摘要：针对跨区域公益诉讼关联案件，不同地区检察机关在案件管辖、诉讼请求、责任承担等方面存在分歧，影响人民群众对司法公正的感知。应通过加强跨区域检察协作，细化法律适用标准，强化案件协同办理，必要时邀请人大代表、政协委员和专业人士等听证咨询，助力消除办案分歧、统一司法尺
跨省域个人信息保护公益诉讼
检察一体履职路径思考*
黎 琳
重庆市人民检察院第一分院
摘 要：针对跨区域公益诉讼关联案件，不同地区检察机关在案件管辖、诉讼请求、责任承担等方面存在分歧，影响人民群众对司法公正的感知。应通过加强跨区域检察协作，细化法律适用标准，强化案件协同办理，必要时邀请人大代表、政协委员和专业人士等听证咨询，助力消除办案分歧、统一司法尺度。对于涉及特殊领域、特定群体的案件，还应因地制宜、因案施策，有针对性提出诉讼请求和公益修复方案，延伸社会治理效能，实现公益保护最优解。
关键词：区域法治一体化 跨区域公益诉讼 个人信息 老年人权益
全文
一、基本案情及办案过程
2021年9月，陈某雷加入多个注册“抖音”“国网”“soul”“淘宝”“微信”账户的聊天群，在重庆市大足区多个乡镇以“淘宝搞活动、免费送抽纸”等名义骗取老年人手机号码及验证码，再发送到相应聊天群中供他人注册App账户，按注册成功的手机号码条数和相应App价格非法获利（该行为简称“拉新”）。后胡某莲等15人相继向陈某雷咨询并掌握了前述方法，在重庆市大足区、四川省资阳市多个乡镇实施“拉新”。胡某莲等15人的“拉新”获利均由陈某雷结算，陈某雷扣除自己所得后再分别转发或者逐层分发。2021年9月至2022年1月，陈某雷等16人共计非法获利人民币76万余元，被四川省资阳市安岳县人民法院以侵犯公民个人信息罪分别判处有期徒刑（缓刑），并处刑事罚金。
因本案地跨两省（直辖市），侵权行为人人数众多，团伙内部侵权责任关系复杂，且侵权对象为农村老年人特定群体，案情复杂、对象特殊，最高检将该案作为“检护民生”专项行动公益诉讼案件挂牌督办。2024年7月至8月，重庆市人民检察院第一分院（以下简称“重庆一分院”）和四川省资阳市人民检察院（以下简称“资阳市院”）按侵权行为地及侵权行为条线相继立民事公益诉讼案，并履行公告程序。2024年9月，重庆一分院和资阳市院分别向重庆市第一中级人民法院、四川省资阳市中级人民法院提起民事公益诉讼，诉请被告赔礼道歉、印制警示宣传单、参加检察机关指定的公益活动等。2024年11月1日，本系列案在川渝两地法院同日开庭审理，均按公益诉讼起诉人提出的诉讼请求达成调解。2024年12月下旬至2025年1月，两地法院陆续确认调解书。2025年2月，两地检察院同步督促被告人执行生效裁判，并联动开展普法宣传，促进社会治理。
二、办理跨省域公民个人信息保护公益诉讼案件的难点剖析
（一）案件管辖权争议问题
《人民检察院公益诉讼办案规则》第16条规定，需要提起诉讼的，应当将案件移送有管辖权人民法院对应的同级人民检察院。本案中，陈某雷等16人在四川省资阳市安岳县被抓获并受到刑事处罚，但该团伙的侵权行为地分布在川渝两地，且被告住所地均在重庆市。2024年初，四川省资阳市安岳县人民检察院（以下简称“安岳县院”）对本案涉及的侵害社会公共利益线索初查时发现，若由四川检察机关对全案提起民事公益诉讼在管辖上存在争议，遂将案件线索通报给重庆检察机关。办案中，如何在现行法律框架下确定最具司法效益的管辖方式，存在争议。
观点一：资阳市院办理此案更具司法效益。首先，最高法《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第24条规定，侵权行为地包括侵权行为实施地和侵权结果发生地。侵犯公民个人信息权益公益诉讼案件，由于网络数据传播特质，侵权结果发生地可能处于不特定的广大范围，并不固定在具体某地。其次，最高法等六部门《关于实施刑事诉讼法若干问题的规定》第3条第4项规定，多个被告人实施的犯罪存在关联，并案处理有利于查明案件事实的，可以并案处理。本案16名侵权人因陈某雷产生关联，可以参照上述规定，合并为一个民事公益诉讼案件在资阳市院办理。再次，本案案发地在四川省资阳市安岳县，已由安岳县院刑事管辖，由资阳市院继续提起民事公益诉讼具有司法连贯性和便利性。
观点二：重庆一分院管辖本案符合法律层面的相关规定。目前，检察公益诉讼立法尚在推进过程中，作为特殊诉讼类型的检察公益诉讼，特别是民事公益诉讼的管辖仍需在民事诉讼法基本原理和运行规则下进行。《民事诉讼法》第29条规定，因侵权行为提起的诉讼，由侵权行为地或者被告住所地人民法院管辖。虽然本案16名被告的侵权行为实施地分布在川渝两地，但被告住所地均在重庆市，重庆一分院在法律层面具有当然的管辖权。此外，《民事诉讼法》及其司法解释没有类似关联刑事案件并案处理的规定，故在民事公益诉讼中不宜推定适用。
观点三：抛开管辖争议，把重心放在司法协同与标准统一上。尽管如观点一所述，个人信息一旦通过网络泄露，可能扩散至不特定地域，但公益诉讼的管辖需平衡“便利诉讼”与“防止管辖权滥用”的关系。资阳市院因前序刑事案件管辖，继续提起民事公益诉讼确有方便诉讼、节约司法资源和提高办案效率的优势，但以公共利益具有不特定性为由，将侵权结果地范围做扩大解释，可能导致检察公益诉讼的管辖权泛化，有公益诉讼起诉人“挑选法院”之嫌。最高法《关于审理侵害信息网络传播权民事纠纷案件适用法律若干问题的规定》第15条规定，对于网络侵权案件，侵权行为地包括“实施被诉侵权行为的网络服务器、计算机终端等设备所在地”。该条款也印证了涉网络信息的民事纠纷案件的管辖权不应随意做扩大解释。观点二认为重庆一分院对本案民事公益诉讼具有全案管辖权，然而该院缺乏前序介入，且一地司法行为难以评价两地公益损害及满足两地公益修复的需求，在办案效率和效果上可能差强人意。最高检应勇检察长提出，“检察履职办案既要符合法律规定，又要深刻领悟法治精神”。由两地检察机关按照不同的侵权行为地及侵权行为条线分别管辖，把工作重心放在两地司法协同和统一诉讼标准上，既符合管辖规定，又解决诉讼效率、效果的问题。
（二）责任承担与诉讼请求问题
2024年7月，川渝两地检察机关组建跨区域检察公益诉讼联合办案组，明确了“分别管辖、协同调查、证据共享、同步推进”的办案思路，多次召开检察官联席会，共同厘清了多名侵权人复杂松散的责任关系。本案被告实施侵害公民个人信息行为虽未造成直接经济损失，但实名后的手机号码被非法注册网络账号，可能产生养号、刷单等行为损害众多不特定平台用户、网络商家的利益，可能用于操纵舆论行为，甚至用于网络犯罪活动，危害社会和谐稳定，侵扰公民生活安宁，严重损害社会公共利益，违法行为与损害后果之间具有因果关系，依照《民法典》第1166条、第1167条和《个人信息保护法》第69条之规定，侵权行为人应当对侵犯公民个人信息损害社会公共利益承担民事侵权责任。随后，争议点转向如何精准适用民事侵权责任、能否提出损害赔偿的诉讼请求。
观点一：不宜提出公益损害赔偿的诉讼请求。本案16名被告违法处理公民个人信息的行为没有造成直接的财产损失，相关危害后果尚不具备实然性，且16名被告均已在刑事诉讼中承担了刑事罚金，按照《民法典》第179条的规定，在民事公益诉讼中采取停止侵害、消除危险、赔礼道歉等侵权责任方式，足以达到惩戒目的，否则存在加重被告责任的嫌疑。
观点二：应当提出公益损害赔偿的诉讼请求。《民法典》第187条规定，同一行为可能同时承担民事、行政、刑事法律责任。承担民事责任是基于维护受损的社会公共利益的需要，与承担刑事责任并不矛盾。本案表面上看虽未造成直接财产损失，但被告将案涉手机号码及相应验证码通过上家在互联网上注册App账户，大量的个人信息已经被泄露并广泛流通，存在不可预测、不可逆转的风险性损害。因此，有必要对侵权人提出公益损害赔偿请求，损害赔偿金额可以参考侵权人的获利数额确定。最高检发布的“上海市浦东新区人民检察院诉张某侵犯公民个人信息刑事附带民事公益诉讼案”“广东省深圳市宝安区人民检察院诉付某等人侵犯个人信息刑事附带民事公益诉讼案”等典型案例也持类似观点。
观点三：应以公益修复、风险预防和公共治理为面向。侵权责任中的损害赔偿与个人信息领域公共利益的损害赔偿性质并不完全相同。传统的补偿性救济模式在个人信息风险的防控上存在结构性缺陷。在诉讼请求的确定上，有必要从法的价值选择的角度，转向关注群体福利的保护，更突出社会公共治理的功能。结合本案被告的刑事处罚情况和个人经济赔偿能力，可以探索赔偿损失以外的民事责任承担方式，有效阻断并纠正潜在可能的侵害后果。同时，结合本案受侵害的主要为农村老年群体个人信息的具体情况进行充分论证，针对风险，提出可对未来做出防御的诉讼请求。
为切实促进司法公开，保障司法公正，提升司法公信，2024年8月22日，联合办案组举行公开听证会，邀请了四川省、重庆市两地人大代表、法学教授、反诈民警、老龄工作干部等7名听证员，就本案是否侵害了承载在不特定多数社会主体个人信息之上的公共信息安全利益，侵权行为造成社会公共利益损害的影响范围、危害程度，以及拟提出的诉讼请求等发表听证意见。当事人代表也参加了本次听证会。两地检察机关充分研判、吸纳听证员的意见建议，听取当事人代表陈述自己的观点，在充分考量“法”“理”“情”的基础上，结合被告悔罪认罪表现、经济承担能力、被侵权群体特点等案件情况，合法合理确定了民事公益诉讼侵权责任的承担方式，提出了赔礼道歉、印制适老化个人信息保护警示宣传单、参加检察机关指定的公益活动等更具针对性的诉讼请求。如不履行，则承担公益损害赔偿金，同时案件中的上下线当事人在各自侵权事实中承担连带责任。
（三）裁判结果执行与社会治理延伸问题
跨区域公益诉讼案件在裁判结果执行与社会治理延伸上仍然面临行政区划壁垒“打破难”的问题。两地检察机关在本次联合办案中，结合案件中反映出的农村边远地区留守老人权益保护问题，贯彻最高检《关于加强新时代检察机关网络法治工作的意见》要求，协同推进裁判结果执行与社会治理效果的延伸。
本系列案中，检察机关提出的诉讼请求全部得到了法院的生效裁判支持后，有观点认为，既然本案分别在两地法院审判，应当立足司法便民性和对等性，由两地检察机关分别督促当事人执行即可。也有观点认为，虽然本系列案是两地法院分别裁判，但案件当事人侵权行为相同，是跨省域的同一松散团伙，两地检察机关应当继续联合办案、督促执行到位，同时考虑延伸办案效果、促进社会治理问题。
两地检察机关认可后一种观点。案件开庭时积极协调人民法院同意，特邀80余名当地老年人及部分受害人到场旁听，公益诉讼起诉人当庭释法说理、普法宣传，有力增强老年人群体风险防范意识，提升个人信息保护能力。同时，检察机关与反诈部门联合制作以本案为原型的反诈视频在国家反诈骗中心及川渝两地多家政务视频号播放，引导全社会高度重视老年人权益和个人信息权益保护。2025年初，两地检察机关陆续督促被告履行生效裁判，同步在两地印制较大字号个人信息保护警示宣传单、参加敬老院公益服务，组织老年人开展个人信息保护领域“沉浸式普法”，有效压缩川渝毗邻地区“拉新”黑灰产业的生存空间。
三、检察机关一体履职办理跨省域公益诉讼案件的启示
2023年，最高检印发《关于充分发挥检察职能服务保障成渝地区双城经济圈建设的意见》，要求发挥各自优势，相互支持配合，积极开展深层次、宽领域的区域检察协作，共同打造区域法治一体化的高水平样板。建立成渝地区双城经济圈区域适法不统一反馈机制，以及与区域发展相适应的统一法律适用标准也是应有之义。本案中，川渝两地检察机关坚持“一盘棋”思维和一体化履职，探索建立“属地立案+协同调查+统一诉讼标准”的模式，通过完善办案机制、创新协作方式、细化治理措施等提升案件质效。
一是在检察一体中实现区域司法协同。在跨区域民事公益诉讼案件的办理中，相关检察机关发挥检察一体优势，依托检察协作机制，探索建立人员共用、证据共享、信息互通的办案协作机制。就具体跨区域案件组建联合办案组，各院办案人员在办案组协同配合，发挥各院在前期调查资料、后期补充调查保障和审查便利等方面的优势，共同制定调查提纲，证据互认，联合集中开展调查核实，一体推进办案进程，同案同处。此种做法既有利于推动完善跨区域检察办案的协商与处置机制，也有利于公益诉讼检察案件质量的提升、队伍素能的锤炼。
二是建立联合办案争议解决机制。毗邻地区开展案件协同办理、一体履职工作中，应严格依照现行法律法规，结合客观条件、问题的复杂性，坚持质量效率效果有机统一。办案中，可召开联合办案组检察官联席会，按照有利于查清案件事实、有利于提高诉讼效率、有利于促进社会治理的原则，解决分歧，统一关联案件司法尺度、协调办案进度。针对案件中的事实认定、法律适用和案件处理等问题，可联合举行跨区域检察公益诉讼公开听证会，邀请人大代表、“益心为公”志愿者、法学专家等担任听证员，提出意见，凝聚共识，通过检察听证践行全过程人民民主。
三是延伸社会治理效能服务区域法治环境。以“拉新”方式侵害个人信息权益问题具有一定的普遍性，而随着人民群众反诈意识的不断增强，受侵害者逐渐缩小到农村老年人这一特定群体。跨区域检察机关对个人信息保护公益诉讼案件不应“就案办案”，还要协同延伸社会治理效能，从特定群体保护视角切入，力求惩治、修复和预防相结合。针对性提出具有风险预防、公共治理特点的诉讼请求和履行方式，在法院裁判生效后，还要跨区域联动监督被告履行，联合开展法治宣传和释法说理，教育引导社会公众特别是老年人提升自我保护意识，充分发挥检察公益诉讼治理效能，服务区域法治环境建设。
*本文为2025年度重庆市人民检察院理论研究课题“检察公益诉讼‘可诉性’研究”（CQJCY20251301）的阶段性成果。
*本文刊登于《中国检察官》杂志2025年8月（经典案例版）
来源：中国检察官
