摘要：国务院参事、国家发展改革委原副主任胡祖才，中国社会科学院大学教授、国家数据专家咨询委员会主任、国务院原副秘书长江小涓，中国国土经济学会首席专家、国家发展改革委原副秘书长范恒山，清华大学党委副书记过勇，清华大学中国经济思想与实践研究院院长李稻葵，中国社会科学院学
2025年11月13日，由清华大学中国新型城镇化研究院、清华大学国家治理与全球治理研究院主办的“中国新型城镇化理论·政策·实践论坛2025”成功召开。
国务院参事、国家发展改革委原副主任胡祖才，中国社会科学院大学教授、国家数据专家咨询委员会主任、国务院原副秘书长江小涓，中国国土经济学会首席专家、国家发展改革委原副秘书长范恒山，清华大学党委副书记过勇，清华大学中国经济思想与实践研究院院长李稻葵，中国社会科学院学部委员、农村发展研究所原所长魏后凯，中国国际工程咨询有限公司社会事业业务部主任于强，中国建筑集团有限公司双碳办公室副主任李丛笑，清华同衡规划设计研究院书记、院长恽爽，清华大学中国发展规划研究院院长助理李治等嘉宾出席。论坛由清华大学中国新型城镇化研究院院长尹稚主持。
当前，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，城市发展正从大规模增量扩张阶段转向存量提质增效为主的阶段，亟需锚定“十五五”现代化建设新目标，统筹思考未来发展道路。本届城镇化论坛以“共谋‘十五五’发展，共话城镇化未来”为主题，围绕准确把握“十五五”时期阶段性要求、引领城镇化高质量发展、探索中国城市建设新机遇新动能展开深入研讨。会议吸引了近200位来自高校、科研机构、地方政府部门及企业代表参会。
过勇在致辞中强调，“十五五”时期是推动我国新型城镇化进程增速换挡、质量提升的攻坚时期。本次论坛围绕“共谋‘十五五’发展，共话城镇化未来”主题，旨在深入贯彻党的二十届四中全会精神，系统研判新型城镇化在新时期的功能定位、重点方向与机遇挑战。他指出，清华大学始终坚持与国家发展同向同行，未来将进一步聚焦国家重大战略需求，深化重点领域研究和实践探索，为“十五五”规划编制和城市高质量发展贡献力量。
主旨报告
江小涓围绕“十五五”规划《建议》学习体会，展开重要启示分享。江小涓表示，《建议》提出的目标导向明确，即基本实现现代化目标和关键五年定位。当前我国面临经济增速放缓的压力，这既是周期性因素所致，也反映出结构性转型的挑战。要把握“十五五”中心和主题，推动经济实现质的有效提升与量的合理增长。
江小涓指出，要坚持系统思维，以人民需要为根本目的，全面部署各项工作。当前，人民美好生活诉求日益多元，这需要统筹资源配置，推动治理体系与社会发展更好相适应。同时，共同富裕面临数字技术替代就业与科技企业家收入激增等新挑战，需通过制度设计平衡效率与公平。
江小涓强调，深化改革开放是关键举措。一方面要加快构建高水平社会主义市场经济体制，增强高质量发展动力：充分激发各类经营主体活力，促进民营经济发展；加快完善要素市场化配置体制机制、畅通退出机制。另一方面要扩大高水平对外开放：坚持开放合作互利共赢，与世界各国共享机遇共同发展；更加重视科技自立自强，进入高端水平型分工；拓展双向投资合作空间。
最后，江小涓总结，“十四五”发展成就突出，“十五五”机遇与挑战并存，要坚持以经济建设为中心，以高质量发展为主线，坚定不移推进改革开放和创新，努力实现各项目标和任务，为2035达到中等发达国家水平走好关键五年。
胡祖才发表“全面贯彻落实党的二十届四中全会精神，加快推动以人为本的新型城镇化高质量发展”主题演讲。
胡祖才认为，当前我国城镇化发展已进入新的历史方位，要将其放在我国新型城镇化发展的历史进程中来认识，放在中国式现代化全局中来认识，放在世界百年未有之大变局中来认识，放在不断满足人民日益增长的美好生活需要中来认识。
胡祖才表示，“十五五”规划《建议》明确提出，要“建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市”，这为“十五五”推进城镇化建设和城市发展明确了战略导向，要全面深刻领会。
胡祖才指出，“十五五”时期，推进新型城镇化发展，在路径上要把握城镇化发展规律，顺应新一轮科技革命和产业变革大势，以“融合”为重要抓手，推进城镇在区域、城乡、产城、数智、绿色、文化和安全等7方面的深度融合。
最后，胡祖才强调，坚持和加强党的全面领导，是推进中国式现代化的根本保证，也是推进以人为本的新型城镇化的根本保证。
范恒山的演讲以“把握政策导向，着力三个方面推进新型城镇化”为题。范恒山表示，城镇化涉及面广、拓展度深、带动力强，对于建设社会主义现代化来说，既是主要内容，又是重要支撑。要实现“十五五”时期经济社会发展目标，新型城镇化起着不可替代的作用，应着力三个方面推进工作。
第一，以协同联动为指向，优化提升城市群和都市圈。要做好联和分，进而实现同和异两篇文章。所谓“联”，一是新老基础设施要联，并且做到同质同标；二是基本公共服务要联。所谓“分”，一是体现特色，通过特色形成错位发展；二是有机衔接，协作共建产业链、供应链；三是合作共建，通过合作联动共建共享战略性新兴产业、未来产业。
第二，以务实精细为指向，推动城市高质量发展。要以“发展力、愉悦度、安全性”三个维度评估城市高质量发展水平，同时要在三个方面下功夫推动务实、精细地治理：一是着力形成富有特色的成长性产业结构；二是务实构建精准管理、快速反应的安全保障体系；三是大力塑造、积极创造主动作为的发展氛围。
第三，以一体融合为指向，促进城乡共同繁荣发展。要通过改革推进农民进入城市、城市资源向农村输入双向流动，实现以城带乡、以工促农，加快农业农村现代化进程。关键是推动两项改革：一是户籍制度改革，相应建立进城农民公平享受基本公共服务的制度；二是农村推进土地“三权分置”改革，以此为城市优势企业、先进技术、现代经营模式以及其他有效资源进入农村创造条件。
魏后凯在主题演讲中，就“十五五”时期推进新型城镇化的若干关键问题，提出了四个层面的核心观点与战略路径。
第一，“十五五”时期中国城镇化需要处理好速度与质量的关系，以全面提高城镇化质量为主线。魏后凯预测，该时期城镇化速度将保持在0.7个百分点左右。其关键且首要的任务是科学有序地推进农业转移人口的市民化，该问题的本质是“共建而未完全共享”，根本途径在于推进基本公共服务均等化。
第二，面向共同富裕目标，优化城市规模结构和现代化城市体系，促进大中小城市和小城镇协调发展。当前城镇规模增长呈现“两极化”趋势，超大特大城市过度膨胀与中小城市、小城镇活力不足的现象并存，制约了整体协调发展。要分类施策，精准发力。
第三，要进一步完善城镇化的主体形态和主骨架，以现代化都市圈和城市群为主体形态，以现代化中心城市体系为主骨架，培育形成城市群、都市圈、中心城市等共同构成的区域增长极体系。
第四，就地就近城镇化加快，以县域为切入点，优化城乡空间布局。当前，农村劳动力转移就地就近转移加快，并且呈现“外出农民工占农民工总量比重下降、外出农民工跨省比重下降、跨省农民工占农民工总量比重下降”三个下降趋势。同时，农村人口老龄化和村庄空心化进一步加剧。因此要实行多元化应对策略，包括按常住人口优化农村基础设施和公共服务配置、完善进城落户农民农村“三权”退出机制、统筹优化村镇布局等。
李稻葵的演讲以“‘十五五’期间新型城镇化的特殊定位”为题。他指出“十五五”的核心任务，一是应在日益激烈的国际竞争中占领制高点，将高水平科技自立自强置于首要位置，推动科技、人才、教育“三位一体”协同融合发展；二是应促进提升内需，巩固构建全国统一大市场，扭转近年名义GDP增速下行的趋势，推动经济增长速度恢复，从而稳定就业预期、收入预期等。
李稻葵认为，新型城镇化是提振内需的重要抓手，应通过制度设计和公共投入促使农村人口融入现代化经济生活，进一步提升经济总需求。新型城镇化实施的重点在于调动地方政府、县级政府动力，一方面，要通过将国家规划目标分解为具体、可量化、可考核的KPI，把人口市民化等任务纳入干部考核体系，激发县级政府的积极性和责任感；另一方面，要提升政府能力，正视当前地方、县级政府面临的“债务高悬”效应，避免在沉重还本付息压力之下，政府对城镇化、户籍改革和公共服务的投入出现动作变形。
针对上述难题，李稻葵提出，应合理利用国债这一现代化公共金融服务工具。应在合理评估中央政府金融净资产和国家信用空间的基础上，通过增发国债置换部分地方政府债务，缓释地方财政压力，并在此基础上专门增发“新型城镇化特别国债”，采取资金直达县级政府的方式，重点支持县城基础设施完善、基本公共服务供给和常住人口市民化等发展方面。
圆桌对话
本次论坛的圆桌对话环节主题为“多方聚力共绘‘十五五’蓝图”，清华大学中国新型城镇化研究院科技部主任王强担任主持人。
于强系统性地提出了新型城镇化“向内、向下、向上、向外、向新”等五个发展方向。
向内发展，即城镇化正从增量扩张转向存量优化的内涵式发展阶段。城市更新、“好房子”政策与房地产去库存应纳入一个宏观政策框架统筹推进。其中，城市更新首要任务是加快房地产去库存，解除房地产关联综合性紧缩效应，调整物价预期，恢复市场信心，在此基础上才能真正实现“好房子”——通过老旧小区、街区、厂区、城中村的改造，用存量房源对冲增量需求，推动品质提升与社区建设，实现良性循环。
向下发展，即县域是城乡融合的关键纽带和就近城镇化的主要空间。未来县域发展应建立“主导产业短名单”，集中资源发展优势领域；同时，应分类施策，考虑城市产业配套型、农业主导型、特色资源型、特殊功能型及改革创新型等分型特征，开展差别化考核，从根本上扭转“GDP竞赛”的旧模式，缓解“内卷化”发展矛盾。
李治
清华大学中国发展规划研究院院长助理
李治指出，地方当前面临如何对标国家规划，调整本地规划的问题。
李治首先分析了地方在规划制定上存在的两个基本悖论。一是关于发展目标如何确定的问题。地方两会先于全国两会召开，地方增速和全国总体增速的确立存在悖论。二是空间规划与发展规划不匹配的问题。空间规划以十五年为期，而地方发展规划每五年编制一次，存在明显的周期错位。
李治提出，“十五五”规划制定最关键是因地制宜，要深刻把握“地”的内涵。第一是地理，受区域自然禀赋的因素影响，不同城市在产业选择、城市功能定位上存在差异，规划思路不同。第二是地区，即与国家发展战略的匹配程度。许多地方采用“节点城市”“枢纽城市”“中心城市”“强磁场”“吸引力”“纽带”等表述用词，考虑的是其在国家战略实施过程中能承担多少比例。第三是地位，地方应先厘清自身是县级市、中心城市，还是超大特大城市，以便准确制定高质量的发展规划。
恽爽
清华同衡规划设计研究院书记、院长
恽爽围绕城市规划的核心任务、发展规划与空间规划的关系展开分享。
恽爽认为，城市规划的核心是要准确把握发展阶段。今年中央城市工作会议提出的“两个转向”是特别重要的一个信号——存量提质增效为主的阶段来临了。我们一是要理解，未来发展要在存量资源下解决所有的问题。二是要认识到，城市更新在这一阶段的重要性和承载的不同任务：一方面要以人民为中心，关注民生需求和生活质量的提升；另一方面需要政府搭平台吸引投资、拉动内需，做好稳增长和促发展。
其次，要协调好发展规划与空间规划的衔接。比如我们给城市做项目谋划，在资金有限的情况下，想要谋划出有分量、促发展、稳增长的项目，并且能谋划一个成一个，还要在预定时间内快速完成，面临的最大、最复杂的问题就是空间的问题，包括拆迁、土地权属等各个方面。因此现在很多城市发展规划需要在项目谋划阶段空间规划就深度参与，逐步实施滚动开展，以此提高项目的可行性和推进效率。
李丛笑
中国建筑集团有限公司双碳办公室副主任
李丛笑表示，我国建筑行业绿色转型非常关键，碳排放（不含基础设施建设）占到全国碳排放总量的39.5%。其中，建材生产占了16.8%、建筑运行占了22.1%，建造占了0.6%。尽管占比较低，但建造在建筑全过程中的作用可比作“哑铃”的中间部分，决定了建材的选用和建筑的运行能耗。建筑的隐含碳主要来自于建材，通过设计，可采用更低碳的建筑造型及结构形式，减少建材的用量，通过施工，可选用更绿色低碳的建材，从而促进建材行业的绿色转型。同时，设计与施工可推动新建建筑达到绿色低碳建筑的要求，也可推动既有建筑通过围护结构改造、提升设备能效、使用更多可再生能源等方式降低碳排放。
那么具体该如何做呢？“十五五”规划《建议》再次提到，建立健全地方碳考核、行业碳管控、企业碳管理、项目碳评价、产品碳足迹等政策制度和管理机制。其中，地方政府需做好城市“十五五”规划，控制好各区域碳排放总量及强度，出台一系列碳排放技术标准，明确碳排放边界、统一核算方法等。企业应做好自己的碳管理。例如，中国建筑集团连续三年进行了覆盖全业务范围的碳盘查，摸清了家底，找到了方向。鼓励供应商提供材料和产品的碳排放因子，逐步形成可滚动更新的建材碳排放因子库。希望各个城镇也能推进建筑相关的碳盘查，精准开展能碳双控。不仅能推动建筑业绿色转型，还能为居民创造更舒适的生活环境。
成果发布
论坛最后，尹稚、恽爽与清华大学出版社文化与传播工作室主任纪海鸿共同为《中国都市圈发展报告2024》新书发布揭幕。
本书为清华大学中国新型城镇化研究院都市圈系列研究第三辑，延续了该系列从理论、政策到实践的架构，及多源数据支撑研究的特色，系统梳理了全国都市圈建设总体情况、重点领域的主要进展、高质量发展水平评价，专门讨论了跨域协同治理体制机制议题，并围绕当前都市圈建设的堵点问题提出对策建议，同时对南京都市圈、杭州都市圈、郑州都市圈、沈阳都市圈等四个重点都市圈进行深度剖析。对我国其它地区的都市圈建设工作推进具有较大参考价值。
新型城镇化理论·政策·实践论坛是清华大学聚焦城镇化议题的常设论坛，至今已连续举办八届。论坛云集了来自政产学研各界的专家，为促进中国城镇化领域的学术交流、成果展示、实践分享、思想碰撞提供了一个重要的平台。
论坛主旨报告将在后续陆续发布，敬请关注。
来源：新浪财经