周志伟：地缘政治视域下巴西周边区域共同体构建

摘要：随着世界多极化加速发展，一些大国在塑造地区和全球地缘政治格局上表现出较强的能动性，而周边区域共同体构建成为地区大国加强权力投射、提升全球地缘政治影响力的关键路径。巴西一直将周边区域共同体构建置于其国际战略的优先位置，在南美洲、亚马孙地区两个“战略区域”持续推进

内容提要

随着世界多极化加速发展，一些大国在塑造地区和全球地缘政治格局上表现出较强的能动性，而周边区域共同体构建成为地区大国加强权力投射、提升全球地缘政治影响力的关键路径。巴西一直将周边区域共同体构建置于其国际战略的优先位置，在南美洲、亚马孙地区两个“战略区域”持续推进“共识性区域权力极”“议题性区域权力极”的构建。南美洲和亚马孙区域共同体构建体现了巴西应对全球地缘政治挑战、增强战略自主的战略谋划。巴西的周边区域共同体构建既拓展了地缘政治学的研究范畴，也为全球南方国家在地缘政治演变中争取战略自主、赢得战略主动提供了可借鉴的思路。

关键词

巴西巴西外交地缘政治周边区域共同体

作者系中国社会科学院拉丁美洲研究所国际关系研究室主任、巴西研究中心执行主任，中国社会科学院大学国际政治经济学院教授

文章原载于《当代世界》2025年第10期，注释略

世界多极化趋势深刻改变全球地缘政治结构，各地区大国主导的区域共同体成为地缘政治的新变量，周边区域共同体构建成为地区大国提升地缘政治影响力的优先选择。作为南美洲地区大国，巴西一直将周边区域共同体构建置于其国际战略的优先位置，旨在强化其在地区层面的权力投射，并改变其在全球地缘政治格局中的边缘地位。从实践来看，巴西在南美洲、亚马孙地区呈现出差异化的区域共同体构建模式：前者强调共识性权力构建，旨在塑造以巴西为核心的“权力极”；后者则重视议题性协同治理，着眼于构建热带雨林治理领域的“权力极”。两种路径都展现出巴西在全球地缘政治演变中的战略谋划，也充分体现了地区大国塑造周边、全球地缘政治的能动性。

2023年12月7日，巴西里约热内卢，南方共同市场（南共市）第63次首脑峰会举行。（epa/澎湃影像/IC photo）

巴西面临的地缘政治困境

在全球地缘政治格局中，一个国家的地缘政治价值通常取决于两个因素，即国家的综合实力和代表性。前者直接决定国家在全球体系中的位次排序，后者则能为国家在全球体系中提供可作为的空间。作为南美地区大国，巴西自20世纪初以来一直拥有成为世界大国的战略抱负，但在上述两个维度都面临现实困境。一方面，综合实力欠缺使巴西在两次世界大战后的权力分配中彻底沦为旁观者；另一方面，巴西与阿根廷在地缘政治中长期竞争，其对巴西形成较大的战略约束。

20世纪80年代中后期，随着巴阿关系从敌对竞争转向全面合作、世界多极化加速发展，深化周边区域共同体建设、提升地区代表性成为巴西提升全球地缘政治价值的首选路径。21世纪初，巴西《国防战略》便提出“战略周边”（Entorno Estratégico）概念，指代“巴西能对他国施加政治、经济和军事影响力的区域”。其中，南美洲、亚马孙地区被界定为最重要的两个周边区域。巴西地缘政治思维的转变符合地区大国优先经略周边区域的普遍逻辑，但要实现从区域大国向世界大国的身份转变，还需破解三大地缘政治困境。

第一，全球地缘政治格局中的边缘角色。从传统地缘政治理论来看，包括巴西在内的拉美国家基本被定义为“霸权国家的附属品”，不属于世界政治的核心地带，而且依附于“中心”国家。传统地缘政治理论曾长期主导着巴西的国家身份认知，使其基本认同自身在全球地缘政治格局中的边缘性和依附性地位。巴西战略学界普遍认为，自地理大发现以来的500年时间里，巴西一直在全球体系中处于“外围”位置，经济和军事实力不足是限制巴西突破“外围”身份、晋升“中心”国家的主要障碍。从一战到二战结束，“寻求‘中心’国家的庇护”是巴西外交的优先战略选择，这既体现在其与阿根廷的地区霸权竞争层面，也反映在巴西争当国际联盟、联合国安理会常任理事国的实际运筹之中。冷战时期，巴西政府官员甚至提出诸如“巴西注定要无限期地成为美国的卫星国”“对美国好的就是对巴西好”等论调。巴西前总统卡多佐等人提出的“依附论”也认为，巴西等拉美国家在全球体系中处于“外围”地位，其对“中心”国家存在着贸易、金融、技术等多重依附。

冷战结束后，传统地缘政治理论的“西方中心论”和巴西国家身份认知的“依附宿命论”受到越来越多的质疑和批判，“突破国际体系的边缘角色”逐渐成为巴西战略学界的主流观点。比如，巴西著名国际战略学者萨穆埃尔·皮涅伊罗·吉马良斯虽承认巴西在全球体系中的边缘角色，但也强调该国具备塑造全球地缘政治结构的潜力。21世纪初，随着新兴大国群体性崛起以及世界多极化演变，巴西的南美地区大国身份受到前所未有的关注，这也进一步强化了“巴西将成为21世纪具有全球意义的国家”的趋势判断。正因如此，卢拉总统在其前两个任期（2003—2010年）大胆推进“积极且自信”的外交实践，旨在重新塑造巴西的国际角色，“突破在全球地缘政治格局中的边缘角色”从可能性愿景已转变为可行性目标。

第二，潜在的主权风险。包括巴西在内的拉美国家具有强烈的主权安全意识，这一方面源于拉美国家被殖民、被干涉的历史记忆，另一方面也与该地区国家相对欠缺的防务能力直接相关。

一是领土与领海主权风险。巴西是一个陆海两栖国家，领土和领海主权安全威胁一直被其视为首要挑战。除与邻国的领土纠纷外，域外大国在该地区的军事存在也构成对巴西主权的现实挑战。目前，北约在南美洲和南大西洋地区共部署28个军事基地，其中美国的军事基地多达24个。二是资源主权风险。自殖民时期至今，资源富裕的南美地区一直处在全球资源地缘博弈之中，一些国家甚至沦为国际“断裂带”，发生大国与跨国公司争权夺利的冲突和叛乱。巴西是世界最具资源禀赋的国家之一，其战略资源在两次世界大战期间曾是大国竞争的目标。当前，由于大国在关键矿产、气候变化等领域竞争的加剧，亚马孙地区已成为大国地缘政治博弈的新场域。在这种局面下，巴西认为亚马孙地区既面临可能的直接军事入侵，也存在国际公域化的巨大风险。相比而言，后者对巴西等南美国家领土主权构成最紧迫的挑战。有民调显示，71％的巴西受访者“担心亚马孙会被国际化”，而认为“外国人试图接管亚马孙”的受访者占比则高达75%。拉美地区是资源民族主义色彩最突出的地区之一，而捍卫资源主权自始至终都是该地区资源民族主义最核心的逻辑，也是该地区国家共同的政治诉求。

第三，国际制度性权力的欠缺。国际制度性权力获取存在两个渠道：一是国家权力的转化，二是增强其国际制度的自主性。作为新兴大国，由于不具备综合实力的绝对优势，巴西要在全球政治中发挥其崛起国角色，展现对全球地缘政治的塑造能力，很大程度取决于其国际制度性话语权的大小。多边主义是巴西外交的重要原则和传统，巴西也是发展中国家群体中最早参与国际规范、规则和组织建设的国家之一。例如，巴西先后11次担任联合国安理会非常任理事国，仅次于日本（12次）。另外，巴西是二十国集团、金砖国家、基础四国等创新型多边机制的重要成员，积极参与国际制度改革。巴西针对人道主义干预率先提出“保护的责任”理念（Responsabilidade ao Proteger），在2024年二十国集团峰会推动创立“全球反饥饿与贫困联盟”等，这些都体现出巴西在提升国际制度性话语权方面的积极探索。

尽管如此，巴西的全球治理参与领域相对有限且不均衡。巴西在贸易、能源、环境、区域一体化等低政治议题领域，积极参与且有一定影响力。但在军事、安全等高政治议题领域，巴西参与有限且影响力较低。以安全治理为例，巴西虽表现出参与伊朗核谈判、中东和平进程、俄乌和平谈判的强烈意愿，但在提供实质性解决方案时通常沦为旁观者。因此，对于一个新兴大国而言，在特定区域和特定议题中，通过区域性多边机制和区域共同体建设，加强其地区大国的权力投射，促进对多边议程的引领，成为巴西提升制度性权力的战略需要和可行路径。

2023年5月30日，南美国家领导人会议在巴西首都巴西利亚举行，各方就如何加强区域合作、推进南美一体化进程交换意见，并签署了《巴西利亚共识》。（anadolu/澎湃影像/IC photo）

南美洲：共识性区域共同体构建

南美洲对巴西的地缘政治价值体现在两个层面。一方面，南美洲是巴西展示地区大国角色的优先区域。巴西的领土、人口、经济规模在南美地区都具有显著优势，南美洲被巴西界定为“影响力自然外溢的地区”。另一方面，南美洲是巴西参与全球治理的核心依托。在多极体系下，巴西积极推动南美洲的整合，并借此在多极格局中争取“一极”的位置。因此，构建既能体现巴西的大国优势，又能实现南美一体化的区域共同体，成为巴西国际战略的首选路径。自1991年南方共同市场（简称“南共市”）建成后，巴西周边外交转向兼具“共识性霸权”和“合作性霸权”特征的区域共同体构建策略。换言之，在美国单边主义盛行、欧盟地位强化、中国崛起的国际环境下，巴西必须与历史背景相似、价值观趋同、经济互补的南美邻国结成联盟。从实践层面看，巴西在南美洲区域共同体构建中体现出三种思路。

第一，基于共同命运的集体身份塑造。在塑造南美国家集体身份过程中，巴西尤其强调发展、安全两大核心理念。发展理念关注南美地区的物质基础，强调该地区具备“化零为整”的可行性。巴西前总统卡多佐在首届南美国家峰会上强调，南美洲的目标是成为一个整合的经济空间、一个减少或消除贸易壁垒以及实现基础设施互联互通的大市场。安全理念强调的是外交自主性，尤其是在西半球、全球体系双重压力下的战略自主。在西半球层面，冷战结束后，美国主导的美洲地区一体化与巴西主导的南美地区一体化几乎同步推进，但美国的美洲自由贸易区（FTAA）方案被巴西界定为“美国在南美洲的经济和政治霸权战略”，旨在通过规则限制南美国家的经济主权，使南美国家特别是巴西依附美国主导的西半球体系。最终，FTAA方案因南美多国的联合抵制而流产。同时，“南美洲是南美人的美洲”成为巴西对抗美国“门罗主义”的重要外交叙事。在全球层面，巴西既强调南美的整合有利于该地区融入世界经济、更有效地将全球化转化为增长和发展，也强调南美不仅可以成为具有经济和政治意义的次区域，而且可以成为全球多极体系中的“权力极”。巴西还积极推动南美地区组织与域外国家和地区的合作机制建设，如巴西总统卢拉在2003年和2006年分别牵头创立了南美洲—阿拉伯国家峰会（ASPA）和南美洲—非洲峰会（ASA），旨在提升南美国家的共同认知和集体行动效果。

第二，增强区域层面的制度性权力。对地区大国而言，引领地区一体化是提升制度性权力的首选路径。一般而言，较高的机制化水平有助于地区一体化的存续和行动效力。一直以来，包括南美在内的拉美地区一体化存在突出的碎片化问题。因此，加强机制建设成为巴西引领南美区域合作的核心路径。

南共市的建成是南美一体化的实质性起步，而2008年南美国家联盟的成立则是南美一体化的重大突破。巴西在这两个区域性组织的建设中发挥了引领作用，且将机制化作为巩固地区一体化建设的主导思路，具体体现在两个层面。其一，卢拉执政期间一直力促委内瑞拉、玻利维亚加入南共市，通过“扩容”做大做强南共市，2017年委内瑞拉成员国资格被暂停后，卢拉在2024年重申希望委内瑞拉尽快重返南共市。其二，巴西坚持南共市在对外贸易谈判中的“集体行动”原则，强调该原则对于维护成员国利益、次区域一体化建设的战略意义。毫无疑问，在拉美政治钟摆效应屡现的背景下，巴西对保持该组织机制完整性发挥了决定性作用。

南美国家联盟最早源于2000年9月由时任巴西总统卡多佐发起并促成的首届南美国家首脑会议，巴西在此次会议上提出建立“南美国家共同体”的愿景。南美国家联盟成立之初，巴西强调深化地区政治一体化的创新思路。在巴西的积极倡导下，该组织成立了只限南美国家参加的南美防务理事会（CDS），促进地区共同防务政策制定和国防工业整合，探索集体安全治理模式，替代由美洲国家组织主导的西半球传统安全治理范式，体现了巴西在南美地区安全治理层面的“去美国化”诉求。但随着拉美“粉红浪潮”的退潮，南美国家联盟自2017年开始面临一系列危机，机制化进程中断，包括巴西在内的部分国家甚至退出了该组织。2023年卢拉重新执政后，巴西宣布重返南美国家联盟，并重新召集南美国家领导人会议，展现出巴西加强地区团结、重启南美国家联盟的政治决心，旨在探索一种超越意识形态分歧的地区一体化模式。可见，巴西力图通过增强地区集体身份的叙事，促使南美国家联盟重回正轨。

第三，加大地区维度的权力投射。一是强化在地区政治安全事务中的协调角色。自20世纪90年代以来，巴西积极调停南美地区争端。1998年，巴西促成厄瓜多尔与秘鲁签署《和平宣言》，结束了两国之间百余年的边界领土争端。在哥伦比亚和平进程中，巴西积极推动哥伦比亚政府与反政府武装之间的对话。2003年，巴西积极倡议在美洲国家组织框架下成立“委内瑞拉之友”小组，推动解决委内瑞拉国内政治危机。在2005年爆发的玻利维亚政治危机中，巴西与阿根廷、智利等9个南美国家一道发挥了调停作用。总体来看，巴西与邻国在地区争端中携手应对，一方面展示出南美地区具备一定的集体治理能力，另一方面提升了巴西在地区政治和安全事务中的影响力。

二是强化对地区经济一体化的支持。巴西在推动南美经济一体化过程中无法回避两个现实问题，一方面是与邻国经济实力的不对称性，另一方面是南美邻国的投资能力普遍不足。针对前一个问题，巴西强调特惠性公共产品的供给，通过适当让利提升合作黏性。比如，2004年南共市结构融合基金（FOCEM）成立，在初始基金认缴比例方面，巴拉圭和乌拉圭分别仅占1%和2%，而基金受益比例分别达到48%和32%。此外，巴西还设立主要由巴西出资的中小企业基金、家庭农业基金，两者同样遵循让利小国的原则。针对第二个问题，巴西则通过普惠性公共产品供给，协助邻国共同推进南美一体化。例如，巴西国家经济社会发展银行成为促进本国利益周边布局、推进南美地区一体化、提升巴西经济影响力的主要政策工具，该行一方面支持巴西企业的国际化战略，向巴西的出口商、建筑公司提供贷款，强化巴西与南美国家的经贸联系；另一方面直接向南美邻国的基础设施项目提供融资，促进南美基础设施互联互通。

2025年8月22日，哥伦比亚波哥大，亚马孙合作条约组织第五届峰会落幕。来自玻利维亚、巴西、哥伦比亚、厄瓜多尔、圭亚那、秘鲁、苏里南和委内瑞拉等8国的政府首脑或代表参加会议，并签署《波哥大宣言》，以推动更紧密的区域合作。（reuters/IC photo）

亚马孙地区：议题性区域共同体构建

亚马孙地区涵盖南美8国和1个未独立地区（巴西、哥伦比亚、秘鲁、委内瑞拉、厄瓜多尔、玻利维亚、圭亚那、苏里南、法属圭亚那），对巴西具有越来越重要的地缘政治价值。其一，南美8国所辖的亚马孙地区具有相近的政治、经济、社会生态，这些为亚马孙国家塑造共同身份奠定了基础，也决定了协同治理的必要性。其二，受全球气候政治和资源政治的影响，亚马孙地区国家都面临“国际公域化”的现实挑战，对外集体行动成为该地区8国捍卫主权的必然选择。其三，作为亚马孙地区最大的国家，巴西希望展示其在亚马孙和全球热带雨林保护中的引领角色，提升其在相关议题领域的影响力。因此，亚马孙地区成为巴西周边区域共同体建设的重要一环，其政策实践主要包含以下三个层次。

第一，构建亚马孙地区国家协同治理机制。20世纪70年代，强化与亚马孙地区国家的合作成为巴西重要的战略安排。1978年，南美亚马孙地区8国在巴西利亚签署《亚马孙合作条约》（TCA），体现了巴西尝试探索排他性的区域集体治理模式、捍卫亚马孙地区领土和自然资源主权、积极抵制发达国家将亚马孙地区国际化的企图。1998年，8国正式建成亚马孙合作条约组织（OTCA），2002年在巴西利亚设立常设秘书处，这是首个将总部设在巴西的多边国际组织。自1980年以来，8国共召开15届外长会、5届首脑峰会，围绕亚马孙地区的各个议题明确了短、中、长期具体合作方向及目标，旨在提升亚马孙地区发展的集体自主权，以及在亚马孙议题上的集体话语权。

2023年8月，在巴西总统卢拉呼吁下，OTCA在巴西贝伦召开亚马孙峰会，会议通过的《贝伦宣言》强调亚马孙地区整体保护、反贫困和不平等、促进可持续发展的艰巨性，明确了合作、协调和集体行动是应对亚马孙地区政治、社会、经济和环境等一系列挑战的可行路径，并呼吁携手参与涉及亚马孙议题的国际谈判。此次峰会还提出设立超国家行为体性质的亚马孙议会，为亚马孙地区国家的协同治理模式注入新动力。

亚马孙地区国家合作涉及该地区治理的各个领域，其核心原则是主权和可持续发展，两者都与亚马孙地区国际化的相关争议直接挂钩，体现出该地区国家构建区域集体身份、制定共同政策、协同行动的思路。在此过程中，巴西一方面通过合作机制建设增强地缘战略地带的可控性，提升其区域大国角色和制度性权力；另一方面通过话语体系构建强化其在亚马孙议题上的话语权。

第二，塑造亚马孙地区国家的集体身份。亚马孙雨林国际化争议历经半个多世纪，日益演变成多方博弈的全球地缘政治问题。究其实质，主要表现为四大矛盾，即国际责任与国家主权之间的矛盾、南北气候立场的矛盾、气候治理机制的供需矛盾、环境援助与不干涉原则之间的矛盾。作为亚马孙地区的最大主权国家，巴西尤其重视该地区国家集体身份的塑造。

一是提升亚马孙地区国家的集体话语权。巴西分别在1989年5月、1992年2月、2009年11月、2023年8月和2025年8月牵头召开5届亚马孙国家首脑峰会，其中，后4届均在联合国环境与发展大会或联合国气候变化大会之前召开，体现出巴西在全球气候和环境治理中强化OTCA集体身份认知、促进成员国政治共识和集体行动的努力。21世纪初，OTCA尤其重视在联合国框架下的集体行动。2020年1月28日，OTCA与联合国环境规划署签署合作协议，旨在促进亚马孙河流域水资源的综合和可持续管理，以及实现相关的可持续发展目标。2022年12月7日，联合国大会批准OTCA为永久观察员，这有助于亚马孙地区国家在全球气候与环境、可持续发展等议题中扮演更积极的角色。

二是强化与域外雨林国家的共同行动。在全球气候治理中，巴西一直致力于加强热带雨林国家的共同身份认同和协作关系，争取并捍卫符合该群体国家实际国情的利益与诉求。2007年9月24日，巴西与全球其他10个热带雨林国家就共同关注的问题发表联合声明，承诺通过合作共同促进经济增长、可持续发展、消除贫困、加强森林管理，并协调各国在全球雨林保护问题上的政策立场。巴西、印度尼西亚、刚果（金）三国热带雨林面积占全球热带雨林总面积的52%，巴西与这两国之间的政策联动更为频繁。2021年11月，三国提出“气候行动中的森林力量”倡议（Poder da Floresta para a Ação Climática），强调热带雨林国家在气候谈判中的重要角色。2022年11月，三国启动森林保护合作伙伴关系，在热带雨林可持续管理和保护、生物经济发展、关键生态系统和雨林恢复等方面采取协调行动，并提出“气候正义”概念，强调在应对气候变化的行动中尊重社会和环境保护。2023年8月，巴西邀请印度尼西亚、刚果（金）以及刚果（布）三国参加亚马孙峰会，也体现了巴西在促进全球热带雨林国家的集体身份构建、凝聚政治共识以及采取集体行动等方面的努力。另外，巴西利用全球最大热带雨林国家、亚马孙地区大国的双重身份，积极构建“雨林欧佩克”概念，旨在促进全球热带雨林国家形成统一战线，提升该群体国家的国际话语权，并塑造巴西在全球热带雨林治理中不可替代的角色。

第三，引领亚马孙雨林治理的议题走向。当前，巴西的“亚马孙外交”既强调国家主权优先原则，也要求发达国家履行更充分的国际责任，其策略发生了从对抗外界干预、维护亚马孙自主权向主动作为和积极开展多边合作的显著转变。在对发达国家的“亚马孙外交”中，巴西的关注点是争取气候融资和技术支持。2008年，巴西联邦政府设立由巴西国家经济社会发展银行自主决策管理的亚马孙基金，提出“巴西保护，世界支持，大家共赢”的治理理念，旨在保护亚马孙地区的雨林和生态环境，为减少森林滥伐和监测生物群落的项目提供资金，其最大捐助国为挪威和德国。同时，科技合作也是巴西争取国际援助的重要途径。1998年，巴西科技部启动由亚马孙环境研究所协调的“亚马孙生物圈—大气圈大范围实验”，旨在通过对该生态系统气候与环境变化的研究，促进亚马孙地区的可持续发展，重点研究亚马孙生态系统与全球大气及气候环境之间的关联，得到8个欧盟国家以及美国国家航空航天局等机构的资金和技术支持。除此之外，巴西利用2024、2025年连续承办二十国集团峰会和《联合国气候变化框架公约》第三十次缔约方大会的机会，推动成立“应对气候变化全球动员”任务组和二十国集团生物经济倡议，呼吁扩大向发展中国家的气候融资，强调“气候正义”理念，重视气候变化对社会层面的影响。由此可见，巴西“亚马孙外交”既体现出其维护热带雨林国家权益的政治意愿，也表现出与美欧发达国家争夺亚马孙雨林治理话语权的战略考虑，此举为亚马孙区域共同体构建提供了坚实后盾。

结语

南美洲和亚马孙区域共同体构建体现了巴西在全球地缘政治格局演变下的战略谋划与周边外交的主动性和创新性。南美洲和亚马孙区域共同体推动一系列国际机制的成立，这既体现了巴西在周边地区的主导角色及其权力投射，也直接促进了巴西的制度性权力建设，并在某种程度上提升了巴西在区域及全球地缘政治中的影响力。巴西的区域共同体构建是地区大国在复杂的全球地缘政治格局下，基于自身战略需要和现实条件，主动应对地缘政治挑战以及提升权力投射的典型体现，充分验证了非传统地区大国可以通过积极主动的区域共同体构建，实现区域权力投射和全球地缘政治价值双向提升的效果。这种新态势一定程度上拓展了地缘政治学的研究范畴，同时为全球南方国家在地缘政治竞争中争取战略自主和战略主动提供了可资借鉴的思路。

平台编辑 | 吴小玲

《当代世界》杂志是中共中央对外联络部主管、国内外公开发行的综合性国际政治研究月刊，是深入宣介解读习近平新时代中国特色社会主义思想、习近平外交思想的重要理论阵地；是宣介中国特色大国外交理论与实践特别是党的对外工作创新成果的权威传播载体；是深入研析世界形势、国际格局、政党政治发展变化和变革规律的专业智力汇聚场；是国际社会了解中国特色大国外交政策与实践的重要窗口。本刊入选南京大学中文社会科学引文索引（CSSCI）来源期刊、中国社会科学评价研究院中国人文社会科学期刊AMI综合评价核心期刊，“政党政治和理论”栏目入选中宣部首批哲学社会科学期刊重点专栏。杂志英文刊被评为国家哲学社会科学文献中心“2024年度国内主办最受欢迎英文期刊”。