摘要：深化产城教融合、实现“以城聚产、以产兴城、产教融通”是当前我国职业教育建设市域产教联合体的必然选择和建设现代职业教育体系的内在要求。我国职业教育产城教融合进程不断加快，但职业院校在产城教融合过程中亦存在指向性偏离、胜任力缺失、话语权式微等隐忧，进而导致产城教供
职业教育产城教融合的隐忧审视与纾解路向
李丽，李先祥，代以平
【摘要】深化产城教融合、实现“以城聚产、以产兴城、产教融通”是当前我国职业教育建设市域产教联合体的必然选择和建设现代职业教育体系的内在要求。我国职业教育产城教融合进程不断加快，但职业院校在产城教融合过程中亦存在指向性偏离、胜任力缺失、话语权式微等隐忧，进而导致产城教供需结构失衡，引发各利益相关者利益分配矛盾和职业院校角色的边缘化，使得产城教融合流于形式。因此，职业院校要明晰院校自身定位，提升产城教融合胜任力，积极协同各方利益相关者建立产城教融合机制，不断优化人才供需结构。
【关键词】 职业教育；产城教融合；市域产教融合联合体；构成要素；现状分析；未来路向
【引用格式】李丽，李先祥，代以平.职业教育产城教融合的隐忧审视与纾解路向[J].中国职业技术教育，2025（4）：26-31.
作者简介
李丽，博士，顺德职业技术学院，副研究员。
2019年，国家发展改革委、教育部等部门发布《国家产教融合建设试点实施方案》，提出要增强城企校联动，建设产城教融合。2023年，国家发展改革委、教育部、人力资源和社会保障部等八部门联合印发《职业教育产教融合赋能提升行动实施方案（2023—2025年）》，明确提出发挥职教集团（联盟）、市域产教融合联合体、产教融合共同体作用，到2025年，国家产教融合试点城市达到50个左右。目前，我国产城教融合建设，如市域产教融合联合体，虽然按照国家统一部署稳步推进，部分城市基本实现城市、产业、院校融合良性生态和高质量发展，也对产城教联合体中的教育要素尤其是职业院校产生了积极影响，但同时也初显出参与主体协同性不足、联合体内部各要素互信度不高、对话机制不健全等一些问题。因此，有必要对产城教融合系统中职业教育发展的隐忧进行辩证思考，探索职业教育产城教融合发展的路向。
一、职业教育产城教融合的内涵及构成要素
（一）产城教融合的内涵界定
对产城教融合的发展性、多样性和复杂性，不同学者有着不同的表达和界定，同时对产城教融合生态中产业、城市和教育也有着不同的侧重点。张伟达认为，“产城教”是国内外经典经济理论和“产教”“产城”“城教”问题研究的升华，“产城教”融合有别于“产教”融合，是以三螺旋理论为基础，以产业和人才的契合度为衡量指标，以“产教”融合推动新型城镇化为目的，实现“产”“城”“教”协调发展的过程。彭青等认为，产城教融合内涵存在广义和狭义之分，狭义而言，产城教融合发展是指在城镇区域对产业园区、城镇建设和教育园区进行科学布局，形成良性互动的局面；广义而言，产城教中的“产”和“教”泛指各类产业与教育。此外，沙伊杜利娜（Shaidullina A.R.）、克里洛夫（Krylov D.A.）等国外学者试图使用多样的实践框架和发展模式寻求对产城教融合的共同理解，从而更好地分析、监测与改进职业教育与产业、城市的融合。但上述研究均未对产城教融合概念进行细致界定和深入研究。笔者综合国内外学者对产城教融合内涵的理解，认为产城教融合是指以三螺旋理论为基础，通过城市区域内政府、产业和以职业教育为主的教育系统之间的合作，构筑适应城市区域特色的多层次、多元化、立体式协同发展机制，实现“以城聚产、以产兴城、产教融通”三方共赢的融合过程。
（二）产城教融合的构成要素
作为构成任何组织的必要因素和最基本单位，要素是支撑体系运作与功能实现的基础。从产城教融合的概念来看，产城教融合是由政府、教育与产业三个基本要素组成的一项系统工程，各要素是相互关联、多维互动的有机整体，即产教之间相辅相成、产城之间协同共进、城教之间互动共荣。为了更加深入地剖析产城教融合的构成要素及其之间复杂而微妙的互动关系，可以借鉴三螺旋理论进行剖析。这一理论强调政府、教育与产业三者之间不是简单的线性关系，而是一个相互缠绕、螺旋上升的复杂结构，每一方都在与其他两方的互动中不断成长与进化，共同推动着整个系统的向前发展。
三螺旋理论中政府、产业、大学三者的新型互动关系，对应城市、产业、职业教育三者的关系，成为产城教融合的理论基础。政府、产业、大学是产城教融合的重要组成要素，每个组成要素都是一个异质主体，既承担自身的主要职责，也履行了其他要素在合作中的职能，三者构成一个产城教融合三螺旋互动模型，建立一种彼此互惠、三角互动的关系。具体来看，政府通过一系列精心设计的政策制定与高效有序的资源统筹配置等措施，不断优化和改善外部的宏观发展环境，包括提供必要的政策引导和支持，促进法律法规的完善，构建有利于创新与合作的制度框架等。同时，加大对教育系统的投资力度，提升教育质量，通过财政补贴、税收优惠、技术创新基金等多种方式，激励企业加大研发投入，推动产业升级和转型，加速科技成果的转化应用。
产业不仅是国家经济体系中进行技术生产与科研成果转化的核心力量，更是推动社会进步和经济发展的主力军，肩负着满足市场需求、保障产品供给以及高效服务社会的重要责任。产业通过知识共享、资本投入和技术合作等方式，为教育系统提供实践平台、实训基地和科研资金，助力教育体系培养出更多符合市场需求的高素质人才。职业教育，作为新知识新技术的发源地以及高端技术技能人才的关键供给方，致力于学术研究与知识创新，通过自身在人才资源、科研设施、学术氛围等方面的独特优势，积极服务并推动产业系统的创新升级，通过产学研合作、校企合作等多种方式，将科研成果转化为实际生产力，助力企业实现技术革新和产品升级。
政府、产业、职业教育集成为一个创新驱动的命运共同体，形成一个三螺旋创新场域，为产城教融合发展提供持续的创新源流。三螺旋理论认为，在将知识资本转化为现实生产力的过程中，三个主体既各司其职，又相互支撑，在交叉融合的互动中形成多样的关系模式和组织架构，共同实现“螺旋式上升”的区域创新发展。具体而言，产教之间的关系表现为相辅相成，即职业教育为产业提供人才支撑和智力支持，而产业发展又反过来推动职业教育的改革与创新，形成良性循环；产城之间则追求协同共进，产业发展带动城市的繁荣，城市完善又为产业提供了更加优越的发展环境和资源；城教之间，则强调互动共荣，城市作为职业教育活动的载体，其文化氛围、基础设施等都对职业教育质量产生深远影响，而职业教育的进步又能够提升城市居民的综合素质，促进城市的可持续发展。
二、职业教育产城教融合的隐忧审视
产城教联合体是各主体在人才培养、技术研发、产业服务、资源流动等方面全方位、深层次的融合实体组织。就其本体论——组织而言，不可避免地要综合考量制度与技术双重环境。根据组织社会学，制度环境主要以规制性（regulative）、规范性（normative）和文化—认知性（cultural-cognitive）作为其基础要素，建构着其合法性机制。其中，规制性要素指确保组织实体化有效运作的相关法律、政策和规章。规范性要素和文化—认知要素则分别侧重于社会外部对组织的愿景期待和组织框架内部的价值体系。而技术环境则主张效率至上，因为“组织行为既受制度的规范和影响，亦是利益驱动下的有意识选择和自觉性行动”，换言之，组织也需遵从效益逻辑和集体理性，在计算交易成本和收益曲线的基础上对共谋意向、合作模式等做出风险评估与行为选择。而在产教融合的组织场域中，由政府为产城教融合提供规制合法性，其体现为一种话语权架构：由产城教融合中的多方主体结合公益性目标和功利性目标，共同达成育人指向，以满足社会和国家对于人才的需求，同时基于权责机制进行利益分配。
（一）指向性偏离与产城教供需结构性失衡
职业院校是产城教融合系统中的教育主体，以培养社会、国家所需人才为育人宗旨，体现着公益性的亲社会逻辑。就产城教组织外部而言，劳动力的需求结构表征着人才培养的诉求，表明社会大众对于组织的价值期待。产城教组织框架中，企业的转型升级与城市迭代发展共同形塑着协同育人的价值理念。亦即，职业院校通过输送高素质技术技能型人才，并试图通过解决技术技能型劳动力供需矛盾，推动教育产出的人力资源效率的提高以获得更大程度上的市场生存空间，产城教融合活动为教育主体谋求生存与发展提供了良好的途径，对于其实现可持续性的文化效益有较大助力，但事实上，在产城教融合系统中，职业院校普遍存在指向性偏离问题，而这又进一步导致产城教融合生态供需结构性失衡。
所谓指向性，即职业院校的办学定位和目标，其决定了学校发展的基本方向。不同职业院校指向性兼具共性和个性，“职业性”“教育性”“实践性”等共性指向性决定职业教育的类型定位，个性指向性决定某一职业院校的具体发展方向，强调职业院校的基本特色。故此，职业院校指向性偏离问题主要表现为两个方面。一方面，职业院校偏离职业教育共性指向性。在人才培养与学校附属产业发展选择上偏离教育性，在就业与升学选择上偏离职业性，在课程教学与实习实训选择上偏离实践性。另一方面，职业院校偏离学校既定指向。院校招生规模与产业结构不适应，专业设置与行业结构不协同，造成就业市场上毕业生供给侧结构性失衡。职业院校对自身认识不清、认识不明，在区域性与全球化、专业化与综合化等选择上游离。盲目增加学科专业设置，不断扩大招生规模，致使很多院校专业设置同质化，缺乏校本特色专业。
（二）胜任力缺失与产城教利益分配的矛盾
建立产城教联合体的根本目的是实现长期、紧密、稳定的产学研合作，是一种基于利益共谋、互惠共享的契约关系，在关系中各主体权责互明、风险共担。这就意味着联合体内部各方主体能够按照约定、有能力完成合作中所应承担的义务，这直接决定了产城教融合的利益分配以及联合体各方主体之间的合作信任程度，即履职能力决定利益分配，利益分配决定合作能否可持续。但是，根据国际职业技术教育与培训中心（International Centre for Technical and Vocational Education and Training，UNESCO）的一份报告，多方利益相关者参与职业教育也对职业院校提出了更高要求，而职业院校存在的管理体系不完善、专业产业不对接、开放性包容性不足、人才培养质量不高等胜任力缺失问题将直接导致其他主体合作意愿丧失，这成为职业教育产城教融合面临的最大挑战。
以德国为例，尽管其职业教育双元制享誉全球，但不来梅大学教育技术学院迈克尔·盖斯勒（Michael Gessler）的一项实证调查结果显示，德国74.2%的企业没有或很少配合“他们的”职业学校育人工作，93%的企业没有或很少与职业学校开展校企合作，德国的双元制在实际的中观层面（职业院校或行为体层面）上运作潜力发挥还不到30%。迈克尔·盖斯勒认为，德国双元学徒制在宏观层面（联邦层面）和外部层面（州或地区层面）表现出高度的制度化协作，而中观层面表现为行业企业与职业院校之间的松散耦合，其原因，一方面在于历史进程中行业企业与职业院校主从范式的确立，另一方面在于职业院校自身竞争力、适应力和吸引力不足。由此观之，政府、企业等主体在联合体中虽然具有重要作用，但职业院校自身履职能力和胜任力才是产城教联合体内部各主体利益分配和产城教融合可持续的关键。而利益分配的矛盾却不仅于此，还受其他因素影响。一方面，职业院校在产城教融合中并未清醒认知各利益相关者的核心利益诉求，并未对接城市发展总体布局，也不清楚行业企业、教师学生、产业园区及联合体内其他院校在融合生态中所处的地位及所应尽的职责，致使各主体之间沟通出现错位，缺少对其他利益相关者核心利益诉求的关切。另一方面，联合体内各行为主体事实上存在圈层隔阂，在话语体系、价值追求等诸多方面存在较大差异。因此，寻求各方合作的有效切入点就成为产城教融合的关键所在，也是困难所在。
（三）话语权转移与产城教融合角色的边缘化
在产城教融合过程中，由于联合体的法律依据不够明确，导致各主体在组织身份、权力架构中存有不确定性，使得权责界定、权益内容等尚不具备规制合法性。因此，联合体内部各主体的话语权关系到各自的权责和权益。话语权即话语主体所表达和运用话语或说话的机会、资格和权利，同时也是运用话语表达自己的意志，尤其是在与己有关的事务上影响相关决策、维护自身权益的主导性能力。话语权不是来源于话语本身，而是来源于话语代表的意义，即话语背后所蕴含的能力、资源和智慧的凝结、聚集和运用。
在产城教融合中，各利益相关者之间的合作交流主要有三类不同的话语：一是由代表城市的权力机关即政府所表达出的权威话语，它具有权威性、协调性和统筹性，它表达了政府对产城教融合的规定、设想及要求，对产城教联合体的发展走向具有指引作用。二是由代表技能型人才培养的职业院校所表达的供给侧话语，它以科学、理性的范式，突出学生的发展、强调人才培养与城市产业发展的适切，更多传达的是一种逻辑话语。三是由代表市场的行业企业所发出的需求侧话语，它以实用主义和功利主义的方式对产城教融合进行表白，具有现实性、逐利性、短视性，它所传达的是市场当下最现实和客观的要求，更大程度上体现的是一种“隐喻的权力”。
行业企业所发出的需求侧话语、职业院校发出的供给侧话语与决策者的权威话语都是理解、控制和把握产城教联合体的重要方式，三者之间由于各自资源、能力等变化打破原先系统平衡，导致话语权的转移，而这则预示着产城教联合体内部权力结构的变化。尽管组织社会学理论认为，组织的发展演变是一个自然的过程，是在和周围的环境不断相互作用下不断变化、不断适应周围社会环境的自然产物，而不是人为设计的结果。但组织间的聚合、集合、分散等差异化选择也是组织制度内诸要素相互联合、共同发挥作用的结果。产城教联合体话语权的转移是联合体内部各要素相互作用的结果，这在一定程度上反映了联合体内部各要素之间的博弈过程，职业院校在其中无论是话语权增强还是式微都将面临巨大挑战。话语权提升对职业院校胜任力提出更高要求；话语权式微导致职业院校产城教融合走向边缘化，其他主体对职业院校依存度和职业教育功能作用趋于弱化，不利于产城教联合体可持续发展。
三、职业教育产城教融合的路向思考
（一）明晰职业院校自身定位，提升产城教融合胜任力
职业院校存在的指向性偏离问题是其在产城教联合体中发展的基本问题，而胜任力则是决定其在产城教联合体中可持续发展的必要条件。一方面，职业院校需要锚准定位，根据城市经济社会发展需求，立足城市产业发展布局，全面提高创新型、专业化技术技能人才培养，平衡就业与升学，提升创新发展能力，实现自我突破。尤其是优质职业院校，要积极发挥示范引领作用，形成辐射带动的发展态势，在专业设置、人才培养、服务产业等方面形成品牌特色，不断提升学校市场适应力、领域竞争力、行业吸引力，逐渐形成与城市产业结构相匹配的新格局。另一方面，职业院校在明晰自身定位的基础上要以产城教联合体各主体的利益诉求为导向，从构建产城教融合型课程、教材、教学、师资、评价管理等多维度勤修“内功”，提升人才培养质量，增强职业院校毕业生在劳动力市场的吸引力、竞争力。此外，职业院校要积极适应产城教融合对学校提出的新要求，加强与行业企业、政府机构、科研院所等合作，着力提升“外功”，实现产业共建、课程共创、项目共研、师资共培、就业共助、资源共享，促进人才培养供给侧和产业发展需求侧结构要素全方位融合，形成教育和产业统筹融合、良性互动的新发展格局。
（二）建立产城教融合机制，协调各方利益相关者
产城教联合体是一个涉及多元利益相关者的复杂系统，其内部本身就蕴藏着复杂的运行机制，包括各种资源资产的评估、界定、交融、转让、划分等活动，而这些活动主体之间的协调沟通机制直接影响着各主体的话语权。因此，产城教联合体各方利益相关者需要平等对话，做好产城教融合生态的顶层设计，协同建立健全产城教融合机制，构建职权清晰的组织架构，构建多方联动和利益协调的对话平台，平衡各方利益相关者利益诉求，以共性诉求寻求产城教融合的锚点，以系统生态视角实现功能互补、利益互需、各施所长，增强与产城教融合生态各要素之间的互动与互信。
芝加哥城市学院群发起建立的芝加哥人力资源委员会（Workforce Council，以下简称“委员会”）构建的产城教融合沟通机制具有一定借鉴意义。委员会广泛吸纳市政府部门、大学科研机构、行业企业、社会组织、社区精英等人士，协调区域内各级各类教育机构，积极整合城市办学资源，协调不同组织形态和治理模式的机构，构建多元互联沟通平台。委员会在共同目标、价值观以及6个战略杠杆基本框架下，以定期会晤、不定期议案等形式，以权责利效作为纽带，在各成员机构之间形成稳固的利益共同体关系，着力拓展资源集聚的渠道和途径，破除因组成多元而带来的条块分割与资源分散局面。尤其在双边或多边利益产生矛盾冲突情况下，各成员能够利用委员会所制定的规制框架，协调商讨各利益相关者的利益冲突，实现互通互联、利益协调、合作共赢。
（三）优化人才供需结构，增强产城教融合主动性
产城教联合体中，职业院校话语权式微本质上还是职业院校胜任力缺失所致，为此，职业院校要增强产城教融合的主动性，以人力资源市场需求为导向培养人才，优化人才供需结构。一是在人才培养过程中职业院校要以满足城市及其主要产业需求为目标，强化教育链、人才链、产业链、创新链有机衔接和深度融合，把握城市发展总体布局和社会经济发展趋势，有目标、有重点地加强对城市经济和产业发展有较强支撑作用的特色专业、品牌项目建设，推动学科专业、产业技术交叉融合，提升产业、专业之间的契合度，把握市场需求动向，构建就业导向的技术技能人才培养模式，不断优化人才供需结构，促进人才培养供给侧和产业发展需求侧结构要素全方位融合。二是建立产城教联合体人力资源共建共享机制，促进企业技术骨干与专业教学骨干双向交流，校企共建集实践教学、科技研发、生产实习、培训服务等多位一体的实习实训平台，营造真实的生产和技术开发工作环境，培养学生创新精神、实践能力和职场适应能力。三是基于产城教融合发展的基本要求，学习借鉴国内外产城教融合标杆学校在人才培养、平台建设、校企合作等各方面的经验，增强学校在产城教融合生态中的不可替代性。
来源：职业教育说职教
