一言不合就关门？美国财政博弈的顶层设计

摘要：美国联邦政府资金分为强制性支出（mandatory spending）和可自由支配支出（discretionary spending），前者约占60%，后者占40%。当前美国政府再次面临9月30日关门危机，核心原因就是两党未就40%可自由支配支出的拨款法案达成

美国联邦政府资金分为强制性支出（mandatory spending）和可自由支配支出（discretionary spending），前者约占60%，后者占40%。当前美国政府再次面临9月30日关门危机，核心原因就是两党未就40%可自由支配支出的拨款法案达成一致。

在美国，强制性支出主要包括医疗和社保，由长期立法授权（entitlements），自动通过财政部拨款，美国2024财年强制性支出约3.8万亿，占预算的62%，主要包括：

医疗补助

通过1965年《社会保障修正案》自动拨款，2024年占强制性支出的48%（约1.8万亿）。

社会保障

1935年《社会保障法》保障，2024年约1.3万亿，覆盖退休和残疾福利。

其他

退伍军人福利、食品券（SNAP）等，均由既有法律驱动，CBO预算基线自动执行。

这些强制性支出通常由财政部税收和借债支持。2024年因税收缺口被搞成了1.8万亿赤字，美国不得不发行国债填补，但在债务上限约束下，又需通过国会提高。

于是，《大而美法案》（Big and Beautiful Bill）就顺势诞生了。该法案不仅解决了川普政府强制性支出难题，还从根本上调整了美国的政治经济方向、甚至还覆盖了部分可自由支出资金。

可自由支配支出相对麻烦一点，需要每年国会通过12个拨款法案或一个综合法案来具体批准，如果到期未通过，将导致政府关门。

这12个法案由众议院和参议院拨款委员会（Appropriations Committees）制定，每年针对新财年（10月1日起）分配资金，覆盖非强制性支出，如国防、NASA、教育。具体分为以下类别（以2025财年示例）：

农业、农村发展和食品药品（FDA相关）商业、司法和科学（司法部、商务部、NASA、NSF）国防（军费，占可自由支配支出的近50%）能源和水资源（核能、河流治理）金融服务和一般政府（财政部、行政管理）国土安全（边境、海关、移民执法）内政和环境（国家公园、EPA）劳工、卫生和教育（HHS、教育、职业培训）立法机构（国会自身运作）军事建设和退伍军人事务（VA、军营建设）国务院和外国业务（外交、国际援助）运输和住房（HUD、FAA、高速公路）

每个法案由拨款委员会的子委员会起草，需两党协商通过，总统签署后生效。若无法按时通过12个法案，国会可通过综合法案（omnibus bill，如《大而美法案》）或临时拨款（Continuing Resolution，CR）延续资金。

注意，临时拨款 CR 通常强调‬保持“现状”，即不重新分配资金，仅沿用前一财年（如FY2025约1.7万亿美元）的可自由支配支出水平（discretionary spending），且程序上只需简单投票。但特殊情况下，CR 可包含紧急拨款，如灾难援助等，或进行‬小幅调整，比较灵活‬。

问题是‬，联邦可自由支出资金为何必须‬要有12个法案呢‬？据说1974年法案后，国会为避免集中权力，才细分了支出类别，以确保各部门透明，这‬12个类别大致对应联邦主要职能，方便‬平衡效率与监督。

与此同时‬，这12个法案可单独审查，单独通过，每个法案还允许针对性争论，理论上可避免联邦‬政府‬整体预算瘫痪，但法案易因分歧而引发关门危机，因此‬实践中就‬常需综合法案或临时法案‬CR来‬补救，美国这次的关门危机在‬程序上‬差不多‬就是因此而来。