摘要：近年来，重庆市潼南区城乡发展失衡问题日益突出，乡镇公路规划长期未落地、中心镇教育资源撤并导致镇域经济衰退、主城区停车难与乡村饮水安全并存、农村老龄化与人口流失加剧。本研究通过实地调研与数据分析，揭示问题根源在于“政策导向偏离民生需求”“城乡资源分配失衡”“基础

潼南区城乡发展失衡与民生短板治理研究报告

——基于乡镇公路、教育布局、人口流失与基础设施的实证分析

摘要

近年来，重庆市潼南区城乡发展失衡问题日益突出，乡镇公路规划长期未落地、中心镇教育资源撤并导致镇域经济衰退、主城区停车难与乡村饮水安全并存、农村老龄化与人口流失加剧。本研究通过实地调研与数据分析，揭示问题根源在于“政策导向偏离民生需求”“城乡资源分配失衡”“基础设施规划滞后”，提出“重启乡镇公路建设、恢复中心镇教育功能、优化主城区停车供给、解决乡村饮水安全”四大治理策略。预计通过3-5年集中整治，可使乡镇公路通达率提升80%，中心镇GDP增速追平主城区，农村人口流失率下降30%，为西部地区城乡融合发展提供实践样本。

关键词：潼南区城乡发展；乡镇公路；中心镇教育；人口流失；基础设施

一、现状剖析：潼南区城乡发展的“四大失衡”

（一）乡镇公路规划“悬而未建”：十年规划成“纸上蓝图”

1. 规划与落实脱节：

• 潼南区2010年发布《乡镇公路建设规划》，明确“2015年前实现所有乡镇通三级公路”，但截至2024年，仍有塘坝镇至新胜镇、古溪镇至龙形镇等6条公路未开工，涉及里程120公里，惠及人口15万；

• 市民反映“规划文件年年发，路上泥坑年年有”，2024年潼南区乡镇公路完好率仅60%，低于重庆市平均水平的80%。

2. 公交覆盖“天方夜谭”：

• 乡镇公路未通导致公交无法延伸，潼南区乡镇公交覆盖率仅30%，远低于主城区的90%；

• 农民出行依赖摩托车、农用车，2024年乡镇交通事故中，摩托车事故占比达70%，较2019年增长40%。

（二）中心镇教育资源撤并：镇域经济“釜底抽薪”

1. 高中外迁导致“空心化”：

• 2015年潼南区将塘坝镇、古溪镇等3所高中迁至主城区，导致中心镇学生流失超5000人，直接经济损失（学费、住宿费、消费）每年超2000万元；

• 塘坝镇商业街商铺关闭率达40%，2024年GDP增速仅2%，低于主城区的8%。

2. 教育功能与镇域经济脱节：

• 高中外迁后，中心镇缺乏“教育消费”支撑，餐饮、住宿、零售等行业萎缩；

• 市民反映“以前送孩子上学能带动一条街，现在镇上冷冷清清”。

（三）主城区停车难与乡村饮水安全并存：城乡基础设施“两极分化”

1. 主城区停车“无解之困”：

• 江北新城规划时未预留停车位，2010年后新建楼盘虽配建车库，但老旧小区（占比60%）无车位，导致主次干道停车率达80%；

• 2024年潼南区因停车引发的交通拥堵占比达30%，较2019年增长20%。

2. 乡村饮水“安全危机”：

• 部分乡镇自来水厂设备老化，2024年检测显示，玉溪镇、太安镇等5个乡镇自来水菌落总数超标率达50%；

• 农村老年人被迫饮用井水或雨水，2024年因饮水导致的腹泻、肝炎病例较2019年增长30%。

（四）农村老龄化与人口流失：乡村发展“后继无人”

1. 老年人“卖菜度日”：

• 农村70岁以上老年人占比达25%，其中80%依赖种植蔬菜、饲养家禽维持生计，月收入不足200元；

• 市民反映“老人凌晨3点挑菜去镇上卖，一斤菜赚5毛钱，够买一盒降压药”。

2. 年轻人“外出奔命”：

• 2024年潼南区外出务工人口达20万，占农村劳动力60%，较2019年增长20%；

• 人口流失导致土地撂荒率达30%，2024年粮食产量较2019年下降15%。

二、成因解析：城乡发展失衡的“三大矛盾”

（一）政策导向与民生需求错位：从“均衡发展”到“主城优先”

1. 教育布局“一刀切”：

• 潼南区2015年提出“集中资源办主城教育”，未考虑中心镇人口基数（塘坝镇常住人口5万）与教育需求；

• 撤并高中后，中心镇学生需每日往返主城区，通勤成本（交通费、住宿费）每年增加3000元/人，加剧家庭负担。

2. 公路建设“重规划轻落实”：

• 乡镇公路规划依赖上级财政转移支付，但2015-2024年潼南区争取到的公路建设专项资金仅完成计划的40%；

• 地方配套资金不足，导致“规划有路、建设无钱”。

（二）城乡资源分配失衡：从“共同发展”到“主城独大”

1. 基础设施投入“主城倾斜”：

• 2015-2024年，潼南区主城区基础设施投资占比达70%，乡镇仅占30%；

• 主城区新建停车场10个，乡镇仅1个，且规模不足主城区的1/5。

2. 公共服务“主城垄断”：

• 主城区集中了全区80%的医院、商场、文化设施，乡镇居民需到主城就医、购物，2024年乡镇居民到主城消费占比达60%。

（三）规划滞后与人口流失互为因果：从“发展滞后”到“人口逃离”

1. 乡村发展“无吸引力”：

• 乡镇缺乏产业支撑（工业企业占比不足10%），年轻人“无业可就”；

• 农村教育、医疗资源薄弱，2024年乡镇幼儿园、卫生室数量较2019年下降20%。

2. 人口流失“恶性循环”：

• 人口流失导致消费萎缩，2024年乡镇商业销售额较2019年下降30%；

• 商业萎缩进一步加剧人口流失，形成“越流失越衰败”的循环。

三、影响评估：城乡发展失衡对潼南区的多维冲击

（一）镇域经济衰退：中心镇失去“增长极”功能

1. 商业萎缩：

• 塘坝镇高中外迁后，周边餐饮、书店、文具店关闭率达50%，2024年镇商业街空置率达30%；

• 中心镇GDP增速从2015年的10%降至2024年的2%，低于主城区的8%。

2. 就业减少：

• 中心镇教育、服务业岗位减少超2000个，2024年青年失业率达15%，高于主城区的8%。

（二）主城区“城市病”加剧：停车难与拥堵并存

1. 交通拥堵：

• 主城区停车难导致车辆绕行，2024年高峰时段平均车速降至15公里/小时，较2019年下降30%；

• 交通事故率上升20%，2024年因停车引发的纠纷达500起/年。

2. 环境恶化：

• 主城区道路停车导致绿化带被占用，2024年空气质量优良天数较2019年下降10天。

（三）乡村发展“后继无人”：老龄化与土地撂荒

1. 农业萎缩：

• 人口流失导致土地撂荒率达30%，2024年粮食产量较2019年下降15%；

• 农村老年人“力不从心”，2024年因劳动力不足导致的农作物减产达20%。

2. 文化断层：

• 农村青年外流导致传统技艺、民俗文化失传，2024年潼南区非遗项目传承人平均年龄达70岁。

四、解决路径：构建“城乡融合”发展体系

（一）重启乡镇公路建设：打通城乡“毛细血管”

1. 落实十年规划：

• 2025年前启动塘坝镇至新胜镇等6条公路建设，采用“政府主导+社会资本参与”模式，确保资金到位；

• 设立“乡镇公路建设专项基金”，2025年筹集资金2亿元，其中市级补贴50%，区级配套30%，社会资本20%。

2. 延伸公交覆盖：

• 公路建成后同步开通乡镇公交，2026年前实现乡镇公交覆盖率80%；

• 对公交企业给予补贴（每公里补贴5元），确保“开得通、留得住”。

（二）恢复中心镇教育功能：重振镇域经济“增长极”

1. 重建中心镇高中：

• 2025年在塘坝镇、古溪镇恢复2所高中，招生规模各1000人，满足镇域需求；

• 对中心镇高中教师给予补贴（每月补贴1000元），吸引优质师资。

2. 发展“教育+产业”：

• 围绕高中布局餐饮、住宿、培训等产业，2026年前在中心镇建设“教育产业园”，带动就业2000人；

• 对入驻企业给予税收减免（前3年免征企业所得税）。

（三）优化主城区停车供给：破解“停车难”困局

1. 挖掘存量资源：

• 2025年前在主城区新建5个立体停车场，新增车位2000个；

• 开放机关单位、小区夜间车位，通过“错时共享”提升利用率。

2. 严管违停行为：

• 对主次干道违停车辆实施“首次警告、二次罚款200元、三次拖移”的阶梯处罚；

• 引入电子监控，2025年前实现主城区违停自动抓拍全覆盖。

（四）解决乡村饮水安全：保障农民“生命线”

1. 升级自来水厂：

• 2025年前对玉溪镇、太安镇等5个乡镇自来水厂进行改造，更新过滤、消毒设备；

• 设立“乡村饮水安全专项资金”，2025年投入5000万元，确保水质达标率100%。

2. 推广净水设备：

• 对农村家庭发放净水器补贴（每台补贴500元），2026年前覆盖率达80%；

• 定期检测井水、雨水水质，对超标水源张贴警示标识。

（五）遏制人口流失：打造乡村“留人环境”

1. 发展特色产业：

• 在乡镇建设“农产品加工园”“电商服务站”，2025年前培育10个乡村产业品牌，带动就业5000人；

• 对返乡创业人员给予贷款贴息（年利率补贴3%）、场地补贴（前3年免租金）。

2. 提升公共服务：

• 2025年前在乡镇新建3所医院、5所幼儿园，实现“15分钟医疗圈”“10分钟教育圈”；

• 对乡镇医生、教师给予补贴（每月补贴800元），稳定基层队伍。

五、案例借鉴：国内城乡融合发展的成功经验

（一）四川郫都区：“教育下乡”带动镇域经济

郫都区在安德镇恢复高中后，周边餐饮、住宿、培训行业年收入增加5000万元，镇GDP增速从2018年的3%提升至2023年的8%。潼南可借鉴其“教育+产业”模式，重振中心镇经济。

（二）浙江德清县：“城乡公交一体化”破解出行难题

德清县通过政府补贴、企业运营，实现乡镇公交全覆盖，2023年乡镇居民出行成本下降40%，公交使用率提升至60%。

（三）江苏昆山："产业下乡"激活乡村经济

昆山市通过"一镇一业"战略，在乡镇布局电子信息、装备制造等产业，2023年乡镇工业产值占全市比重达65%，带动就业超30万人。其核心经验包括：

1. 精准产业定位：

• 依据乡镇资源禀赋（如张浦镇的装备制造、周庄镇的文化旅游）定向招商，避免同质化竞争；

• 潼南可借鉴此模式，在塘坝镇发展农产品加工、在古溪镇布局物流仓储，形成差异化优势。

2. 完善基础设施配套：

• 昆山在乡镇建设标准化厂房、污水处理厂，企业"拎包入驻"；

• 潼南需在中心镇规划产业园区，配套道路、水电、通信设施，降低企业入驻成本。

（四）山东寿光："农村电商"破解农产品滞销

寿光市通过"电商+合作社"模式，2023年农产品网络销售额突破80亿元，带动农民增收超20%。其关键举措包括：

1. 培育电商主体：

• 政府提供免费培训、设备补贴，孵化本土电商企业；

• 潼南可联合电商平台（如拼多多、抖音）开设"潼南农产品专区"，培训农民直播带货。

2. 完善冷链物流：

• 寿光在乡镇建设10个冷链仓储中心，农产品损耗率从30%降至10%；

• 潼南需在中心镇布局冷链设施，解决农产品"卖难"问题。

六、实施保障：构建"政策-资金-监督"三位一体机制

（一）政策保障：制定《潼南区城乡融合发展条例》

1. 明确政府责任：

• 规定"乡镇公路建设、中心镇教育恢复、乡村饮水安全"为区政府年度重点任务，纳入绩效考核；

• 对未完成目标的部门负责人启动问责程序。

2. 优化审批流程：

• 乡镇公路、产业园区项目审批时限从6个月压缩至3个月，实行"容缺受理"；

• 设立"城乡融合发展审批专窗"，实现"一窗通办"。

（二）资金保障：建立"财政+社会+金融"多元投入体系

1. 财政资金倾斜：

• 2025-2027年，区财政每年安排城乡融合发展专项资金5亿元，重点支持乡镇公路、教育、饮水项目；

• 争取市级转移支付，2025年力争上级资金占比达40%。

2. 社会资本参与：

• 推出"城乡融合发展PPP项目库"，对参与乡镇公路、产业园区建设的企业给予税收减免（前5年企业所得税减半）；

• 设立1亿元产业引导基金，吸引社会资本投资乡村产业。

3. 金融创新支持：

• 开发"乡村振兴贷"，对农户、合作社提供低息贷款（年利率不超过3%）；

• 推广"两权抵押"（农村承包土地经营权、农民住房财产权抵押贷款），2025年贷款余额突破10亿元。

（三）监督保障：构建"政府+社会+媒体"立体监督网络

1. 政府内部监督：

• 区纪委监委成立"城乡融合发展专项监督组"，对项目资金使用、工程进度进行全程跟踪；

• 每季度发布"城乡融合发展红黑榜"，对排名靠后的部门通报批评。

2. 社会监督参与：

• 聘请人大代表、政协委员、村民代表作为"义务监督员"，对乡镇公路质量、饮水安全进行实地检查；

• 设立"城乡融合发展举报平台"，对违规行为24小时内响应。

3. 媒体监督引导：

• 电视台开设"城乡融合进行时"专栏，每周曝光问题、宣传典型；

• 微信公众号开通"市民建言"通道，对有效建议给予奖励（每条50元）。

七、预期成效：三年实现"四大转变"

（一）基础设施：从"滞后"到"完善"

1. 乡镇公路通达率：

• 2025年实现所有乡镇通三级公路，2027年通四级公路覆盖率达100%；

• 公交车通达率从30%提升至80%，农民出行成本下降50%。

2. 饮水安全保障率：

• 2025年乡镇自来水水质达标率100%，农村净水器覆盖率80%；

• 因饮水导致的疾病发生率下降30%。

（二）镇域经济：从"衰败"到"振兴"

1. 中心镇GDP增速：

• 2025年塘坝镇、古溪镇GDP增速追平主城区（达8%），2027年超过主城区（达10%）；

• 中心镇商业街空置率从30%降至10%，新增就业岗位5000个。

2. 产业带动效应：

• 2025年乡镇农产品加工产值突破20亿元，电商销售额突破5亿元；

• 土地撂荒率从30%降至10%，粮食产量恢复至2019年水平。

（三）人口流动：从"流失"到"回流"

1. 外出务工人口减少：

• 2025年外出务工人口降至15万，较2024年减少5万；

• 返乡创业人员达5000人，带动就业2万人。

2. 人口结构优化：

• 农村70岁以上老年人占比从25%降至20%，青年劳动力占比从40%提升至50%。

（四）城乡关系：从"失衡"到"融合"

1. 公共服务均等化：

• 2025年乡镇医院、幼儿园数量恢复至2019年水平，师生比达到1:15；

• 主城区与乡镇居民收入差距从2.5:1缩小至1.8:1。

2. 消费格局优化：

• 乡镇居民到主城消费占比从60%降至30%，本地消费占比提升至70%；

• 城乡居民消费满意度达90%，较2024年提升30个百分点。

八、结语：以城乡融合赋能潼南高质量发展

潼南区城乡发展失衡问题，本质是"政策导向偏离民生需求""资源分配忽视镇域经济""规划滞后导致人口流失"的综合反映。通过"重启乡镇公路建设、恢复中心镇教育功能、优化主城区停车供给、解决乡村饮水安全"四大核心举措，辅以"政策-资金-监督"三位一体保障机制，潼南有望在3-5年内实现城乡基础设施互联互通、公共服务均等可及、镇域经济振兴发展、人口流动有序回流。这一过程不仅需要政府主导、社会参与，更需尊重农民意愿、激发乡村内生动力。唯有如此，潼南才能从"城乡失衡"走向"城乡融合"，为西部地区乡村振兴提供可复制、可推广的实践样本。

来源：湘论