摘要：存量更新时代，加快低效产业用地盘活处置已经成为超大城市破解土地资源瓶颈、保障产业发展空间的破局共识。2023年起，上海在全市开展产业用地综合绩效评估以及低效用地盘活处置工作，并于2024年启动产业用地“两评估、一清单、一盘活”三年行动，对甄别出来的低效用地动真
存量更新时代，加快低效产业用地盘活处置已经成为超大城市破解土地资源瓶颈、保障产业发展空间的破局共识。2023年起，上海在全市开展产业用地综合绩效评估以及低效用地盘活处置工作，并于2024年启动产业用地“两评估、一清单、一盘活”三年行动，对甄别出来的低效用地动真格、落实招。从精准评估到高质量盘活，上海是如何破解资源错配“老大难”问题，为产业用地的利用绩效“把脉”并开出盘活“良方”的？答案就藏在超大城市土地资源配置的“技术算法经”里。
开局“一张图”，掌握破解资源难题的关键钥匙
超大城市治理是一个复杂的巨系统，资源配置同样如此。产业用地的资源分布在全市各区，相关的信息要素又在不同的管理流程中分散沉淀，如何在海量的信息中甄选出有效信息，形成清晰明了的基础数据？上海市举全市之力，拿出了产业用地全要素“一张图”，摸清了产业用地的家底，解答了资源有多少、在哪里的关键问题。
上海市自然资源调查利用研究院（以下简称市资研院）技术团队负责人介绍，这是一张基于全市国土空间规划土地资源底版数据的全要素叠加图。按照跨部门协同、市区衔接的机制，上海市组建工作专班，全面排摸了审批管理数据、实际产业用途的土地资源，梳理涵盖工业、仓储、研发三大类的产业用地空间资源，形成了涵盖48501幅地块、728平方公里的全量产业用地资源底版。在这张底版数据的基础上，通过企业法人库的空间落点，关联归集经济、社会、生态、安全等多个行业部门数据，形成了上海产业用地全量、全地类、全要素的“一张图”。从数据上看，上海存量工业用地底数大、低效用地仍有一定规模，盘活潜力很大。这张图不仅验证了人们对产业用地现状问题的经验判断，也为后续的绩效评估提供了详实可靠的数据基础。
绩效“一清单”，精准甄别低效产业用地
土地的绩效评价，一直是资源管理中的裉节难题。形形色色的企业，在经济社会中各据一隅，发挥着不同的功能作用。什么样的用地属于低效用地？产业能级低？纳税水平低？还是污染隐患大？绩效评价标准不同，低效的认定就不同。以往上海对产业空间的绩效评估偏重于园区整体层面的评估。为了精准回答低效产用地空间在哪里的问题，上海迫切需要建立以产权范围内地块为单元的评估体系。
目前，国际通用的ESG体系是对企业的环境（Environmental）、社会（Social）和治理（Governance）因素进行综合评估，评估结果作为衡量企业可持续发展能力和市场竞争力的有效工具。相较于企业的市场能力，上海更重视面向未来的产业引导战略，因此，在设计产业用地绩效评估体系时，将政府治理因素纳入产业用地绩效评估范畴，创新建立了一套涵盖基础特征（Representation）、综合效率（Efficiency）、治理导向（Governance）（简称“REG”）等三个维度的评估体系，根据产业用地的实际利用情况、综合效率和管理导向来设置综合绩效评估指标体系。
这套绩效评估体系破除了唯“经济效益论”。比如“卡脖子”技术企业最高能加40分，功能保障型企业最高能加20分，充分体现了政府的产业导向；如果企业生产运营存在安全隐患，触及到资源、产业、生态环境、安全等底线约束指标的，最高可扣除40分。评价体系既考虑了市级指标的统一性，又兼顾了各区实际情况，根据各区产业发展的不同需求，给出了弹性的指标权重区间。
经过评估打分，全市38453幅、653.57平方公里产业用地被分为鼓励支持A类、保留提升B类、观察整改C类、整治退出D类等四类，形成了年度更新的综合绩效一张清单和各地块精准画像，为低效产业用地盘活奠定扎实的工作基础。目前，市资研院技术团队正在编制综合绩效评估地方标准，促进综合绩效评估进一步标准化、规范化。
资源“一盘棋”，让用地价值回归产业属性
低效产业用地是产业发展与土地要素在空间和时间上形成的某种错配，优质产业找不到价格合理的土地用来发展壮大，低效企业又缺乏足够意愿或资源来推动绩效提升。盘活是一局牵动政府部门、上下游企业、用地权利人乃至用地周边人群的大棋，而土地估价则是撬动这场棋局的关键杠杆。为此，上海研究制定了产业用地综合价值评估体系。
综合价值评估体系无论在理念原则还是在操作细则上都有创新突破，不仅在全国率先明确了产业用地作为社会生产资源的公共属性，提出“产业姓产、工业姓工”的价值评估原则，还首次提出了“地楼房物”一体的综合价值内涵评估，将绩效、生态、安全等软件因素纳入综合考量，通过指标联动修正，让估价趋于合理。比如，实际上已经停产停业的低效用地，肯定比同等条件下正常生产的低效用地估价更低；对于违反生态环境保护、安全生产等情形，未按治理要求整改的产业用地，估价时会考虑后续的土地修复成本。
为了鼓励产业发展，产业用地的出让地价通常低于市场地价，甚至不少产业用地是以产业项目为前提采取政策性价格或低于供应成本出让。但在收储收回时，权利人往往主张市场定价、开发预期兑现，造成产业用地盘活成本高企不下。产业用地价值评估体系明确将基准地价系数修正法作为必选评估方法，且权重不低于50%，合理地降低了土地收储收回成本，引导产业用地属性回归理性，为产业的创新升级留足空间。
2024年11月，上海印发《关于规范国有产业用地综合价值评估和国有产业用地上房屋征收评估工作的指导意见》。在这场降本增效的战局中，市属国企已率先落子。2025年，市规划资源局、市国资委将在大吴淞和滨江中北段等重点区域推进产业用地综合价值评估实践应用。
政策“一箱子”，组合拳打通盘活路
低效用地盘活是一项长期任务、系统工程，需要调动方方面面的资源，政府各部门的高质高效协同尤为关键。为了发挥各相关部门的政策集成作用，保障低效盘活项目走通所有关键环节，市级专班集成规划资源、产业发展、国资管理、安全生产等行业部门政策，形成发布了《上海市低效产业用地再开发政策工具箱（1.0版）》。
“政策工具箱”围绕土地收回、土地储备、城市更新、减量化、园区平台回购（统租统管）以及违法整治等路径，构建了6大类20小类的政策工具，涵盖国家和本市两个层次级的政策法规，包括了土地、财政、金融、产业、国资等行业部门政策，多策发力，引逼结合。为加强政策的可操作性，还根据不同盘活路径的应用场景，细化了各类政策工具的法规依据、适用情形、操作路径和责任部门，避免职能交叉导致管理缺位的问题，便于街镇、园区等基层部门、企业“按图索骥”，真正打通盘活处置的“最后一公里”。
上下游的管理政策和操作细则都联通了，企业看得懂，基层也知道该怎么办，盘活的路径就真正打通了。目前，全市已形成低效产业用地盘活典型示范效应，包括松江正泰智电港项目节余土地分割转让、莘庄工业区科力远土地园区平台回购盘活、闵行区贝豪项目闲置土地收回等成功案例。通过实践经验总结，上海将持续推出2.0、3.0甚至4.0版本的政策工具箱，为不同类型的产业用地盘活项目开出更丰富、更有效、更便捷的“良方”，为城市经济转型升级和高质量发展提供源源不断的健康活力。
来源：上海规划资源
