摘要：内容摘要：以全过程人民民主理念为指导，聚焦地方人大在立法、监督及重大事项决定中探索协商制度的实践，分析人民代表大会制度与人民政协制度的理论联系、历史脉络及内在协同逻辑，发现地方人大通过“制度协同—功能互补—效能提升”的逻辑，将协商制度嵌入地方人大三大职权行使过
内容摘要：以全过程人民民主理念为指导，聚焦地方人大在立法、监督及重大事项决定中探索协商制度的实践，分析人民代表大会制度与人民政协制度的理论联系、历史脉络及内在协同逻辑，发现地方人大通过“制度协同—功能互补—效能提升”的逻辑，将协商制度嵌入地方人大三大职权行使过程。立法在规划、起草、审议环节中引入多元协商主体；监督在议题确定、方式选择、结果运用中融合协商机制；重大事项决定前、中、后阶段通过社会公示、专家论证、跟踪监督等形式开展协商。同时，针对探索实施立法、监督和重大事项决定权行使协商制度提出具体建议,为地方人大制度和人民政协制度对接融合、协同运行提供途径指引，为高质量推进国家治理体系和治理能力现代化提供制度支撑。
关键词：地方人大职权；人民政协制度；协商嵌入机制
在推进国家治理现代化的进程中，立法、监督以及重大事项决定作为地方人大及其常委会（以下简称地方人大）的核心职权，其行使的科学性、民主性与有效性直接关系到国家治理的质量和水平，关系到坚持和完善人民代表大会制度创新发展。而协商制度作为社会主义协商民主的重要实践形式，具有广泛的代表性、充分的民主性和高度的包容性，能够有效汇聚各方智慧和力量，为国家治理提供坚实的民意基础和智力支持。地方人大坚持以全过程人民民主重大理念为指导，探索在行使立法权、监督权和重大事项决定权过程中，通过“制度协同—功能互补—效能提升”逻辑，揭示了地方人大三大职权与协商制度协同运行的可行性、功能互补的体现以及效能提升的途径。
一、人民代表大会制度和人民政协制度的有机联系
在当代中国政治制度体系中，人民代表大会制度与人民政治协商会议制度，共同承载着人民当家作主的使命。这两大制度既根植于共同的理论土壤，又在历史演进中形成各自独特的政治功能与制度属性。深刻理解二者的联系与区别，有助于把握中国特色社会主义政治发展道路的核心逻辑。
（一）理论基础：同源的马克思主义中国化实践
人民代表大会制度与人民政协制度均以马克思主义国家学说和民主理论为根本指导。马克思主义关于“人民主权”的核心论断，强调国家权力来源于人民、服务于人民，这为两大制度奠定了共同的价值基石。在我国，宪法明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民”，人大制度正是人民主权理论的具体实践。人民通过选举代表组成各级人民代表大会，行使国家权力，决定国家重大事务，立法体现人民意志，监督保障人民权利的正确行使。政治协商制度同样基于人民主权理论，各民主党派、无党派人士等社会各界代表，通过政协平台参与国家政治协商，表达人民的利益诉求，共同推动国家治理，确保国家权力始终服务于人民。
协商民主理论为这些制度提供了民主实现形式的理论指导。协商民主强调公民平等参与公共事务决策，通过理性对话、协商讨论达成共识。人大在立法过程中，通过座谈会、论证会、听证会等形式，广泛征求社会各界意见，让不同利益群体充分表达诉求，实现立法的科学性和民主性。在监督过程中，开展协商式监督，促进监督主体与监督对象的沟通交流，增强监督实效。在重大事项决定前，进行充分协商，凝聚各方智慧，提高决策的民主性和科学性。政治协商更是协商民主的典型实践，政协委员围绕国家大政方针、经济社会发展重大问题等进行协商议政，提出意见建议，为科学决策提供依据。
民主集中制是人大制度和政治协商制度运行的基本原则。民主集中制是民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。在人大制度中，人大代表由民主选举产生，代表人民行使权力，在决策过程中，充分发扬民主，广泛听取意见，然后按照少数服从多数的原则进行集中决策。同时，人大对其他国家机关进行监督，确保权力的正确行使，体现了集中指导下的民主。政治协商制度中，各民主党派、人民团体等在平等协商的基础上，充分发表意见，体现民主。在形成协商成果后，通过一定的程序将其转化为决策参考，体现集中。这一原则确保了制度既能充分发扬民主，又能高效决策，实现民主与效率的统一。
在中国化实践中，两大制度又呈现出不同侧重。人民代表大会制度着重体现“一切权力属于人民”的宪法原则，通过民主选举产生各级国家机关，将人民意志转化为国家意志。人民政协制度则更强调“团结和民主”两大主题，在坚持中国共产党领导的前提下，通过政治协商、民主监督、参政议政，实现不同政治主体的利益表达与整合。
（二）产生历史：革命实践中的制度创新路径
人民代表大会制度的历史脉络可追溯至新民主主义革命时期。1931 年中华苏维埃共和国成立，首次以“工农兵代表大会” 的形式探索人民当家作主的政权组织形式；抗日战争时期的“参议会”、解放战争时期的“各界人民代表会议”，逐步完善了民主选举与权力运行机制。1954年一届全国人大一次会议召开，标志着人民代表大会制度作为根本政治制度正式确立，成为国家治理体系的核心架构。
人民政协制度则源于中国共产党领导的多党合作和政治协商的实践探索。1949年中国人民政治协商会议第一届全体会议召开，代行全国人民代表大会职权，完成了创建新中国的历史使命。随着 1954 年全国人大一次会议的召开，人民政协转型为爱国统一战线组织，在社会主义建设、改革开放和新时代发展中，始终发挥着凝聚共识、协调关系的重要作用。两大制度在历史进程中相互补充，人民政协在新中国成立初期为人民代表大会制度的建立奠定基础，而人民代表大会制度的确立又为人民政协的发展明确了政治方向。
（三）内在联系：中国特色社会主义民主政治的有机整体
人民代表大会制度与人民政协制度在实践中形成紧密联系。在政治方向上，二者都坚持中国共产党的领导，确保社会主义民主政治发展的正确方向。在功能上，人民政协通过政治协商为人民代表大会的决策提供广泛民意基础，人大则通过法定程序将政协的合理建议转化为国家意志。在人员构成上，许多政协委员同时也是人大代表，实现了民意表达渠道的有效衔接。这种制度设计构建起选举民主与协商民主相结合的复合型民主模式。
从理论根基到实践功能，人民代表大会制度与人民政协制度共同构成了中国特色社会主义民主政治的核心框架。二者虽在性质、职能和运行机制上存在差异，但通过有机协同实现了国家权力运行的高效性与社会利益表达的广泛性的统一。在全面建设社会主义现代化国家的新征程中，持续完善两大制度的协同机制，将为推进国家治理体系和治理能力现代化注入持久动力。
二、把协商制度嵌入立法、监督、重大事项决定权行使的有效机制
由于人大制度和政协制度，在理论基础、产生过程和内在逻辑上有密切联系，地方人大探索实施立法、监督、重大事项决定权行使协商制度，可以借鉴利用人民政协多年来形成的协商工作的好传统、好作风、好机制，提高协商工作成效。
（一）立法过程中的协商嵌入
在立法规划环节，协商的参与方式呈现出多元化的特点。一方面，通过公开征集立法项目建议，广泛吸纳社会各界的意见和建议，使立法规划能够更好地反映社会需求和人民意愿。如一些地方人大在制定立法规划前，通过官方网站、社交媒体、线下座谈会等多种渠道，向社会公开征集立法项目建议，鼓励公民、企事业单位、社会组织等积极参与，提出自己关心的立法领域和具体项目。另一方面，组织专家学者、行业代表等进行专题研讨，对立法项目的必要性、可行性进行深入分析和论证。例如，在规划制定过程中，针对一些专业性较强的立法领域，如环境保护、金融监管等，邀请相关领域的专家学者、行业协会代表等，就该领域的立法需求、现有法律法规存在的问题以及未来立法方向等进行研讨，为立法规划的科学性提供智力支持 。
在草案起草环节，协商发挥着凝聚各方智慧的重要作用。政府部门、人大专门委员会、常委会工作机构等起草主体，会通过多种方式与利益相关方进行协商沟通。比如，召开座谈会，邀请相关领域的专家、学者、企业代表、基层群众等参加，就草案的主要内容、关键条款等进行讨论，听取他们的意见和建议；开展实地调研，深入了解实际情况，掌握第一手资料，使草案更具针对性和可操作性。在一些地方的养老服务立法草案起草过程中，起草部门深入养老机构、社区，与老年人、养老服务从业人员等面对面交流，了解他们在养老服务方面的实际需求和面临的问题，将这些实际情况融入草案内容 。同时，对于一些涉及重大利益调整的立法事项，还会组织听证会，让不同利益群体充分表达自己的诉求和意见，促进利益的平衡和协调。
在审议环节，协商更是保障立法质量的关键。人大代表在审议过程中，充分发表意见，对草案的合法性、合理性、可行性进行深入讨论 。例如，在某省的地方立法审议中，人大代表围绕一项关于城市规划的法规草案展开讨论，有的代表从城市发展的长远规划角度提出建议，有的代表则从居民生活便利的角度发表意见，通过充分的协商讨论，对草案进行修改完善 。此外，还可邀请相关领域的专家学者、利益相关方列席会议，参与讨论，提供专业意见和实际情况 。同时，一些地方人大利用网络平台，向社会公开征求对法规草案的意见，拓宽了公众参与的渠道，增强了立法的民主性。
（二）监督过程中的协商融合
在人大监督议题确定上，协商发挥着重要的导向作用。通过多种方式广泛征求社会各界的意见和建议，了解人民群众关心的热点难点问题，以此来确定监督议题。例如，通过开展问卷调查、网络征集、召开座谈会等形式，向公众了解他们对政府工作、民生保障、环境保护等方面的关注焦点和期望解决的问题。一些地方人大在确定年度监督议题前，在官方网站发布调查问卷，设置涵盖经济发展、社会民生、生态环境等多个领域的问题，让公众投票选择他们最希望人大监督的事项。同时，召开由各界代表参加的座谈会，听取他们对监督议题的看法和建议。此外，人大还会主动与政协、人民团体、社会组织等进行沟通协商，了解、听取他们关注的问题和提出的建议，综合各方意见确定监督议题，使监督议题精准反映人民群众的需求和切合社会发展的实际情况。
在监督方式选择上，协商有助于增强监督的针对性和实效性。人大根据监督议题的特点和实际情况，与相关部门、利益相关方进行协商，选择合适的监督方式。对于一些涉及面广、情况复杂的监督议题，如重大项目建设、民生政策落实等，人大会采用专题调研、视察、听取专项工作报告等多种监督方式相结合的形式，并在实施过程中与相关部门密切沟通协商，确保监督工作的顺利开展。对重大基础设施建设项目进行监督时，人大不仅听取政府相关部门的工作报告，还组织代表进行实地视察，与项目建设单位、施工单位等进行座谈交流，了解项目建设过程中存在的问题和困难，提出针对性的意见和建议。同时，对于一些专业性较强的监督领域，如科技成果转化、医疗卫生等，人大还会邀请专家学者参与监督，通过协商确定监督的重点和方式，提高监督的专业性和科学性。
在监督结果运用上，协商能够促进问题的有效解决和监督成果的转化。人大在监督工作结束后，将监督结果及时反馈给被监督对象，并与被监督对象进行协商，共同研究制订整改措施 。被监督对象根据协商确定的整改方案，认真落实整改工作，并及时向人大反馈整改情况。例如，地方人大在对某政府部门的工作进行监督后，人大向该部门发出监督意见书，指出存在的问题和不足，并提出整改要求和建议。该部门收到监督意见书后，与人大相关部门进行沟通协商，制定详细的整改计划，明确整改目标、措施和时限。在整改过程中，人大持续跟踪监督，确保整改工作取得实效。同时，人大还会将监督结果向社会公开，接受公众监督，增强监督的透明度和公信力。
（三）重大事项决定中的协商运用
在作出重大事项决定前，协商的实施形式丰富多样。首先，进行广泛的社会公示，将重大事项的相关信息，包括决策背景、目标、初步方案等向社会公开，征求公众意见。例如，在城市规划重大调整决策前，政府通过官方网站、报纸、公告栏等多种渠道，公示调整方案，详细说明调整的原因、内容和预期影响，鼓励公众提出意见和建议。其次，组织专家论证，邀请相关领域的专家学者，对重大事项的科学性、可行性进行深入分析和论证。在重大项目投资决策前，邀请经济、技术、环境等方面的专家，对项目的经济效益、技术可行性、环境影响等进行评估和论证，为决策提供科学依据。此外，还召开座谈会，邀请利益相关方、人大代表、政协委员等参加，听取他们的意见和建议。在制定教育改革重大政策前，召开有教育工作者、学生家长、教育专家、人大代表和政协委员等参加的座谈会，就政策的具体内容、实施步骤等进行讨论，充分考虑各方利益和诉求。通过这些协商形式，能够广泛凝聚共识，为科学决策奠定基础。
在作出重大事项决定中，协商体现为多方参与的讨论和审议过程。人大在审议重大事项决定时，充分听取代表的意见和建议，不同代表从各自的角度出发，对决策事项进行深入讨论。例如，在审议一项关于重大民生工程建设的决定时，代表围绕工程的选址、建设规模、资金筹集等问题展开讨论，有的代表关注工程对当地居民生活的影响，提出合理的建议；有的代表从工程的经济效益和社会效益角度出发，发表自己的看法。同时，邀请相关部门负责人到会，就代表提出的问题进行解答和说明，促进信息的充分交流。此外，还会参考政协协商的成果，政协通过专题调研、协商议政等活动，对重大事项提出意见和建议，为人大决策提供重要参考。
在作出重大事项决定后，协商主要体现为对执行情况的跟踪监督和调整完善方面。人大通过听取专项工作报告、开展视察、调研等方式，对重大事项决定的执行情况进行监督，并与执行部门进行协商，及时解决执行过程中出现的问题。例如，对于重大交通基础设施建设项目，人大会定期听取项目建设进展情况的报告，组织代表进行实地视察，了解项目建设过程中遇到的困难和问题，与项目建设部门协商解决办法。如果在执行过程中发现存在不合理或需要调整的地方，人大及时启动协商程序，组织相关方面讨论和研究，对决策进行调整完善，确保其顺利实施，达到预期目标。
三、人大实施立法、监督和重大事项决定权行使协商制度的主要路径
（一）完善协商制度设计。从顶层设计层面来看，首先要明确人大制度与政治协商制度在立法、监督、重大事项决定中的职责边界与协同范围。通过制定统一的规范性文件，清晰界定人大在立法、监督和重大事项决定中的核心职权，以及政协在协商过程中的角色定位和参与方式。明确规定在立法过程中，政协可以在哪些环节参与协商，提出意见和建议的具体范围和方式；在监督过程中，政协民主监督与人大监督如何相互配合、相互补充；在重大事项决定中，政协协商成果如何转化为人大决策的参考依据等。其次要进一步细化协商程序，制定详细的协商规则和流程。在立法协商中，明确规定从立法项目征集、草案起草、审议到通过的各个环节中协商的具体程序和要求。在草案起草阶段，规定起草主体应在什么时间节点组织协商活动，邀请哪些利益相关方参与，协商意见如何整理和反馈等。在监督协商中，制定监督议题确定、监督方式选择、监督结果反馈等环节的协商程序。在重大事项协商中，明确决策前、决策中、决策后各个阶段协商的具体内容、参与主体和协商方式。通过细化协商程序，确保协商活动的有序开展，提高协商的效率和质量。最后要加强对协商成果运用的规范，建立协商成果转化机制。明确规定协商成果的法律效力和运用方式，确保协商成果能够真正体现在立法、监督和重大事项决定中。建立协商成果跟踪反馈制度，对协商成果的采纳情况、落实情况进行跟踪和反馈，及时向参与协商的各方通报情况。对于在立法协商中提出的合理意见和建议，立法机关应在法律法规文本中予以体现，并在立法说明中阐述采纳的理由。对于监督协商中提出的整改建议，被监督对象应认真落实，并及时向人大反馈整改情况。
（二）加强协商工作机制建设。一要建立健全沟通协调机制，搭建人大与政协之间常态化的沟通平台。定期召开联席会议，由党委、人大和政协的相关领导、部门负责人参加，就立法、监督、重大事项决定中的协商工作进行沟通和协调。建立联合调研机制，针对一些涉及面广、专业性强的重大问题，人大和政协可以联合组织调研，充分发挥各自的优势，深入了解实际情况，为科学决策提供更全面、更准确的依据。完善反馈回应机制，确保协商意见得到充分重视和有效回应。对于未被采纳的意见，要详细说明原因，争取理解和支持。二要建立协商意见跟踪落实机制，对协商意见的落实情况进行持续跟踪，确保协商成果能够真正转化为实际行动。在立法协商中，立法机关应将协商意见的采纳情况在法律法规草案修改说明中予以体现，并向社会公开。在监督协商中，被监督对象应将整改措施和落实情况向人大说明，并接受监督。三要构建科学合理的评估考核机制，对协商制度的实施效果进行定期评估和考核。四要建立两会期间代表委员共同协商机制。五要制定评估指标体系，从协商参与度、协商成果质量、协商成果运用等方面对协商制度的实施效果进行量化评估。将评估结果作为考核相关部门和人员工作绩效的重要依据，对在协商工作中表现突出的部门和个人给予表彰和奖励，对工作不力的进行问责。通过评估考核机制，激励各方积极参与协商，不断提高协商制度的实施效果。
（三）提升参与主体的协商能力。首先，要通过开展专业培训，提高参与协商主体的协商意识和协商技能。针对人大代表、政协委员、政府部门工作人员以及社会公众等不同参与主体，设计有针对性的培训课程。为人大代表和政协委员开设协商民主理论、协商技巧、政策法规等方面的培训课程，提高他们在协商中的沟通能力、分析问题能力和提出建议能力。为政府部门工作人员开展协商意识和服务意识培训，使其能够积极主动地参与协商，认真对待协商意见。为社会公众举办协商知识普及讲座，提高他们参与协商的积极性和能力。其次，要鼓励参与协商主体在实践中不断锻炼和提升协商能力。通过组织实际的协商活动，让参与主体在实践中积累经验，提高协商能力。在立法协商中，邀请人大代表、政协委员、专家学者和社会公众参与立法调研、座谈会、听证会等活动，让他们在实际参与中学会如何表达自己的观点，倾听他人的意见，寻求共识。在监督协商中，让人大代表和政协委员参与监督工作，通过与被监督对象的沟通和交流，提高监督协商的能力。在重大事项决定协商中，组织相关各方参与决策前的协商讨论，锻炼他们对复杂问题进行协商和决策的能力。最后，要建立协商经验交流平台，让参与主体分享自己在协商实践中的经验和体会，相互学习，共同提高。
（四）探索数字化协商途径。数字技术拓展了协商的参与渠道，提升了协商的便捷性。通过网络平台、视频会议等方式，更多的社会主体能够参与到协商中来，打破了传统协商方式在时间和空间上的限制。在政协协商中，委员可以通过远程视频会议参与协商议政，即使身处不同地区，也能及时交流意见，提高了协商的效率和参与度。数字技术丰富了协商的形式，增强了协商的参与度。网络直播、在线讨论等形式，为协商提供了更加多样化的交流方式，使协商过程更加生动，互动性更强。一些地方在作出重大事项决定前，通过网络直播的方式，让公众实时参与协商讨论，发表自己的看法和建议，增强了公众对协商的参与感。数字技术促进了信息共享，提升了决策的科学性。通过数字化平台，协商各方能够及时获取全面、准确的信息，为协商提供更坚实的信息基础，有助于提高决策的科学性和民主性 。如，在制定经济发展规划时，通过共享经济数据、行业报告等信息，协商各方可以更深入地了解经济形势，提出更合理的建议。
当然，数字化协商要注意安全防护，防止数据泄露、篡改等风险，损害国家利益和公民权益。推广不能“一刀切”，要综合考虑经济发展水平、代表委员对数字技术的掌握程度、地域差异等因素的影响，要因地制宜、循序渐进。
综上，地方人大探索实施立法、监督和重大事项决定权行使协商制度，无论在理论还是实践上都是可行的。尽管各地启动情况不一定相同，但出发点和落脚点是一致的，就是通过协商制度获得更加扎实、丰厚的民意基础，获取更大的社会支持和认同。
来源：大东北生活资讯
