摘要：通过电信普遍服务的持续推进，农村信息基础设施实现了跨越式发展。我国充分发挥举国体制优势，通过国家主导的战略布局、政策保障与资源整合，有力推动通信基础设施在薄弱区域的覆盖与升级，以制度力量破解市场失灵困局，切实保障全体人民共享信息化发展成果。

通过电信普遍服务的持续推进，农村信息基础设施实现了跨越式发展。我国充分发挥举国体制优势，通过国家主导的战略布局、政策保障与资源整合，有力推动通信基础设施在薄弱区域的覆盖与升级，以制度力量破解市场失灵困局，切实保障全体人民共享信息化发展成果。

战略层面，将普遍服务纳入国家战略和发展规划，作出系统性部署；政策层面，建立了普遍服务补偿机制，完善了相关政策体系；推进层面，相关部门和企业坚决贯彻党中央、国务院决策部署，坚持“人民至上、统筹联动、使命担当、管理创新”的工作理念，协同发力、共同推进。

（一）加强战略引领，顶层设计发挥体制优势

为确保发展成果惠及全体人民，切实保障公民基本通信权利，我国充分发挥举国体制的强大资源整合与战略执行优势，切实通过战略引领，开展顶层设计，完善政策体系，坚定技术方向，高效推动电信普遍服务不断取得实质性进展。

1. 明确战略定位，高瞻远瞩推进建设

纳入国家战略，形成长效机制。2013 年国务院印发《“宽带中国”战略及实施方案》，首次明确宽带网络是国家战略性公共基础设施，提出“将宽带纳入电信普遍服务范围，重点解决宽带村村通问题”，并设定了到 2020 年实现 98%行政村通宽带，农村宽带接入能力超过 12Mbps 等明确、可量化的目标。此后，《2016—2020年国家信息化发展战略》等文件进一步明确要提高普遍服务水平，推进农村网络覆盖，建立支持农村和中西部地区宽带网络发展长效机制。通过战略引导，形成了持续性制度框架，确立了电信普遍服务工作的重要性和战略性地位。

前瞻技术选择，推动光纤建设。在电信普遍服务实施初期，国际上多数国家仍选择非对称数字用户线（ADSL） 技术和铜缆升级。我国基于长远战略考量，果断实施“光进铜退” ，坚定选择以光纤为主体构建宽带网络。通过光纤一步到位，有效避免了重复投资和网络重装，减少了资源浪费，并为千兆接入和4G/5G 承载奠定了坚实基础。这一超前决策使我国在较短时间内实现了农村与城市同步迈入光纤时代的跨越式发展，形成了国际上少有的普遍高水平光纤覆盖格局，其速度和规模在很多国家难以实现，充分彰显了我国在信息基础设施建设中的战略远见和体制优势。

服务国家战略，支撑乡村振兴。电信普遍服务承载着弥合数字鸿沟的国家战略意志，不仅是筑牢我国信息社会根基的基础，更是赋能脱贫攻坚、乡村振兴等国家战略的关键力量。在脱贫攻坚阶段，电信普遍服务项目通过在“三区三州”等深度贫困地区大规模建设光纤宽带和移动基站，显著改善了贫困村的通信条件，夯实了信息化发展底座。在全面推进乡村振兴阶段，电信普遍服务通过加快农村宽带和 4G/5G 网络覆盖，成为促进农村现代化的重要基础。此外，通过边疆、海岛、边境口岸的通信网络覆盖，电信普遍服务为国家治理能力现代化和战略纵深拓展提供了坚实的战略支撑。

2. 完善政策体系，彰显举国体制优势

采用行政包干，破解市场失灵。在早期“村村通工程”的推进过程中，我国政府采取了分片包干的实施机制，以行政区划或地理区域为单位，将建设任务逐层分解，明确主体责任和目标管理，形成了清晰的权责关系。这一机制以行政手段弥补市场失灵，因地制宜，精准施策，赋予地方一定的自主权和灵活性。通过责任分包快速实现基础覆盖，既体现了我国政策推动的高效性，也突出了举国体制的资源整合和组织动员优势，是确保“村村通工程”高效落地、按期完成的关键制度安排。

建立补偿机制，形成长效保障。自宽带纳入电信普遍服务以来，围绕“支持并推动农村及偏远地区宽带网络建设覆盖”这一主要任务，充分考虑我国国情、电信业属性、央企责任、中央财政能力、财政资金使用效率等因素，我国政府创建了“中央资金引导、地方协调支持、企业主体推进”的电信普遍服务补偿机制。2015-2025年，中央财政累计支持电信普遍服务补助资金310 亿元，极大调动了基础电信企业的积极性，形成了中央、地方、企业合力支持农村宽带建设的良性互动发展格局，通过市场化长效机制从根本上为电信普遍服务提供了可持续的保障。

（二）坚持人民至上，规范管理完善流程机制

工业和信息化部、财政部始终践行以人民为中心的发展思想，切实发挥把方向、管大局、保落实的领导作用，规范工作流程，建立闭环管理，系统构建了科学、高效、可持续的电信普遍服务推进机制。

加强申报指导和项目管理。为了提高电信普遍服务的精准性，工业和信息化部联合财政部每年修订和发布年度申报指南，结合农村及偏远地区网络覆盖情况，及时调整申报条件。为加强电信普遍服务项目管理，切实把项目执行好、管理好，工业和信息化部办公厅与财政部办公厅出台了《关于组织实施电信普遍服务试点工作的指导意见》（工信厅联通信〔2016〕34 号）、工业和信息化部办公厅出台了《关于做好 2017 年电信普遍服务试点工作的函》（工信厅通信函〔2017〕239 号）等文件，完善项目管理要求，落实项目工程管理责任，组织开展专项检查。

加强项目资金使用管理。2017 年财政部与工业和信息化部印发《电信普遍服务补助资金管理试点办法》（财建〔2017〕299 号），2018 年为进一步规范电信普遍服务补助资金的管理和使用，提高资金使用效益，财政部、工业和信息化部对《电信普遍服务补助资金管理试点办法》（财建〔2018〕638 号）进行修订，明确资金支持范围、分配与管理、项目申报与实施流程、资金监管与绩效管理、结余资金处理等要求。2022 年，财政部、工业和信息化部对《电信普遍服务补助资金管理试点办法》（财建〔2022〕27 号）进一步修订，明确了“十四五”时期电信普遍服务补助资金使用要求，将农村5G基站建设纳入支持范围。

完善竣工验收管理办法。竣工验收是保证电信普遍服务项目质量的关键环节，工业和信息化部针对支持对象和支持范围的扩展，不断完善竣工验收管理要求。2017 年工业和信息化部出台《电信普遍服务试点项目竣工验收办法（试行）》（工信厅联通信〔2017〕99 号），重点面向行政村通光纤项目竣工验收。为了适应电信普遍服务支撑对象扩展到 4G 基站，2019 年印发《电信普遍服务试点4G项目竣工验收管理办法》（工信厅联通信〔2019〕32 号），提出4G电信普遍服务项目验收要求。2022 年印发《电信普遍服务项目竣工验收管理办法》（工信厅通信〔2022〕16 号），适用于目前包括5G在内的所有支持对象和场景。

（三）坚持统筹联动，多措并举保障建设推进

电信普遍服务是弥合数字鸿沟的核心工程。在工业和信息化部指导下，通信管理局和地方工信部门通过统筹协调，强化资源保障和项目管理，为确保电信普遍服务项目建设顺利推进提供了全方位保障。

加强统筹。通信管理局、地方工信部门通过组织协调，制定资源保障举措，推动电信普遍服务工作的顺利开展。

一是强化统筹协调。通信管理局或地方工信部门成立电信普遍服务试点领导小组或行动专班，负责推进并协调电信普遍服务项目各项工作，对项目建设进行统筹整合和优化布局，强化与各部门的协调沟通，并制定有效的工作路线图和绩效目标。西部省份（自治区）四川、西藏、陕西、青海、新疆连续十年顺利实施电信普遍服务。

二是制定资源保障措施。各地方政府在征地、选址、用电、基站环评、施工建设赔补等方面给出具体保障措施，并作为承诺事项纳入招投标文件和项目建设协议。例如四川省通信管理局推动地方政府与企业签订电信普遍服务协议，明确用地、赔补等政策。深化跨行业合作共建共享，促进电信基础设施与管网、电网等设施融合部署，电信普遍服务项目杆路共建率达到 80%，新建铁塔共建率达到82%。

强化管理。通信管理局和地方工信部门强化资源保障与项目质量把关，切实推进电信普遍服务工作的开展。

一是严格把关建设进度。在项目任务分配、实地勘察、招投标以及合同签订等各个环节，做到严格把控时间节点，力求最大限度压缩各环节实施周期，从而为项目建设阶段预留充足的有效施工时间。

二是严格把关建设质量。各地方在《工业和信息化部 电信普遍服务项目竣工验收管理办法》（工信厅通信〔2022〕16 号）的基础上，结合地方实际，制定电信普遍服务项目验收办法，严格落实项目验收标准，并组织专业团队或机构对电信普遍服务项目进行验收。

在工业和信息化部所规定的2%实地检查抽取比例的基础上，进一步提高抽取量，对建设项目进行质量把关。例如西藏自治区的十个批次的电信普遍服务项目建设抽取比例均远高于 2%，第七、八、九批电信普遍服务项目的验收比例分别达到 32%、22.2%、35.9%。

精准建设。通信管理局和地方工信部门通过一系列措施聚焦消除网络盲区，实现资源配置优化，确保建设项目符合实际需求。

一是摸清建设需求。在项目申报过程中，横向对接地方政府获取区域发展规划，纵向组织电信企业深入偏远区域实地踏勘，确认基站选址与信号覆盖需求，通过核查点位的准确性、坐标的精确性、数据的一致性，确保电信普遍服务点位正确，优先满足边境、偏远山区的补盲需求。

二是创新技术赋能。明确要求电信企业严格遵循共建共享建设原则，共享铁塔、传输资源，利用共建共享减少重复建设，降低部署成本。

通过广角漏缆、采用“光-微波-卫星”混合组网等创新技术，在减少建设成本的基础上，有效削减盲区；采用光伏供电技术，克服偏远地区无市电困难，在满足基站用电需求的同时实现了绿色低碳发展。

（四）坚持使命担当，攻坚克难推进项目实施

我国基础电信企业是实施电信普遍服务的主力军，面对我国农村及偏远地区复杂的地理环境和薄弱的经济基础，中国电信、中国移动、中国联通、中国广电、中国铁塔等企业坚持使命担当，切实履行主体责任，克服自然条件恶劣、施工周期紧张等困难，加大资金、技术和人力投入，持续夯实农村通信网络基础，建设完成了全球规模最大、覆盖最全面的农村通信网络。面向农村和偏远地区低收入群体，我国基础电信企业加大优惠力度，推出专属资费优惠，减轻用户宽带网络使用负担。

中国电信高度重视电信普遍服务工作，积极组织各省公司参与项目招标建设，累计投入建设资金近 300 亿元。截至2025 年上半年，共建设完成 4G 基站 2.7 万个、5G 基站4000 余个、北斗授时改造1.5 万套。中国电信践行担当，克服重重困难，为偏远山村筑起“信息路”。例如，为给四川凉山彝族自治州“悬崖村”（昭觉县支尔莫乡阿土列尔村）开通宽带网络，中国电信四川公司的一线工作者不畏艰险，所有设备全靠人力攀爬险路进行运送，连续奋战数月，赶在 2017 年春节前夕开通了光纤宽带和4G，打通了“悬崖村”的信息天路，让仅依赖 800 多米险峻悬崖山路与外界联系的村民首次用上宽带和 4G 手机，给当地村民生活带来了翻天覆地的变化。

中国移动扎实开展农村通信基础设施建设，为支撑数字乡村建设、赋能乡村振兴发展提供了重要网络基础。在第一至九批电信普遍服务任务中累计投资超 165 亿元。其中，一至三批投资约73 亿元，实现了近 4 万个行政村通宽带；四至九批投资92 亿元，在偏远农村建设 3.46 万个 4G 基站、908 个 5G 基站，在边疆海岛建设0.48万个 4G 基站、26 个 5G 基站，这其中不乏地理环境恶劣、建设困难的偏远山区。

例如四川省攀枝花市啊喇彝族乡官房村迤坝峨组是只有 9 户村民的傈僳族聚居区，位于大山深处、信息闭塞。中国移动克服建设困难，历时三个月，于 2025 年1 月为当地成功开通宽带网络。2025 年 5 月，中国移动宣布已在 2024 年底率先实现“乡乡双千兆、村村全通达”，5G 和千兆宽带覆盖全国所有乡镇驻地，移动和宽带网络覆盖所有行政村，提前一年完成“宽带边疆”2025年目标要求。

中国联通积极参与了电信普遍服务项目，持续加大在农村及边远地区的网络投资和建设力度。十年来，中国联通累计投资超100亿元，解决了农村及偏远地区约 2000 万人口的网络连接需求。同时中国联通攻坚克难，深入我国偏远与边疆地区进行宽带建设工作。内蒙古自治区兴安盟阿尔山市地处中蒙边境，大兴安岭褶皱腹地，地方小气候特征明显，全境 83％为林地，全年气温较低，冬季极寒可达-45℃。中国联通兴安盟分公司工作人员艰苦奋战，采用“光- 微波-卫星”混合组网等创新技术，提高网络覆盖，减少极寒天气影响，为阿尔山地区建成了跨越冰川与林海的通信网络，成为边疆地区民生改善、文化传承与国际协作的纽带。

中国广电从 2016 年开始参与电信普遍服务工作，依托自身网络资源优势，重点推进农村地区光纤网络延伸，服务范围覆盖内蒙古、湖北、吉林、陕西、甘肃五个省份。2024 年起开始参与第十批电信普遍服务 5G 基站建设，服务范围覆盖内蒙古和新疆的边疆地区。

中国铁塔全力支撑电信普遍服务网络建设，按照“能共享不新建，能共建不独建”的原则，有效减少重复建设，建网速度显著提升，网络部署成本大幅下降。截至 2025 年6 月，中国铁塔在电信普遍服务领域投入超过 85 亿元，协同电信企业累计新建电信普遍服务站址超 6.5 万个，持续推动通信网络向农村及偏远地区延伸，从四川省“悬崖村”到海南省三沙市，实现了“凡有人烟处，皆有通信塔”的目标。

（五）坚持管理创新，信息手段确保精准落地

在电信普遍服务工作开展初期，我国未通宽带和宽带能力不足的行政村数量多、分布广、自然环境复杂，依靠传统人工管理和实地检查方式面临成本高、数据不实时、无法全覆盖等制约，从根本上无法实现对工作的精准管理。为保障工作有效推进，自2015 年起，在工业和信息化部的指导下，中国信息通信研究院开展了电信普遍服务信息化管理的系统设计，开展了技术方案的科研攻关，创造性地实现了对电信普遍服务项目推进与成效的精准管理，为项目实施提供有力技术支撑。

开展技术攻关，构建普遍服务管理技术体系。为克服普遍服务集中管理的难题，建立精准高效的管理技术体系，中国信息通信研究院创新提出了开放透明的网络架构和科学可行的技术方案，并联合设备企业和电信运营企业研制相关技术标准，编制发布了YD/T3058-2016《宽带普遍服务质量管理系统总体要求》等行业标准，指导设备商研发符合标准要求的宽带光接入网设备，指导运营商按照标准要求部署普遍服务光纤和 4G 网络。通过标准化的技术方案，实现了普遍服务网络建设、运行关键指标的自动采集和上报，为普遍服务管理平台的建设和精准化的数据分析奠定了基础。

建设管理平台，打通信息化管理全环节流程。依据技术标准，中国信息通信研究院开展了电信普遍服务管理支撑平台的建设，并通过架构设计、软件设计、自主开发、联调联测等一系列工作，打通了信息化管理的全环节。开发电信普遍服务相关APP，支持获取网络相关参数、开展速率测试。通过平台架构设计、模块接口设计、前后端开发等工作，建成了电信普遍服务管理支撑平台，汇聚全国光纤普遍服务和 4G/5G 普遍服务端点的数据，实时掌握各地建设进展和网络质量情况。

开展精准分析，全面保障普遍服务建设成效。为确保行政村清单精准，工业和信息化部商请国家统计局提供了全国统计用区划代码和城乡划分代码数据，商请民政部、原国务院扶贫办分别提供了全国村民委员会、贫困村2清单，指导中国信息通信研究院根据代码规则认真梳理、核实筛选出全国农村及偏远地区村级单位清单，对行政村数据进行综合比对印证。依托行政村清单和平台数据，中国信息通信研究院开展数据校验、数据清洗、多维度精准分析等工作，实现了对工作进度、网络质量、网络速率等的精确管理和有效评估，为各级政府精准掌握普遍服务推进情况，推进工作顺利实施，开展科学决策提供了重要依据。

来源：思瀚研究院