摘要：2023年6月8日，欧盟法院对西班牙加泰罗尼亚高等法院提交的Prestige and Limousine SL（以下简称P&L）诉西班牙巴塞罗那大都市区（以下简称大都市区）、全国出租车协会、精英出租车职业协会、加泰罗尼亚出租车工会等一案作出裁决。

——以P&L诉西班牙巴塞罗那大都市区等案为视角

黄斌,邵晗月

□ 黄斌 邵晗月

武凡熙 作

2023年6月8日，欧盟法院对西班牙加泰罗尼亚高等法院提交的Prestige and Limousine SL（以下简称P&L）诉西班牙巴塞罗那大都市区（以下简称大都市区）、全国出租车协会、精英出租车职业协会、加泰罗尼亚出租车工会等一案作出裁决。

欧盟法院裁决，大都市区为加强城市交通秩序和公共空间的管理以及保护环境的需要，有必要建立私人雇佣车辆服务（通常指网约车）双重牌照许可制度，但是限制网约车牌照数量违反了《欧盟运作条约》第49条的规定。

该裁决不仅认定了欧盟成员国规范新兴运输服务行业的法律边界，也为平衡传统出租车行业利益与网约车服务创新发展提供了重要指引。

基本案情

本案源于大都市区制定的一项地方性法规——《大都市区车辆带司机租赁条例》（以下简称《租赁条例》）。P&L作为一家网约车服务提供商，其业务发展很大程度上取决于在大都市区提供服务的区域范围大小。然而，《租赁条例》的实施给P&L的经营活动带来了严峻挑战。

《租赁条例》为在大都市区提供网约车服务的市场主体设立了双重且严苛的准入门槛。一是双重牌照要求。网约车服务主体除需持有西班牙城市及城际网约车服务牌照外，还必须额外获得大都市区颁发的区域性牌照。二是牌照数量限制。《租赁条例》将网约车服务牌照的数量限制为大都市区出租车服务牌照数量的三十分之一。

P&L认为，《租赁条例》严重阻碍了其在大都市区的经营活动，侵犯了其自由经营权。《租赁条例》不仅过度限制了网约车服务市场，而且涉嫌通过设置壁垒来保护传统出租车行业的经济利益，从而违背了《欧盟运作条约》第49条所保障的设立自由原则，并可能构成《欧盟运作条约》第107条第1款所禁止的国家援助，限制了大都市区网约车与出租车行业间的正当竞争。其核心诉求是，撤销《租赁条例》对网约车服务的限制性规定。

基于此，P&L在西班牙法院系统发起了诉讼。案件上诉至西班牙加泰罗尼亚高等法院后，该院依据《欧盟运作条约》第267条，向欧盟法院提请预先裁决，核心问题是《租赁条例》是否构成《欧盟运作条约》第107条第1款所禁止的国家援助，以及是否违背《欧盟运作条约》第49条所规定的设立自由。

欧盟法院的裁决

欧盟法院首先审查了该预先裁决请求是否具备受理条件。欧盟法院认为，《租赁条例》不仅适用于西班牙国民，也适用于可能在该区域提供服务的其他成员国国民，其裁决结果将对欧盟其他成员国国民产生效力。因此，该预先裁决请求应予受理。

第一，关于《租赁条例》是否构成《欧盟运作条约》第107条第1款所禁止的国家援助的问题。

根据欧盟法院一贯的判例，一项措施若构成国家援助，必须同时满足以下条件：源于国家或利用国家资源、影响成员国之间的贸易、给予特定受益人选择性优势、限制或威胁限制市场竞争（通常表现为财政补贴、税收减免或提供担保等形式）。

欧盟法院指出，《租赁条例》关于双重牌照要求和牌照数量限制的两项规定属于行政许可管理，而非国家援助。虽然这两项规定客观上对网约车服务主体的经营活动造成了一定限制，但规定本身并未直接或间接地动用国家资源，也未造成国家财政减少，亦未使国家财政承担任何足以惠及出租车行业的、明确且具体的经济风险，因此缺乏构成国家援助所必须具备的条件。具体而言，《租赁条例》并未规定通过补贴等方式扶持出租车行业，也未规定通过某种方式减轻出租车行业的运营成本。因此，欧盟法院认为，《租赁条例》不构成《欧盟运作条约》第107条第1款所禁止的国家援助。

第二，关于《租赁条例》将网约车服务牌照的数量限制为出租车服务牌照数量的三十分之一是否违反了比例原则，是否构成对《欧盟运作条约》第49条所保障的设立自由的侵犯的问题。

欧盟法院指出，《租赁条例》关于双重牌照要求和牌照数量限制的两项规定，均构成对行使设立自由权利的限制。双重牌照要求限制了新的网约车服务主体进入市场，牌照数量限制了在大都市区提供网约车服务的主体数量。

设立自由是基本权利，但并非绝对权利。根据欧盟法院一贯判例，只有存在“一项与公共利益相关的、具有压倒性的理由”，且符合“比例原则”时，才可以对设立自由施加限制。大都市区为《租赁条例》的设立提出了多项涉及公共利益的理由，主要包括：一是维护出租车行业经济利益。网约车服务主体的快速增长挤压了传统出租车行业的生存空间，为了维持出租车服务的质量、安全性和可及性（在西班牙出租车常被视为提供“普遍利益服务”的行业），有必要限制网约车服务主体的数量。二是管理城市交通和交通流量。大量新增的网约车（尤其是小型车辆）可能加剧城市拥堵，影响公共交通效率。三是优化城市公共空间利用。控制车辆数量有助于更好地规划和管理街道、停车场等公共空间。四是环境保护。限制车辆总数有助于减少碳排放和空气污染。

欧盟法院对大都市区提出的上述理由进行了逐一审查。

关于维护出租车行业经济利益的问题。欧盟法院认为，单纯维护特定行业（即使是提供“普遍利益服务”的行业）的经济利益，其性质纯粹是经济性的，不具有公共性，不是“一项与公共利益相关的、具有压倒性的理由”。出租车行业的经济利益不能成为限制网约车服务主体自由进入市场的理由。出租车行业的发展，应通过确保服务提供者满足一定的运营标准（如车辆安全、司机资质、服务规范等）来保障，而非通过限制网约车服务主体的数量来实现。

关于管理城市交通和交通流量、优化城市公共空间利用、环境保护的问题。欧盟法院认为，这些问题直接关系到大都市区居民的生活质量、公共安全以及可持续发展，是“一项与公共利益相关的、具有压倒性的理由”，符合欧盟法院对公共利益的理解。

在确认《租赁条例》关于双重牌照要求和牌照数量限制两项规定存在“一项与公共利益相关的、具有压倒性的理由”后，欧盟法院引入了“比例原则”进行审查。若要符合“比例原则”，就意味着限制措施必须是为实现公共利益所必需的，并且其限制程度不得超出实现公共利益所必需的范围。

关于双重牌照要求。欧盟法院认为，如果牌照发放许可是基于客观的、非歧视性的、事先可知的标准，排除任何任意行使裁量权的行为，并且不重复国家发放牌照时已经通过的许可程序，为使大都市区实现妥善管理交通、交通秩序和公共空间以及保护环境的目标，那么《租赁条例》关于双重牌照的要求是符合“比例原则”的。

关于牌照数量限制。欧盟法院认为，大都市区需要提供证据证明，将网约车牌照数量限制为出租车牌照数量的三十分之一，是实现公共利益所必须实施的限制措施。其一，证明三十分之一的比例设定与实现大都市区妥善管理城市交通秩序、公共空间与保护环境的目标之间存在明确且必要的联系，并且该比例能够稳定、持续地发挥城市治理作用。其二，证明三十分之一比例的限制措施没有超出实现大都市区公共利益所必需的范围，即不存在更温和、更具灵活性、对设立自由干预更小的替代方案可以达到同样的管理效果。例如，基于大都市区交通状况或环境问题鼓励使用新能源电动汽车从事网约车服务，或者在特定时间段内限制网约车服务等。

欧盟法院指出，在审理过程中，大都市区未能提供任何证据来证明上述两点，未能证明设置三十分之一这个具体比例的科学性、合理性，也未能说明为何没有采取其他可能更优的替代措施。由于缺乏证据支持，欧盟法院认为，《租赁条例》将网约车服务许可限制为出租车许可的三十分之一违反了“比例原则”，从而构成了对《欧盟运作条约》第49条所保障的设立自由的侵犯。

结语

欧盟法院的裁决在保障设立自由权利行使的同时，也为成员国应对新兴数字经济业态带来的挑战保留了必要的监管空间。该裁决明确了欧盟成员国可以根据本地实际情况，通过设置符合法定标准的附加许可要求管理网约车服务，进而平衡交通管理、环境保护、乘客安全等问题。但是，欧盟成员国不能通过缺乏客观依据、仅仅旨在保护传统行业的经济利益而过度实施监管措施，来阻碍新经济模式的合法发展。

（作者单位：国家法官学院）

来源：蚌埠检察一点号