全国碳市场建设蓝图进一步明晰——简评《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》

摘要：中共中央办公厅、国务院办公厅日前印发《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》（以下简称“《意见》”），对我国碳市场未来发展作出了系统部署。该文件明确了碳市场建设的时间表和路线图，涵盖了市场扩容、制度完善、监管升级、国际合作等多个方面，为我国碳市场发展提

中共中央办公厅、国务院办公厅日前印发《关于推进绿色低碳转型加强全国碳市场建设的意见》（以下简称“《意见》”），对我国碳市场未来发展作出了系统部署。该文件明确了碳市场建设的时间表和路线图，涵盖了市场扩容、制度完善、监管升级、国际合作等多个方面，为我国碳市场发展提供了重要指引。

碳市场扩容提速，覆盖范围继续呈扩大趋势

《意见》明确了碳市场建设的主要目标：到2027年，全国碳排放权交易市场基本覆盖工业领域主要排放行业；到2030年，基本建成以配额总量控制为基础、免费和有偿分配相结合的全国碳排放权交易市场，建成诚信透明、方法统一、参与广泛、与国际接轨的全国温室气体自愿减排交易市场，形成减排效果明显、规则体系健全、价格水平合理的碳定价机制。

全国碳市场自2021年启动以来，首批仅纳入发电行业，覆盖碳排放量约45亿吨。2025年3月，生态环境部于2025年3月印发《全国碳排放权交易市场覆盖钢铁、水泥、铝冶炼行业工作方案》，正式将这三大高排放行业纳入全国碳市场，此举标志着碳市场从单一行业试点走向多行业协同治理新阶段。本次《意见》提出的2027和2030年目标，意味着全国碳市场会进一步加快扩容的步伐，未来会逐步扩展至石化、化工、建材、钢铁、有色金属、造纸、航空等重点排放行业。

从市场动向来看，行业影响面将大幅扩大，更多高耗能、高排放行业将纳入碳市场管理，这将倒逼相关企业加快绿色转型步伐。同时，配额管理将趋向严格，从强度控制逐步转向总量控制，对企业减排形成更强约束力。

特别值得注意的是，有偿分配比例将逐步提升，免费配额将逐渐减少，这意味着纳入强制市场的企业的碳成本将显著上升，企业需更加重视节能减排工作。

强制碳市场、自愿碳市场协同发展

强制碳市场与自愿碳市场是碳市场发展的有机组成部分，二者互为补充、相互促进。强制市场为高排放企业设定了具法律约束力的减排上限，是实现国家整体减排目标的核心政策工具；而自愿市场则通过提供额外的减排途径，激励未被强制市场覆盖的主体参与减排行动，从而有效补充了市场的广度与深度。二者的协同发展，有助于构建一个覆盖全面、层次分明、运转高效的全国统一碳市场体系。

《意见》特别强调发展全国温室气体自愿减排交易市场（CCER），要求建立科学完备的方法学体系，针对可持续发展效益显著的重点领域加快方法学开发。

在方法学体系完善方面，政策重点支持社会和生态效益兼具的减排项目，这将引导更多资金流向真正具有减排效果的绿色项目。应用场景也将拓展，党政机关、企业在绿色供应链管理、大型活动碳中和等方面将更加积极地使用CCER。同时，政策明确要求提高CCER的国际认可度，服务企业国际履约和产品碳中和需求，这将增强中国碳减排项目在国际市场的竞争力。

从自愿碳市场的发展视角来看，提升碳信用的公信力是其健康发展的核心。在全球范围内，自愿碳信用普遍面临着一定的“信用危机”（credibility crisis），不少国际碳信用因其减排真实性和额外性（additionality）不足而受到质疑。相较之下，中国的CCER建立了统一监管、统一登记，并在统一的交易基础设施上运行的框架。这种集中化模式使其在监管强度、数据透明度和标准化方面具备天然优势，有潜力成为全球范围内高质量碳信用的代表。

《意见》提出“完善核证自愿减排量抵销规则，提高国际认可度，积极服务有关行业企业国际履约和产品碳中和”。因此，下一步的关键举措在于保持碳信用高质量发展的基础上，积极推动中国的CCER标准获得更广泛的国际认可，这不仅是增强市场信心的需要，也是服务于中国企业参与全球绿色贸易体系的重要战略部署。

金融创新加速，碳金融产品体系日趋丰富

《意见》明确支持金融机构开发与碳排放权和CCER相关的绿色金融产品，将进一步提升市场流动性，促进碳市场价格发现功能的充分发挥。在此基础上，全国碳市场将从目前以重点排放企业为主要参与者的格局，逐步拓展至更加多元化的市场主体结构。具有雄厚资金实力的金融机构对中国碳市场的长远发展前景充满信心，随着相关政策的进一步明确和完善，这些机构将能够更深度地参与全国碳市场，为市场注入更多活力。这一发展趋势将为全国碳市场建立更加完善的价格发现机制奠定坚实的市场化基础，推动形成良性发展循环。

此外，《意见》明确鼓励建立完善碳质押、碳回购等政策制度，将有力推动相关碳金融产品的规模化发展。此前碳质押、碳回购业务在地方碳市场中已积累了宝贵的探索实践经验。例如，我们曾协助网商银行通过天津碳排放交易所成功落地互联网银行首笔小微碳配额质押融资业务；上海环境能源交易所也于2024年6月正式推出上海碳市场的碳回购交易业务，截至今年7月已成功开展9笔碳回购业务。与此同时，市场各方也在积极探索解决相关实务问题，比如碳配额质押融资是否需要在中国人民银行征信中心动产融资统一登记系统进行登记，以及相关登记对质押权设立、法律效力和实际执行的具体影响，当担保品执行与碳排放履约清缴需要协调时相关优先级别的确定等。这些创新尝试和实务探索为全国层面的政策制定提供了有益参考，为后续规模化发展打下了基础。

随着《意见》的出台和未来相关配套制度的逐步完善，在全国范围内的碳质押、碳回购业务有望得到更加清晰、明确指引，推动相关业务的进一步可持续发展。

对于企业而言，如果未来能够就上述碳金融产品形成更为统一完善的政策制度体系，将能够进一步盘活企业存量碳资产，为企业提供更加多元化的风险管理工具和融资渠道，最终助力企业加速实现绿色低碳转型目标。

国际化进程加速

《意见》明确提出要深化国际交流与合作，积极参与《巴黎协定》相关碳市场机制规则制定。当前，全球碳市场正处于关键的制度构建期，《巴黎协定》第六条国际碳市场机制规则在历经多轮谈判后逐步趋于完善。在2024年COP29阿塞拜疆巴库气候大会上，国际社会进一步就建立统一、透明、具有环境完整性的全球碳市场达成更广泛共识，第6.2条、第6.4条机制的操作规则日益明晰。

在这样的国际背景下，中国碳市场的国际化发展具有重要意义。《意见》强调推动技术、方法、标准、数据国际互认，体现了中国积极参与全球碳市场互联互通的政策导向。通过与国际碳市场在技术标准、核算方法等方面实现对接，有助于提升中国碳市场的国际认可度，并为中国参与全球碳定价规则制定创造条件。

随着全球碳市场互联互通进程推进，拥有完善制度体系和庞大市场规模的中国碳市场，有望成为亚太乃至全球碳定价的重要基准，通过积极参与国际碳市场机制规则制定，为发展中国家在全球气候治理中争取更多发言权。

总体评价与展望

综上所述，《意见》为中国碳市场发展明确了路径，预计未来几年将呈现以下发展趋势：一是市场覆盖面持续扩大，更多高排放行业将逐步纳入交易体系；二是金融产品创新加速，碳质押、碳回购等衍生工具有望实现规模化应用；三是数据监管体系日趋完善，技术手段与制度建设并举提升市场透明度；四是国际化水平稳步提升，通过标准互认和规则对接增强中国碳市场的国际影响力。这些变化将为企业带来新的合规要求和市场机遇，也将推动碳市场在资源配置中发挥更大作用。

业务领域：银行与融资

苏萌律师在项目融资、房地产融资、并购融资、私有化融资、银团贷款、金融机构设立、金融基础设施以及衍生品交易等领域有着丰富的执业经验。苏律师参与了多家大宗商品及金融衍生品交易平台的设立、交易规则制定以及“债券通”等境内外交易所合作和互联互通项目。近年来，苏律师在绿色债券、碳排放权融资等绿色金融领域为多家企业和金融机构提供法律服务。