法、参数选择、数据监测与管理、核查要求等多个维度作出全面而细致的要求，相关企业以及核查机构需要严格按照对应技术规范开展相关工作。

在数据来源方面，根据工艺特点、碳排放特征和管理成本，实施分级分类管理，企业在开展监测时可以有三种选择。一是企业可以根据对应技术规范要求，对核算过程中需要监测的参数开展高质量实测，以此准确反应自身的实际生产水平，也可以同步提升自身管理水平。二是在不具备实测条件的时候，相关参数按规定采用对应的缺省值。三是探索开展碳排放在线监测，适用于有主排放口的重点排放单位。

（2）组织开展月度存证

重点排放单位在开展数据监测与管理工作中，需要实施的步骤包括：（a）制定数据质量控制方案；（b）依法依规实施数据监测；（c）关键参数月度存证；（d）实施数据报送，数据报送平台为“全国碳市场管理平台”。数据监测与存证是贯穿企业全年的重点工作。

在数据报送过程中，根据生态环境部介绍，全国碳市场管理平台分行业建设数据管理模块，实现填报错误智能预警、关键参数自动计算、统计分析快速便捷、排放报告一键生成等功能，切实减轻企业数据填报负担，有效提升碳排放精细化管理水平。

在数据质量把控方面，实施三级质量管理审核：（a）市级现场抽查；（b）省级技术审核；（c）国家级大数据筛查与定期抽查。通过三级质量管理体系，确保企业上报的数据的规范性、真实性、准确性、完整性、可追溯性。

（3）组织开展年度报告核查

各省级生态环境主管部门需要对重点排放单位年度排放报告开展核查，核查结果作为配额分配与清缴的依据。根据《碳排放权交易管理暂行条例》（国令第775号），省级人民政府生态环境主管部门可以通过政府购买服务等方式，委托依法设立的技术服务机构对年度排放报告进行技术审核。需要注意的是，技术服务机构在同一省、自治区、直辖市范围内不得同时从事年度排放报告编制业务和技术审核业务。

根据《关于做好2023—2025年部分重点行业企业温室气体排放报告与核查工作的通知》（环办气候函〔2023〕332号），钢铁、水泥、铝冶炼行业需要每年3月31日前完成碳排放报告报送，并在每年9月30日前完成核查工作。

1.1.4 实施配额管理

《工作方案》对配额分配和交易清缴作出说明：

在配额总量与分配方面，如前文所述，2024年度配额数量等于核查数量；2025年度和2026年度基于碳排放强度控制思路进行分配，根据单位产品产量碳排放的平均或先进水平设定基线，低于基线排放水平的企业将存在配额盈余，高于基线排放水平的企业将存在配额短缺，不限制企业生产，鼓励先进企业多生产。

在配额发放方面，钢铁、水泥、铝冶炼行业的配额将通过全国碳排放权注册登记系统发放，并在该系统内提交规定数量的配额以完成履约。

在配额交易方面，发电、钢铁、水泥、铝冶炼行业重点排放单位均在全国碳排放权交易系统上进行集中统一交易，目前交易方式包括挂牌协议和大宗协议交易。

1.1.5 加大推进力度

为确保全国碳市场扩围工作有条不紊、节奏力度可控，《工作方案》将从五个方面推进：

（1）加强组织领导。由生态环境部负责牵头，包括市场监督管理部门、全国碳排放权注册登记机构、全国碳排放权交易机构等多部门统筹协作机制，共同推进；同时听取部门、行业协会、技术服务机构、企业意见，充分调动各方参与积极性。

（2）强化能力建设。一是完善全国碳排放权交易市场注册登记和交易规则；二是持续升级全国碳市场管理平台、全国碳排放权注册登记系统和交易系统；三是开展对重点排放单位、技术服务机构、环保公益组织等组织培训。

（3）强化监督执法。一是强化日常监督执法；二是建立地方生态环境主管部门与注册登记机构、交易机构的日常协作机制；三是强化履约监督管理；四是严厉打击违法违规行为。

（4）做好跟踪评估。建立评估机制，总结经验做法，定期分析汇总各行业数据质量突出问题并及时提出优化方案。

（5）加强宣传引导。一是做好政策文件解读；二是加强宣传，多渠道发声；三是加强信息披露，接受社会监督。

1.2 与征求意见稿的对比差异

将《工作方案》与2024年9月9日发布的《全国碳排放权交易市场覆盖水泥、钢铁、电解铝行业工作方案（征求意见稿）》对比，可以看到二者在文件结构与核心内容方面基本一致，主要修订内容及原因有以下几个方面：

（1）术语表述。《工作方案》将征求意见稿中的“电解铝”修改为“铝冶炼”，统一术语表述，实现与其他文件的有效衔接。

（2）配额分配。一是《工作方案》明确2024年度企业配额数量与经核查的排放量一致，体现钢铁、水泥、铝冶炼行业企业在纳入管控后的首年以体验和熟悉碳市场流程为主。二是《工作方案》将征求意见稿中的“采用碳排放强度控制的思路实施配额免费分配”修改为“2025、2026 年度配额采用碳排放强度控制的思路分配”，删除“免费分配”，预留一定政策调整空间，以应对国际碳排放管控要求。三是《工作方案》将“将企业配额盈缺率控制在较小范围内”修改为“合理确定配额盈缺率，行业整体配额盈亏基本平衡”。由此，可根据经济发展情况与节能管控进度情况，预留一定政策调整空间。

（3）配额交易。相比征求意见稿，《工作方案》明确“发电、钢铁、水泥、铝冶炼行业重点排放单位通过全国碳排放权交易系统开展碳排放配额集中统一交易”。因此，未来四个行业将在同一交易平台开展交易，不同行业配额有望实现互相交易。

1.3 下一步工作

根据生态环境部介绍，钢铁、水泥、铝冶炼行业年度配额总量和分配方案已完成编制，下一步将按程序征求各方意见后印发实施。同时，从2025年2月底以来，生态环境部组织钢铁、水泥、铝冶炼行业的900余家企业开展了相关平台功能测试，通过“实弹练兵”帮助企业熟悉市场规则，同时进一步完善系统功能。

由此可见，目前全国碳市场扩围工作正在有序进行中。后续生态环境部及相关机构将根据《工作方案》要求逐步完成重点排放单位名单确定与开户、重点排放单位碳排放数据报送与核查、配额分配方案征求意见与正式发布、配额发放与清缴等工作。

二、全国碳市场扩围意义与挑战

2.1 全国碳市场扩围意义

全国碳市场扩围对我国实现“双碳”目标和高质量发展具有多重意义：

在实现“双碳”目标方面，全国碳市场在扩围后将覆盖我国60%以上的二氧化碳排放总量，基于碳市场机制，通过不断调整优化配额分配与履约制度，在经济社会发展不被严重影响的情况下，将国家减排目标和责任分解至具体企业，从而确保我国“双碳”目标能如期实现。

在完善碳定价机制方面，全国碳市场在扩围后进一步丰富市场参与主体，有助于提升市场活力，促进碳价发现。同时，不同行业的参与也有利于将更多类型边际减排成本纳入统一管理，发挥全国碳市场市场调节机制作用，降低全社会减排成本。此外，碳价的充分发现，有助于为气候投融资以及碳金融业务的开展确定价格锚点，有利于金融机构准确估值并推进业务开展，由此将吸引更多金融资本参与到应对气候变化工作中。

在推动行业高质量发展方面，一是全国碳市场的配额分配与履约要求将刺激相关高排放行业尽早尽快开展低碳转型，通过优化生产工艺、提升能源效率、淘汰落后设备、加快技术创新、优化管理制度等方式，降低由于存在配额缺口所带来的运营成本上升的潜在风险，并通过配额盈余实现企业增加，最终达到激励先进、鞭策落后的效果。二是鉴于全国碳市场与全国温室气体自愿减排市场存在联动，全国碳市场扩围后将进一步提升对核证自愿减排量（即CCER）的需求，将有效推动自愿减排项目的发展，为减排技术提供资金支持，带动我国绿色低碳产业发展。三是全国碳市场扩围后，受到约束管控的主体数量将大大增加，将为碳核查、碳监测、碳咨询、碳金融等业务领域提供更大的市场空间，相关领域人员能力、设备设施、服务水平等将迎来快速发展。

2.2 存在挑战

全国碳市场扩围后，在未来还可能面临以下一些挑战：

（1）行业差异。发电、钢铁、水泥、电解铝行业间减排成本存在显著差异。根据张静等人研究（张静等，2022），2021~2030年各行业单位碳减排成本分别为：电力（4269元/tCO2）、钢铁（3276元/tCO2）、水泥（5270元/tCO2）、铝冶炼（634元/tCO2）。而全国碳市场配额交易价格100元/吨左右，远远小于各行业减排成本，因此短期内配额交易价格难以平衡不同行业减排成本之间的差异，但是该差异可以通过不同行业配额数量加以缓解。因此在制定配额分配方案时需要谨慎考虑不同行业间减排成本差异。

（2）公正转型。全国碳市场扩围后，生产水平落后的企业将在面临配额缺口而导致的运营成本增加问题，因此将加速行业洗牌，重塑行业格局，但潜在的也可能会影响公正转型。以钢铁行业为例，钢铁企业存在产业链条长、吸纳就业人群多的特点。若由于受到气候政策影响而导致部分生产较落后的钢铁企业减少就业岗位，则对当地经济发展和社会稳定带来一定的潜在影响。因此，未来如何妥善处理节能降碳与公正转型二者关系，也是政策制定者在后续面对的挑战。

（3）应对碳关税。全国碳市场扩围优先纳入钢铁、水泥、铝冶炼三个行业，一部分原因是为了有效应对欧盟建立的碳边境调节机制（CBAM），以确保我国出口产品竞争优势。但是二者在核算边界上存在一定差异，即全国碳市场不纳入间接排放，与欧盟碳市场不纳入间接排放保持了一致，但是CBAM却包含间接排放，含部分上游（前体材料的嵌入排放）。

参考文献

1.张静, 薛英岚, 赵静, 何捷, 李冰, 张鸿宇, 袁闪闪, 李勃, 黄志辉, 翁慧, 邵朱强, 曹东, 张伟, 蒋洪强. 重点行业/领域碳达峰成本测算及社会经济影响评估[J]. 环境科学研究, 2022, 35(2): 414-423. DOI: 10.13198/j.issn.1001-6929.2021.11.07

注：

[1]资料来源：关于印发《全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》的通知，生态环境部[EB/OL]，2025/03/26[2025/03/26] https://www.mee.gov.cn/xxgk2018/xxgk/xxgk03/202503/t20250326_1104736.html

★

★

来源：鲁政委