摘要：粮食安全是实现全球安全与可持续发展的重要基础，当前多重风险挑战叠加共振，削弱了国际社会抵御和应对粮食危机的能力。从全球粮食安全治理体系来看，粮食危机的生成因素涉及器物、制度与政策三个向度。世界经济增长放缓、地缘冲突频发、气候变化加剧削弱了全球粮食系统的器物基础

摘要：粮食安全是实现全球安全与可持续发展的重要基础，当前多重风险挑战叠加共振，削弱了国际社会抵御和应对粮食危机的能力。从全球粮食安全治理体系来看，粮食危机的生成因素涉及器物、制度与政策三个向度。世界经济增长放缓、地缘冲突频发、气候变化加剧削弱了全球粮食系统的器物基础，机制碎片化趋势降低了国际制度的治理效能，贸易保护主义和新自由主义粮农政策扩张致使诸多国家忽视粮食安全困境下必要的国际合作与共同利益。面对当前全球粮食危机，中国作为全球粮食安全治理的重要参与者，宜在全球发展倡议框架下，深入推进各项粮食安全行动，动员各方加大资金、技术等器物资源投入；加速全球粮食安全治理体系转型，维护联合国粮农三机构的中心作用；倡导普惠包容的粮农政策，引领塑造互利共赢的全球粮食安全合作氛围。

粮食安全是全球治理的核心议题之一。1996年11月，由联合国粮食及农业组织（Food and Agriculture Organization of the United Nations,FAO）发起组织的世界粮食峰会（World Food Summit）将粮食安全定义为：“让所有人在任何时候都能在物质上和经济上获得充足的、安全的和有营养的食物，来满足其积极和健康生活的膳食需要及食物偏好。”(1)粮食安全的重要性在国家和国际层面也得到法律的承认和保障，联合国《世界人权宣言》（Universal Declaration of Human Rights）和《经济、社会和文化权利国际公约》（International Covenant on Economic,Social and Cultural Rights），以及多国宪法都对粮食安全作出保障性规定。(1)2015年，193个国家一致同意将“实现粮食安全、消除饥饿和一切形式的营养不良”列入联合国《2030年可持续发展议程》（2030 Agenda for Sustainable Development）。(2)

近年来，世界粮食生产水平不断提高，粮食产量整体呈上升态势，粮食产量增幅高于人口增幅，世界粮食供给并未出现明显短缺，然而世界饥饿人口却在不断攀升。2022年，联合国世界粮食计划署（World Food Programme,WFP）警告称，人类正在经历现代历史以来最严重的粮食危机。(3)在现代农业科技高度发达，粮食产量不断提升的背景下，为何全球粮食危机愈演愈烈？全球粮食安全治理困境该如何破局？针对上述问题，本文从器物支撑、制度保障和政策推动三个向度出发，提出一个关于全球粮食危机成因的系统性分析框架，全面考察全球粮食安全治理面临的挑战和限制性因素；在此基础上，以全球发展倡议为切入点，系统梳理中国应对全球粮食危机的举措和成效，并讨论未来中国引领全球粮食安全治理的相关理论与实践。

粮食安全与能源安全和金融安全并列为世界三大经济安全事项。(4)近年来，粮食安全问题受到各国政府及国际组织的高度重视。据世界银行估计，2023年全球重度粮食不安全状况将达到新的峰值，超过2007—2008年的全球粮食危机。(5)

全球饥饿人口快速攀升。近年来，全球各区域粮食不安全状况整体不断恶化（参见图1）。FAO等机构联合发布的《世界粮食安全和营养状况（2023）》指出，2022年全球约有6.91亿至7.83亿人面临饥饿，按预计的中位数7.35亿人，比2019年增加1.22亿人，世界饥饿人口所占比例升至9.2%。(6)乌克兰危机爆发后，全球粮食安全状况愈发严峻。2022年，58个国家和地区的约2.58亿人口处于严重粮食不安全状态，远高于2021年的53个国家和地区的1.93亿人口。(7)按当前趋势，即使世界经济实现复苏，预计到2030年仍将有近6.7亿人（约占世界人口的8%）处于饥饿状态，到2030年消除饥饿、粮食不安全和一切形式营养不良的目标或将难以实现。(8)

全球营养不良问题日益加重。伴随全球粮食危机加剧，全球营养不良人口从2015年的5.88亿增至2022年的7.35亿，全球营养不良发生率从7.9%升至9.2%。(9)全球约1/3儿童的成长发育遭受营养不良问题影响，大约45%的婴儿死亡与营养不良有关。(1)2022年，撒哈拉以南非洲地区约有630万儿童遭受重度营养不良影响，创该地区有史以来最高纪录；在非洲之角地区，由于干旱和冲突的共同影响，约有700万儿童面临重度营养不良威胁。(2)

资料来源：FAO。

全球粮食价格大幅上涨。全球食品价格指数从2020年的93.1升至2022年的143.7，上涨54.4%，其中粮食价格指数从2020年的95.4升至2022年的150.4（参见图2）。健康膳食成本在2019—2021年间增加了6.7%，其中2021年同比增长4.3%。(3)FAO首席经济学家马克西莫·托雷罗（Máximo Torero）指出，尽管当前全球食品价格有所松动，但仍处于历史高位。随着世界经济开始从严重衰退中复苏，需求逐步增加，食品价格将继续上涨。(4)2023年7月17日，《关于从乌克兰港口安全运输谷物和食品的协议》（即“黑海谷物倡议”）的终止进一步刺激全球粮食价格上涨。国际货币基金组织指出，该倡议的终止加剧了全球粮食通胀的风险，或将导致全球粮食价格上涨10%—15%。(5)

全球粮食购买力下降。FAO在2022年11月发布的《粮食展望》中估测，2022年世界粮食进口成本约增长10%，达到1.94万亿美元，低收入国家进口粮食数量约下降10%。(6)FAO发布的健康膳食成本与可负担性全球指标显示，全球约有数十亿人无力负担健康膳食。受新冠疫情影响，2021年粮食价格大幅上涨，近31亿人无法负担健康膳食，较2019年增加1.34亿。其中，亚洲的情况最为严重，无力负担健康膳食人口新增7250万，非洲新增5110万，拉丁美洲和加勒比地区新增1340万，大洋洲新增10万。(1)

资料来源：World Bank,“Commodity Markets,”November 2023,https://www.worldbank.org/en/research/commodity-markets。

全球粮食安全治理体系包括器物支撑、制度保障和政策推动三个相互联动的向度。器物支撑为粮食安全治理提供必要的基础性动力，制度保障可以使粮食安全治理体系有效运转，政策推动有助于及时修正或加速解决粮食安全治理进程中出现的相关问题，三者协同发力才能有效解决粮食安全问题。

器物支撑是全球粮食安全治理的前提条件。发展所需的器物能力既包括有形的物品和设施，也包括获取物质所需要的技术、资金等相关条件。(2)从有形的物品和设施层面来看，设施设备在全球粮食安全治理中发挥着关键作用，构成全球粮食供应链的主要环节，确保粮食从生产端迅速有效地运往加工端和消费端。例如，铁路、港口、机场等设施保障粮食的规模化运输，确保粮食供应链的通畅性。从资金层面来看，无论是推进农业生产、技术创新和基础设施建设，还是建立粮食应急储备、完善供应链系统、开展紧急援助等都离不开必要的资金支持。WFP明确指出，全球每年至少需要400亿美元的资金投入，才有可能解决人类饥饿问题。(3)从技术层面来看，农业科技进步有利于实现粮食增产增收和品质改善，促进粮食减损，提高各方对粮食危机的风险防范能力。

制度是全球粮食安全治理体系高效运行的必要保障。对全球粮食安全治理而言，制度是由各国政府、国际组织和非政府组织等主体共同建立的一系列旨在保障全球粮食安全的机制和规则。例如，东盟与中日韩大米紧急储备机制（APTERR）通过共享大米储备和开展紧急大米援助，进而改善域内粮食安全状况，削减贫困，消除营养不良问题。总体而言，制度可以促进国际合作与协调，推动政策制定和规划，确保法律法规和监管机制的实施，有利于数据收集和信息共享，有助于应对紧急情况和危机管理。(4)同时，国际制度的失灵也将严重削弱多边保障机制的作用，给全球粮食安全治理带来挑战。(1)

政策是推动完善全球粮食安全治理的重要动力。政策是指为解决特定问题或实现特定目标而制定的指导性措施和规定，有效的政策规划和实施能提高全球治理效能，维护全球稳定和可持续发展。(2)国际政策的有效性离不开普惠包容的合作理念，只有建立在互信互利的合作基础上，才能促进各国共同应对全球性挑战。对全球粮食安全治理而言，高效的政策有助于提高粮食生产力，保障粮食供应稳定，提升民众的粮食获取能力。国际食物政策研究所（International Food Policy Research Institute,IFPRI）指出，在未来数十年中，气候变化、人口增长、粮食价格上涨及生态环境压力将对粮食安全产生巨大且极具不确定性的影响，迫切需要采取科学政策予以应对。(3)

近年来，国际社会不断制定和实施治理粮食危机的规划和举措，但是世界粮食安全形势并未得到有效改善。当前全球粮食危机的深层原因既有长期未解的传统因素，也有百年变局下的新变化和新特点。

器物能力的高低决定着全球粮食安全治理水平及其治理成效。器物赤字是指，全球治理行为体在经济、资源、技术和实施能力等方面严重不足，致使其难以有效应对全球性挑战和推动国际合作。在全球粮食安全治理体系中，粮食购买力、粮食供应链、粮食损耗、粮食生产力等是影响器物能力的核心要素。

世界经济增速放缓，削弱全球粮食购买力。当前，由于货币政策收紧，继上年增长3.1%之后，全球经济增速将在2023年大幅放缓至2.1%。(4)经济增速尚未达到消除贫困、应对气候变化和补充人力资本的需求。同时，世界银行在其报告《下行的长期增长前景：趋势、期望和政策》中指出，自20世纪90年代初以来，驱动经济发展的主要动力均在减弱。当前，投资增长率和总要素生产率均呈下降趋势，在诸多不利因素影响和有限的政策空间下，世界经济增长严重放缓。(5)在这一现实背景下，发展中国家应对粮食安全危机的能力进一步弱化，面对不断缩小的财政空间，发展中国家被迫削减公共开支，降低诸多家庭的收入及粮食购买力。

地缘政治冲突频发，冲击全球粮食供应链。地缘政治冲突是诱发全球粮食危机的主要因素。2022年，冲突和不安全因素造成19个国家和地区的1.17亿人口处于严重粮食危机或更严重的粮食不安全状况。(6)地缘政治冲突导致粮食供应量减少，农业生产系统中断，基础设施受损，劳动力大量流失，粮食危机应对机制陷入紊乱。以乌克兰危机为例，俄罗斯和乌克兰本是全球粮食生产和出口大国，危机爆发前的2019—2021年俄乌两国合计占全球农产品贸易量的12%，占全球谷物出口的1/3以上，两国小麦的全球市场份额为34%，大麦为26%，玉米为17%，葵花籽油为75%。(7)危机爆发后，俄乌两国粮食生产和出口严重受挫，2021/2022年度至2022/2023年度期间乌克兰的小麦出口约减少530万吨，降幅为28%,2023年乌克兰粮食收成或减少3500万至4000万吨。(1)此外，乌克兰危机还造成能源价格和化肥价格高涨，拉高各国的粮食生产成本。肥料价格每上涨10%，将导致粮食成本上涨2%，由此进一步加重全球粮食危机。(2)

粮食损失与浪费过高，削弱全球粮食系统可持续性。据联合国环境规划署（United Nations En‐vironment Programme,UNEP）统计，从粮食收获到粮食零售的全环节上，世界粮食损失率为14%，其中零售、餐饮和消费环节的浪费率高达17%。(3)粮食损失与浪费不仅发生在产粮大国和发达国家，在很多粮食进口依赖型国家和低收入国家同样普遍，如西亚地区国家严重依赖粮食进口，却有44%的粮食损失和34%的粮食浪费。(4)同时，粮食损失和浪费导致的温室气体排放量占全球每年温室气体排放的8%—10%，这势必加重气候变化，反过来又影响全球粮食安全。(5)另外，随着全球化石燃料价格飙升，国际生物燃料价格应声上涨，欧美等国家将大量粮食用于生物燃料制备，引发“人汽争粮”问题，此举既削弱了全球粮食供给能力，也抬高了粮食价格。2021年，美国、欧盟、巴西生产生物燃料约消耗3亿吨粮食，按照FAO确定的人均粮食占有量400公斤的安全线计算，这相当于7.5亿人一年的粮食食用量。(6)

全球气候变化加剧，影响各国粮食生产力。粮食生产所需的水源、土壤、光照等物质资源是生态系统的重要组成部分，因此粮食安全直接受全球气候变化影响。这些要素使粮食安全和生态安全相互依赖，生态环境引发的消极影响会直接冲击粮食体系，加剧粮食安全风险。2022年，气候变化和极端天气事件造成12个国家的5680万人口处于严重粮食不安全状况，受影响人口超过上年的两倍。(7)具体来看，全球气候变化加重会引发极端干旱、洪涝、热浪等自然灾害，致使粮食减产。厄尔尼诺和拉尼娜现象叠加出现，增加了粮食体系的压力，其中拉尼娜现象导致小麦、水稻、玉米和大豆四种粮食作物的全球平均产量低于正常水平4.5%左右。(8)

全球粮食安全问题涉及一系列相互碰撞、竞争或协作的影响要素，对制度建设提出了更高的要求。然而，当前全球粮食安全制度仍存在一系列明显短板和缺陷，如治理机制碎片化、粮食体系供需失衡、粮食体系金融化规范缺失、粮食应急保障体系滞后等。不健全的粮食安全制度势必冲击粮食供应的稳定性、公平性和可持续性，削弱全球粮食体系韧性。

全球粮食安全治理机制碎片化，治理效能较低。全球粮食安全治理机制碎片化是指，国际层面涉及粮食安全的相关机构、协议和倡议存在分散、不协调或重复的现象，缺乏整体性和协同性。这种碎片化易造成治理资源浪费、信息不对称、政策冲突等问题，进而削弱全球粮食安全治理的效力。自1945年FAO成立以来，涉及全球粮食安全问题的国际组织接连涌现。当前，粮食安全治理机制日益繁多，机制间的关系较为复杂，机制重叠、机制竞争现象愈发严重，尤其是治理机制在行为体、问题领域和功能治理层面的交叉，限制了机制作用的正常发挥。例如，FAO和WFP在提供粮农技术援助等方面存在较多业务重叠，国际农业发展基金（International Fund for Agricul‐tural Development,IFAD）和世界银行在提供粮食和农业发展贷款等方面也存在业务交叉问题。机制重叠易引发不同机构对话语权和治理资源的争夺，进而产生无价值的资源损耗。由于缺乏一个真正具有权威性和包容性的机构来统筹处理跨部门和跨领域的粮食议题，导致全球粮食安全治理平台话语权分散与撕裂，难以形成治理合力。(1)

全球粮食体系垄断程度过高，供需失衡严重。一方面，全球粮食供需关系严重失衡，粮食资源在不同国家和地区间的分布存在巨大差距。根据美国农业部数据，2022年大米、小麦、玉米和大豆出口额最高的五个国家合计分别占该农产品全球出口总额的72.7%、61.8%、77.3%和94.7%。(2)长期以来，发展中国家整体粮食自给率普遍偏低，全球约2/3的发展中国家为粮食净进口国。(3)随着当前粮食危机加剧，全球粮食净进口国的数量将继续增加。在这样的供需格局下，一旦某些粮食出口大国受突发事件影响或出台出口限制措施，其负面作用将快速扩散至全球粮食体系。另一方面，国际粮食市场长期由少数大型跨国公司主导，这也给实现全球粮食安全设置了障碍。(4)具体而言，全球约2万亿美元的农产品贸易受控于十家大型跨国公司，其中艾地盟公司（ADM）、邦吉公司（Bunge）、嘉吉公司（Car‐gill）和路易达孚公司（Louis Dreyfus）四大跨国粮商控制着全球80%的粮食交易量，对国际粮价具有绝对的话语权。此外，美国拥有全球三大农产品期货市场，全球90%的粮食在此交易，它们利用期货市场的价格发现、套期保值等功能，在世界粮食定价主动权方面拥有特殊的话语权。这些压倒性的全球垄断导致粮食价格和农业生产成本居高不下，粮食安全困境长期难以破局。

粮食体系金融化缺乏必要规范，放大了全球粮食市场的波动性。粮食体系金融化是指，由于美元超发导致流动性过量注入粮食期货和现货市场，从而使世界粮食价格出现大幅波动，并偏离粮食供需基本面，进而对粮价发挥作用的现象。(5)金融市场具有较大的波动性和投机性等特征，这使得利率和美元汇率对粮食价格的影响日益显著。首先，从利率与粮食价格的关系来看，发达国家通过采取量化宽松的货币政策，塑造了一个低利率的全球环境，导致投资者凭借较低成本进入粮食衍生品市场。其次，美元在全球粮食定价方面具有独特优势，这也造成美元汇率波动能对粮食交易产生较大影响。(6)

全球粮食应急保障体系建设滞后，风险防范能力不足。全球粮食应急保障体系是为应对粮食危机或突发状况而建立的一套保障性处置机制，该体系通过事前预警、事中响应和事后恢复等措施，积极应对自然灾害、地缘冲突、经济危机等导致粮食供应紧张的状况，这一体系包括预警监测、应急储备、供应链管理、紧急援助等重点环节。近年来，粮食供应链在生产、流通和销售等多个环节均面临高度风险，供应链受阻、粮食供应不足、粮价高企时有发生，冲击国际粮食市场。然而，国际社会并未建立行之有效的应急保障机制，许多国家在粮食危机面前应对不足，缺乏应急预案、应急粮食储备和专业化的应急救援队伍等。尽管FAO和WFP等国际组织在粮食应急保障领域发挥了积极作用，但由于资金、人力和技术等资源受限，目前尚未在全球范围内搭建起粮食应急保障体系。

当前，政策偏航成为制约全球粮食安全治理的阻碍，持续加剧全球粮食体系的脆弱性。其中，粮食贸易保护主义、粮食问题政治化、新自由主义理念直接左右着各国粮食生产、粮食贸易等粮食价值链重点环节的政策走向，制约各国粮食安全政策发挥效力。

粮食贸易保护主义政策泛滥。贸易保护主义的核心理念是限制国际贸易自由畅通，贸易保护主义政策既包括进口国为保护国内产业免受外国竞争影响而出台的高关税等限制性政策，也包括出口国为打开国外市场而对本国产品给予高额补贴的倾销性政策。粮食危机下的粮食贸易保护主义政策主要指，粮食出口国因担心特殊时期无法保证国内正常供给而出台的出口限制政策。随着粮食价格不断上涨，多国（以中型粮食出口国为主）基于自身粮食供应安全考虑，纷纷出台粮食贸易保护主义政策，限制本国粮食出口。自乌克兰危机爆发以来，截至2023年2月28日，先后有35个国家对基本农产品实施了96项出口限制措施。(1)粮食出口限制措施正引发连锁效应，使预期短缺转变成实际短缺，(2)进一步削弱全球粮食体系的韧性。

粮食问题政治化倾向愈益严重。部分国家将粮食问题作为政治工具，通过操纵粮食的供给、获取和利用，进而实现自身政治和战略利益。在全球粮食体系中，发达国家和发展中国家之间存在较大差距。发展中国家在粮食生产和消费方面仍面临诸多问题，常常被边缘化。相比之下，发达国家的农业生产和粮食安全水平更高，在全球粮食系统中占据主导地位。这种差距使双方存在一种非对称性相互依赖，发达国家制定的粮食政策直接影响发展中国家的粮食安全，进而导致粮食问题政治化现象频发。(3)美国政治学家汉斯·摩根索（Hans J.Morgenthau）强调，粮食生产是国家权力的重要组成部分。(4)长期以来，美国一直通过粮食援助、粮食出口及粮食禁运等手段，积极谋求自身国家利益，旨在运用这些策略迫使其他国家在政治、外交、经济和贸易等方面作出让步，进而限制其他国家的发展，确保美国获得所需的战略资源。粮食问题政治化不仅影响正常的粮食生产和流通，甚至还可能激化国际矛盾，引发国际冲突。

新自由主义农业政策不断扩张。(5)新自由主义理论认为，在农业领域取消政府干预能有效激发农业生产潜能。(1)然而，该理论忽视了发展中国家在具体国情、农业结构、技术水平等方面的差异，这一理论实际上阻碍了农业发展。在该理论的驱使下，西方发达国家（多为世界农业强国）一方面强迫发展中国家取消国内的农业保护政策，另一方面凭借强大的技术、物流、资金、金融等优势，快速占领发展中国家农业市场。发展中国家原有的国内粮食生产流通平衡体系被摧毁，农业供需平衡只能依附于欧美农业强国提供的公司化农产品供应体系。世界农业生产越来越向少数西方发达国家集中，发展中国家调节粮食生产和价格以应对粮食危机的能力被不断削弱，甚至彻底丧失。(2)

当前，全球发展治理动能不断减弱。联合国2022年9月发布的《人类发展报告》称，人类发展已倒退至2016年的水平，启动《2030年可持续发展议程》以来所取得的大部分进展均被逆转。(3)推动全球治理重回正轨成为当前人类发展的关键。2021年9月，中国提出全球发展倡议，呼吁国际社会将发展置于全球宏观政策框架的突出位置，加快落实联合国《2030年可持续发展议程》。全球发展倡议以“六个坚持”为核心要义，主张坚持发展优先、坚持以人民为中心、坚持普惠包容、坚持创新驱动、坚持人与自然和谐共生、坚持行动导向，并将粮食安全列为八大重点合作领域之一。全球发展倡议旨在通过促进可持续农业发展、实施农业援助项目、完善国际粮农治理、协调提供国际粮食援助等方式帮助脆弱群体改善粮食安全状况。(4)总体来看，全球发展倡议这一新型国际公共产品的提出为增强全球粮食体系韧性，尤其是在器物资源投入、治理体系转型、粮农政策可持续化方面提供了新的契机。

在全球发展倡议框架下，中国持续加强与世界各国的粮食安全合作，共同提升粮食生产能力，保障粮食供应链稳定与畅通。中国通过提供粮食紧急援助、发起合作项目以及知识分享等方式，助力发展中国家提高自身粮食供给保障能力。中国用占全球9%的耕地、6%的淡水资源，养活了全球近20%的人口，不仅维护了自身粮食安全，也为全球粮食安全贡献了重要力量。(5)同时，中国与多个发展中国家建立农业合作示范中心，派遣专家和技术人员推广农业技术。2022年，中国宣布加大对全球发展合作的投入，将南南合作援助基金提升为全球发展和南南合作基金，并将资金规模增加至40亿美元。在全球发展和南南合作基金支持下，联合国粮农组织、世界粮食计划署等机构实施三方合作项目近50个，为广大发展中国家提升粮食安全水平和农业综合生产能力提供助力。(6)

面对当前全球粮食危机的冲击，中国应在全球发展倡议框架下，与国际社会进一步优化器物层面的实践路径。第一，加强农业知识分享和基础设施建设。知识分享为发展中国家提高发展能力，应对全球性挑战提供了多元的解决方案。(1)对此，要持续提升农业技术创新合作的深度和广度，创新农业人才联合培养模式，提高农业生产能力和质量安全水平。依托农业创新应对粮食生产和分配格局不均衡，拓宽本国粮食有效供给，是诸多粮食进口依赖型国家在极端紧急情况下保障自身粮食安全的关键出路。要加快生物技术、数字技术等领域的知识分享，使农业科技成果更大范围地惠及发展中国家，并通过投资建设农业粮食体系，以及硬件基础设施和价值链基础设施促进农业发展，从而减少世界贫困和饥饿人口。(2)

第二，构建更具韧性和稳定性的全球粮食供应链。一方面，引导各方从增加粮食供给、丰富进口来源、提升粮食储备、加强全环节监测预警等路径出发，塑造更具韧性的世界粮食供应链。(3)推进全链条粮食减损，发挥国际粮食减损大会的平台作用，凝聚国际粮食减损共识，倡导正确的食物消费观。另一方面，在国家层面制定法律法规，规范全社会节粮减损行为，并充分依靠技术创新，大力推动技术节粮行动，通过改良生产模式推行可持续生产方式，实现生产过程减损。积极利用双多边平台，敦促欧美国家合理控制粮食能源化比例，优先保障粮食的食用需求。

第三，提升粮食生产对气候变化的适应性。构建“气候变化+粮食安全”的协同治理模式，降低气候变化对全球粮食生产能力的冲击。通过实施综合性的政策、制度框架和投融资机制，实现气候韧性农业、粮食安全和气候稳定目标的协调一致，推动气候韧性的全球粮食系统转型。将适应气候变化工作与粮食安全、灾害预警、农业绿色发展等议题有机衔接，加强灾害防范和减灾能力，深化农业温室气体清单核算、生态保护、气候智慧型农业等领域国际合作，提高发展中国家农业适应能力。注重气候变化和粮食安全问题的综合治理，倡导国际社会遵守共同但有区别的责任原则。加强技术赋能，加快构建高效的技术推广机制，确保发展中国家用得起环境友好型农业技术。

第四，在力所能及的范围内加大国际粮食援助。作为非传统安全的重点内容，粮食安全合作倡导各国通过合作的方式破解区域性和全球性的资源安全困境。(4)对此，中国应联合各方进一步推进全球发展倡议框架下的促进粮食生产专项行动，用好全球发展和南南合作基金、全球发展倡议项目库等资源，继续向发展中国家提供技术援助和紧急粮食援助，精准识别农业援助重点领域，完善农业技术示范中心的设计和运作。(5)进一步发挥中国在农业管理经验和技术水平方面的优势，提供粮食生产、加工、仓储、减损、物流、贸易等领域的经验支持，帮助发展中国家提升粮食生产和应急保障水平，增强其应对粮食危机的能力。

全球发展倡议是中国向国际社会贡献的又一新型公共产品，有助于各国提升发展动能。自倡议提出以来，中国在推动全球粮食安全治理机制转型方面取得积极成效。从多边机制来看，中国积极维护以联合国为核心的全球粮农系统，深度参与联合国粮农三机构（即联合国粮农组织、国际农业发展基金、联合国世界粮食计划署）主导的粮食安全行动，推动联合国世界粮食计划署在中国成立南南合作卓越中心，大力支持实施南南农业合作项目。从双边机制来看，截至2022年，中国先后和140余个国家开展农业国际合作，与90多个国家建立持久的农业合作关系。(1)下一步，中国应在全球发展倡议框架下，加快推动全球粮食安全治理机制转型。

全球和区域性多边机制对于推动发展领域议题设置，促进各国联手应对发展挑战的作用愈益重要。(2)对此，要坚定支持和践行真正的多边主义，维护国际粮农治理机构和平台在全球粮食安全治理领域的重要地位，推动联合国粮农三机构改革。采取吸收、合并或共用秘书处等方式，强化协同治理，减少内部无效竞争，提升机构运行效率，强化联合国粮农三机构在国际议程中的影响力和权威性。联合国粮农三机构要倡导建立粮食安全治理一体化平台，破除机构间政策壁垒，加强信息共享与联动，提高全球粮食体系韧性。

充分发挥联合国粮食体系峰会（United Nations Food Systems Summit）的平台作用，促进不同机制交流对话，及时了解彼此在粮农细分议题中的资源分配情况。推动建立健全区域合作机制，加强二十国集团、金砖国家、中非合作、澜湄合作等多边框架协调，深化南北和南南粮食安全治理合作，打造包容性粮食安全治理多边平台，将促进粮食安全置于国际议程的首要位置，扩大粮食安全合作范围，形成应对粮食危机的合力。(3)同时，国际社会要充分利用多边机制，推动粮食贸易全球化，粮食进口依赖型国家要积极打造粮食进口多元化渠道。

优化全球粮食市场机制，推动世界贸易组织（World Trade Organization,WTO）改革，确保市场价格公开、透明、公正，扩大发展中国家在全球粮食贸易中的权益，加快出台一体化和公平化的粮食贸易规则。(4)倡导各国提高对粮食体系金融化问题的重视，并将其列入全球安全治理的重要议程，制定国际粮食金融运行规则，搭建全球粮食市场监管机制，引导各国合作建立世界粮食供需及交易信息数据库，以避免投机行为对全球粮价的波动性影响。(5)

制定全球粮食危机应急预案，推动多元主体参与治理；加大资金和粮食的捐助力度，扩大应急粮食储备规模，深化粮食危机应急处置能力建设；破除粮食生产的技术和信息孤岛，充分利用大数据，构建粮食安全国际监测预警机制，扩大监测范围。近年来，FAO已成功搭建应急数据信息系统（DIEM），目前可以反映全球25个粮食最不安全国家共计6.5亿人口的粮食状况、困难和需求。(6)DIEM的建立为化解粮食安全风险提供了新路径，但其覆盖范围、应用效力仍有待提升。

中国一直主张推动构建团结、平等、均衡、普惠的高质量全球发展伙伴关系，共创普惠平衡、协调包容、合作共赢、共同繁荣的全球发展新时代。(1)与发达国家遵循的此消彼长的零和博弈逻辑，竭力争夺有限的存量发展资源的基本逻辑不同，全球发展倡议更加重视各国共享知识资源与技术进步红利，从多个维度引导各国转变粮食安全治理理念，强调通过利益共生、责任共担实现权益共享。(2)下一步，中国应积极引领各方出台更具可持续性的粮农新政策。

一方面，摒弃粮食贸易保护主义，促进自由开放的粮食贸易。全球粮食贸易保护主义已成为抬高国际粮食价格、阻断粮食供应链、加剧全球饥饿状况的主导性因素之一。因此，要努力维护开放包容的多边贸易体系，积极履行WTO下的《贸易便利化协定》，敦促取消单边制裁，加强贸易谈判，消除贸易壁垒和限制，改善粮食和化肥供应状况，呼吁欧美发达国家在联合国和WTO框架下承担应尽的责任义务，削减扭曲农业贸易的超额补贴。各国政府和国际组织也应加强政策协调，深化农业投资与贸易合作，保持粮食贸易通道开放，确保关键粮食供应链畅通，推动粮食贸易自由化。

另一方面，警惕粮食问题政治化和新自由主义理论的影响，营造更加普惠包容的国际粮食合作环境。针对粮食问题政治化，各方要不断提升全球粮食安全治理的公平性、有效性、包容性，利用联合国粮农系统等多边平台，提高发展中国家的粮农话语权，维护广大发展中国家的正当权益，为发展中国家争取更多政策空间。面对新自由主义理论带来的粮食安全挑战，发展中国家应将对粮食安全问题的重视程度提升至新高度，并结合本国粮农现状出台相应的农业发展战略和政策。此外，发展中国家要切实规范管理大型农业跨国公司在本国的经营活动，以降低全球粮食系统的波动性和脆弱性。

当前，气候变化、地缘冲突和经济动荡叠加共振，全球粮食体系遭受严重冲击。全球发展倡议基于中国经验、中国之治为世界提供了重要参考。(3)展望未来，中国宜与国际社会深化合作，在全球发展倡议框架下，加速落实联合国《2030年可持续发展议程》中的“零饥饿”目标。(4)在器物层面，聚焦各方的实际发展需求，加大对粮食安全领域的资金、技术和人才等器物资源投入，提高全球粮食体系对气候变化、自然灾害冲击的适应与防范能力，增强全球粮食供应链的稳定性。在制度层面，推动联合国粮农机构改革，强化联合国在粮农领域的中心协调作用，构建公平合理的国际粮食市场秩序。在政策方面，深入推进创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，营造普惠包容的粮食安全国际合作氛围，倡导各国摒弃粮食贸易保护主义，凝聚共识，反对粮食问题政治化，塑造全球粮食安全治理新格局。

来源：爱农者言