摘要：1948年底当徐蚌会战，国军陷入苦战之际，国民党政府内部对迁都问题展开讨论，此时对于是否应该迁都有不同意见，迨局势日益恶化，是否迁都已经不是问题，而是政府要迁到什么地方。1949年4月，南京失守，政府迁移广州；10月广州失守，政府迁重庆；11月重庆失守，政府迁
一、前 言
1948年底当徐蚌会战，国军陷入苦战之际，国民党政府内部对迁都问题展开讨论，此时对于是否应该迁都有不同意见，迨局势日益恶化，是否迁都已经不是问题，而是政府要迁到什么地方。1949年4月，南京失守，政府迁移广州；10月广州失守，政府迁重庆；11月重庆失守，政府迁成都。一路转徙，广州停留了半年，重庆1个半月，成都仅有10天。1949年12月7日，总统发布命令：“政府迁设台北，”9日，行政院在台北举行迁台后首次政务会议。
1949年，吴淞口上船撤往台湾的国民党军
关于1949年“国府”迁台经过，历史研究者已有相当研究成果，台湾方面陈锦昌的《蒋中正迁台记》，以“迁台”为主轴，参阅相关史料及研究论文，建构中华民国政府搬迁台湾的过程[1]；林桶法的《1949大撤退》，以“大撤退”为主轴，探讨蒋中正暨政府机关于1949年迁台的经过及相关问题，其中第六章“行政院迁台经过”，作者引用行政院档案及相关当事人资料，详细陈述政府迁移的规划与过程[2]。大陆方面蒋顺兴、孙宅巍主编《民国大迁都》一书，第七章“覆亡前夕南京政府搬迁广州”中，亦曾经提及迁台经过，标题为“在大陆最后的日子”[3]；杨天石之《国民党为何选择台湾》一文，以蒋中正为中心，探讨蒋氏决定将国民党及政府机构迁移台湾的经过[4]。然而笔者对于“国府”迁台过程中，想要了解的问题是：“国府”在什么样情况下决定迁移到台北？谁决定迁到台北？本文拟透过相关当事人所留存的档案、日记及报章杂志报道等，对于上述问题进行探讨。
二、行政院南迁广州
1948年11月中，黄百韬所部第七兵团在碾庄一带遭解放军围攻，邱清泉所部第二兵团、李弥所部第十三兵团奉命驰援，但沿途受解放军阻击，进展困难，至18日，解放军逼近碾庄，而第七兵团官兵伤亡逾半，已难继续支撑。碾庄位于徐州东面，相距数十公里，碾庄失守，徐州亦难确保；徐州为南京门户，国民党军在徐蚌会战之战略构想，系以“固守徐州，保卫南京门户”为目的[5](p.143)，徐州一旦失守，南京亦不乐观。当碾庄战况不利消息传抵南京后，政府内部对于南京安危自然议论纷纷，其中有主张迁都者。11月19日，蒋中正约见中国国民党中央常务委员与党政干部，商讨时局与今后应付方针。席间谈及政府迁移一事，与会者有认为此举将使人心涣散，等于崩溃，日后再难树立重心。蒋氏对于迁都一事未置可否，但认为此种“迁都即散”之心理，正是中共所乐于见到，必须加以排除，使干部知所警惕，乃表示所谓重心，不是首都位在那里，而是“系于余之一人也，如余在世一日，反共到底，则余何地，即其重心所在，不以迁都与否为虑，更不必以南京之得失为意也”。并谓：“万一南京将来不守，我亦必于其它地区继续剿共，须知今日共匪所欲得者，非南京也，而为我一人也。”与会者之一的居正对于蒋氏谈话，记道：“听其辞气，似有一意孤行之概，但态度坚决，亦至可感。”
11月22日，国民党第七兵团全军覆灭，黄百韬自戕；此时，黄维所部第十二兵团在安徽宿县南部的双堆集一带陷入苦战，情势亦不乐观，蒋氏开始作迁都广州或重庆的准备。29日，召见国防部长何应钦及中国国国民党中央政治委员会秘书长张群等，会商迁都相关事宜；次日，召见张群、总统府及五院秘书长等，指示政府人员疏散及迁地办公之方针，决定总统府及军事机关暂时不离开南京，其它政府机关可先行迁往重庆或广州[6]。是时，行政院已于29日通令所属各部会拟具首都公务员疏散办法，预作准备，其中因政府机关迁移而产生之裁员等问题，尤待妥善解决，一时间谣言纷传，社会秩序混乱。为稳定人心，加上部分政务委员坚决反对，行政院方面复于12月1日举行政务会议，决定暂时不提迁都问题，先以疏散公务人员眷属为考虑，每人得照11月标准借支薪水两个月，并要求重要人员不许请假，普通人员请假即以辞职论[7]。会后由新闻局长董显光发表声明如下[8](p.945)
最近谣言盛传政府有迁都之可能，本人兹代表政府郑重声明：此项谣言毫无根据，政府始终未曾讨论迁都问题。……于此更欲郑重声明者，中央既无迁都之考虑，中央各机关亦未作迁移之准备，政府正需一般公务人员各在其岗位，发挥其最大工作效率，以达成戡乱建国之任务，绝无大规模裁员之计议；惟为撙节首都粮食物资之消费及安定政府工作人员情绪起见，公务人员如有遣送眷属回乡者，政府则正考虑予以协助。
蒋氏亦记道：“近日为蚌埠吃紧，关于迁都问题与政府疏散裁员问题，谣诼纷纭，人心动荡，公务员与社会皆呈杂乱不安状态，乃由行政院决议，声明决不迁都，以辟谣言，一面准备疏散公务员眷属，及议定非作战机构，分地(重庆、广州)办公计划。”[9]而在是日由蒋氏主持之宣传会报中，与会者对于迁都一事，多不以为然，并有质疑蒋氏将放弃首都，丧失革命精神者；及至蒋氏宣示将以总统身份率领陆海空军驻在首都指导作战，方才平息与会者之争议[9]。此后至蒋氏下野前，迁都之议，虽不再提，但中央各机关的疏散准备工作持续进行④。
1949年1月7日，行政院邀集相关部会首长会商政府机关疏散事宜，决定将各机关核心移至广州，将大部分人员疏散于各地或南京以外各附属机关。12日，行政院政务会议通过《疏散中央公务员办法》，规定各机关除必要留京人员外，其余应分别疏散到后方工作；愿辞职者准予保留资历，除给薪三个月外，并酌给旅费若干，供疏散之用[10]；15日，行政院疏运会议通过疏散要点十条，明确规定疏运重要公物以档案为主，到达地点为福州、汕头、广州三地，到达后再转运至指定地点，并订定疏运原则三项，各机关按原有人数保留百分五至十的人员在原机关工作，其余遣散或参加战时工作[2]。外交部亦于19日正式照会各国驻华使节，以长江以北前线南移，南京已接近战区，为使团安全计，请准备迁至广州驻节，政府亦将派员前往设立机构，与各国使馆接洽公务[11]。21日，蒋中正宣布下野，总统职权由副总统李宗仁代行，于次日视事，发表文告，声明政府愿意与中共立即开始进行和谈。
李宗仁代行总统职权后，政府并未随之改组，行政院院长仍由孙科担任。两人因副总统选举时的纠葛，关系不睦，李氏原先计划代行总统职权后，以西北军政长官张治中代孙为行政院院长，嗣因张氏不愿就，且为维持政局稳定，同意由孙科续任。而孙科在李氏代行总统职权后，立即决定行政院迁往广州，李氏认为此举为报复副总统选举的怨气，而与中国国民党内CC系联手，共同陷害他[12](p.611)。不过参照相关当事人的记载，行政院迁广州一事，应为集体决议，李、孙所争者，主要是迁移的时间问题。
1月23日下午，孙科在官邸邀集吴铁城、张治中、邵力子、吴忠信等，会商和谈相关问题，决定三项：(一)等待中共方面对李宗仁22日文告的回应；(二)拟定和谈代表内部组织；(三)国军已自安徽合肥、明光撤退，滁县火车已不通，解放军将可迅速进迫浦口，政府准备迁移[13]。滁县为长江北岸、南京外围重要战略据点，一旦失守，南京立即受到威胁，孙科表示根据参谋总长顾祝同之报告，南京在一个礼拜内就会可以听到炮声，为了免除军事正面威胁，非即日南迁不可[14](p.223)。24日上午，行政院举行次长会报，讨论加紧疏散问题，各机关仅留少数人员工作，如外交部自即日起将百分之八十以上人员，分批搭车赴上海，或转往台北、厦门[15]。是日，孙科与李宗仁等会商时局，拟议政府于2月10日迁广州办公，并通知各国使节，预订次日下午5时作最后决定[16]。25日下午，孙科邀集李宗仁、吴铁城、吴忠信及监察院长于右任、国防部长徐永昌等在官邸会谈，对迁都问题作最后决定。与会者认为政府诚意和平，而中共反应距离太远，且军事已逼近长江沿岸，南京面临战争威胁，决定将原订时间提前至2月5日迁移广州办公，并通告外交使节团[17](p.217)。次(26)日，行政院政务会议通过迁都案，决议将政府南迁广州，所有机关定于2月5日起在广州开始办公。与会者大多认为中共并无和谈意念，孙科表示：“为不受共方威胁，决即迁广州，此即表示非投降，而是准备和者，今早已通告外交团二月五日在穗办公。”[18]李宗仁虽然同意政府迁广州办公，但认为情势没有恶化到如孙科所称非迁不可，建议暂缓进行，并可藉此向中共方面表达和平之诚意。乃于31日自南京飞抵上海，与在上海的行政院各部会首长会商议迁都事宜，但各方意见纷纭，最后仍维持原议，2月5日在广州办公，与会者并请李氏是日飞往广州，主持一切[19]。惟李氏态度颇为坚持，加以监察院长于右任、立法院长童冠贤等亦支持李氏之主张，致电孙科，称：“在此和谈进行之际，各重要首长似应宜集中首都，共策大计，而利和谈，”[20]，使总统府与行政院因迁移广州之纠纷日趋尖锐，形成府院之争，外界并有行政院即将改组之传言，人心浮动，颇感不安[21]。2月4日，孙科夫妇、吴铁城、郑彦棻、锺天心及行政院职员等一行自上海飞抵广州，各部会首长及驻华外国使节亦陆续抵达。行前，孙科曾向李氏重要幕僚甘介侯表示：“不能不去广州一次，一则因已通知外交团迁广州，各国使馆南迁，且有大使或公使已抵广州者，在礼貌上当去穗一行。同时在广州有几件事，非亲往办理不可，惟日内即将返京。”[22]李氏则拟请于右任、童冠贤即日飞广州，以便约孙一同返回南京[23]。6日，孙科在广州举行记者招待会，说明政府迁移之决定经过，谓[22]：
此次政府迁穗，系为避免战火威胁，因政府所求者为和平，绝不能作城下之盟，自蒋总统引退后，经与各方磋商迁穗办法，并请示李代总统，于一月二十五日始作最后决定，当时李代总统及各院部首长多人在坐，一致同意，遂于二十六日通知各使团，故此次实由李代总统指示下决定，并非政院独行。政府仅系迁地办公，而并非迁都。政院迁后，政府在不受战火威胁下，仍将为和平努力。
1949年2月，南京国民政府行政院
南迁广州时的临时办公地
“府院”之争至此表面上似告结束，然李氏对孙科不满之情绪升高，以“现在行政院不能应付当前局面”为由，决定改组行政院，撤换孙科[23]。另一方面，行政院向立法院负责，立法院决定于2月28日在南京举行第一届第三会第一次会议，孙科不得不由广州返回南京，莅会报告施政方针。立法委员扬言将对南迁问题提出质询，孙科以身体健康经不起立法委员的质问为由，决定辞职。3月12日，孙科辞职获准，李宗仁提名何应钦继任，经立法院通过，由总统明令发布。
何应钦任行政院院长后，本人虽常居南京，但行政院仍在广州办公。是时情势愈加恶化，4月20日，国民党政府不同意中共方面提出《国内和平协议》，和谈破裂；21日上午，行政、立法、监察三院正副院长及秘书长举行联席会议，李宗仁亦参加。与会者一致认为和谈破裂，南京将受炮火威胁，政府势须继续迁往广州，决定即日起紧急疏散，行政院除国防部暂迁上海外，其余各部会均迁往广州，立、监两院亦决定迁往广州集会[24]。同日，毛泽东与朱德联名向解放军发出向全国进军的命令：“奋勇前进，坚决、彻底、干净、全部地歼灭中国境内一切敢于抵抗的国民党反动派，解放全国人民，保卫中国领土及主权的独立和完整。”[25]22日上午起，政府各部门在中央航空公司及中国航空公司的飞机支持下，进行紧急疏散，6小时内所有官员几乎撤退一空[26]。是日中午，李宗仁、何应钦等应蒋中正之邀，至杭州会商和谈破裂后之时局问题，而在会谈之前，解放军已在镇江以东各渡口过江，此事颇出乎党政高层意料之外，张群见何应钦于上午6时接电话时，表示惊异态度，“知必有事，旋悉解放军已于昨夜由江阴渡江，扬中亦同时进占几个沙洲，恐我海军予以方便，乃能如此”[27]。杭州会谈前后约3小时，结束后，李宗仁、何应钦等立即返回南京，是时，解放军已逼近常州以北地区。何应钦顾虑国民党军被解放军节节截断，再迟延行动，恐遭解放军包围，则京沪沿线全军有被歼灭可能，乃于当晚下令国民党军作战略之总退却，放弃南京。23日，国军自西起九江东至长江口长达四百五十哩的江面地区全面撤退，政府留京各机关一律结束，紧急撤离南京。李宗仁则于是日上午乘专机离开南京，中午抵达广西桂林；何应钦于杭州会谈后兼任国防部长，由南京先赴上海，召集军政首长，指示保卫上海各项部署，并邀集党政首长及地方士绅座谈，说明政府保卫上海计划与决心，于24日中午搭机前往广州。29日，行政院发布通告，称：“前据行政院议决，自本年二月五日起，以广州为政府所在地，兹因时局之需要，中央各院部会除有关治安及防卫者外，其尚未迁往者，应即日迁移。”5月2日，监察院在广州举行第50次例会，为迁移后首次院会；6日，立法院在广州复会，通过咨请行政院采取紧急措施，加强广东军事、财政力量[28]。
三、广州-重庆-成都
总统府、立法院、监察院于5月初陆续迁移广州办公，连同早已于2月初迁来的行政院及其所属各部会，中央政府各机关已大致迁至广州。5月8日，李宗仁由桂林飞抵广州，发表书面谈话及文告，通令全国人民明辨是非，协助政府，并明确宣示[28]：
政府以和谈无法继续进行，畿辅又突遭侵袭，遂不得不于四月二十一日，令饬尚在南京之各中央机关，迅即全部迁至广州，……在此期间，广州即为中华民国政府所在地，除前已由外交部照会各国驻京使节外，特此通令昭告全国。
但是随着战事的发展，广州是否安全，再度受到关注。12日，京沪杭警备司令部以战争情势紧迫，要求中央留沪机关，限期在两周内撤离；15日，华中军政长官公署副长官兼河南省政府主席张轸投共，武汉沦陷。中国国民党中央执行委员会秘书长郑彦棻于16日致电蒋经国报告广州近情时表示：“中央同志均认革命策源地之广东必须坚守，惟一般干部对此尚缺信心。”[29]事实上，广州是和谈未破裂前所决定的迁移地点，和谈破裂，解放军渡江，深入浙、赣等省，广州是否适宜作为中央政府所在地，或广州一旦失守，政府将迁往何处，实为党政人士思考的问题之一，各方意见虽然分歧，但以迁往西南省份为主。5月12日，顾祝同致电蒋中正陈述相关问题时表示：“政府位置，综合各方主张，不外广州湾、柳州、贵阳、重庆、泸州数处，现尚未作最后决定，似有在泸州之趋向。” 与顾共同参与讨论的吴忠信则称：“关于行都迁移问题，议论纷纷，有主在海南岛或广州湾，或柳州，或贵州，或四川，我素来主张万一广州不守，政府必须在大陆，万不能到台湾或海南岛等海上。经向各方游说，决定在大陆选择地方，大概在四川。”[30]次(13)日，顾祝同致电蒋氏报告中央政治委员会会议情形，谓：“政府位置，多数意见在渝，但尚未最后决定。”[31]16日，郑彦棻致电蒋经国亦谓：“行政院对疏散事迄未作决定，有人主张必要时先迁贵阳再迁川，但未正式讨论，亦未作任何决定，最高军事指挥部将来是否与中央政府同在一地，亦未决定。”[32]此时外界亦有种种揣测，行政院新闻处长鲍静安12日在广州举行记者会，对于记者提问：“外传如政府被迫迁出广州，或将迁往台湾，亦有谓迁往重庆者，可否请加说明。”答称：“政府并无迁移计划，当然更说不到迁往何地。”[28]
20日，再度针对记者询问政府将分地办公一事，回答：“政府并无迁移计划，外传政府事务部分将迁重庆，政务部分留广州说，全属无稽。”[33]《中央日报》亦引用“国民党某负责人士”谈话，称外界传言“政府正考虑自广州撤退，迁都西南某地，一时满城风雨，人心惶惶”，实为谣言，强调政府“绝无中途妥协或放弃后方根据地之意”[34]。实际上，党政高层已于19日决定政府迁移重庆计划，是日上午举行中国国民党中央常务委员会议(简称“中常会”)，讨论保卫华南计划时，决定“必要时政府迁四川”[35]；行政院随即于同日集会，通过政府迁移重庆计划，限两星期内完成准备工作[36]。为避免影响人心，造成恐慌，行政院之迁移计划采取分地办公方式进行。
行政院于5月30日提出《中央机关分地办公疏运办法》，决定中央各机关为分地办公得于重庆及附近县份设置办事处，员工十分之七先赴办事处办公，十分之三随同机关首长行动，但职员总数不得超过各该机关原订编制四分之一至三分之一。公物档案图书之笨重而有价值且非经常需用者，运送台湾或其它安全地点保存；重要而经常办公需用者，尽先运送办事处；最重要或机密之件则随机关首长携带者。随即于6月5日成立中央各机关分地办公疏运委员会，由行政院长担任主任委员，负责分地办公疏运工作；同时为使各机关能顺利进驻重庆，行政院复订定《中央机关在重庆设置办事处布置办法》及《中央府院部会及其直属机关资遣或自动请辞员工资遣办法》，分别施行，以6月20日为疏运截止期限[2]。在此之前，国防部迁渝办公的首批30人，已于6月2日抵达重庆，展开工作[37]。6日，行政院各部次长会报，讨论中央各机关疏运问题，决定各单位按原编制遣散三分之二，留用人员则按七与三的比例，分在重庆及广州办公[38]。9日，中央机关所属各单位筹备迁渝事宜人员68人搭乘专机抵达重庆，除行政院各部会外，并有立法院、司法院、中国国民党中央党部等单位人员，主要任务在为各单位筹备迁渝解决办公地点等问题[38]。惟此时正处于行政院改组，新、旧交接时刻，原任院长何应钦请辞获准，由阎锡山继任。新任院长阎锡山虽然尚在筹组内阁，但对于迁都一事则持不同意见，《中央日报》于10日刊出一则广州电讯，称[39]：
关于政府迁移重庆问题，前曾一度传称即将实施，今据可靠人士透露，阎锡山将军组阁以前，中枢确曾有此项决策，至阎氏出任行政院长后，渠力加反对，为稳定民心，表示政府决心抵抗到底，此时轻谈迁都，实系言之过早。政府现虽载运若干公物赴渝，惟自一般情况而言，政府各机构仍未有迁移准备，至最后之决定如何，须视阎氏组阁成功后之局势如何而定。
显示出迁都重庆一事出现变化。6月13日，阎锡山率副院长朱家骅及各部会首长宣誓就职；就职前曾对记者一再表示：“政府决不迁都重庆，以免动摇人心，”并称：“战斗内阁，已抱定寸土必守之决心。”行政院发言人鲍静安亦说明分地办公之原则，强调中央政府仍在广州，谓[40]：
政府所在地仍在广州，但为加强战时体制，发挥作战精神起见，行政院曾呈报代总统并与各院部会处会商决定中央政府采取分地办公之措施，其目的端在疏散人员及公物，便利作战，使广州成为真正的战时行都，并以表示保卫华南之最大决心。现中央各机关正进行在陪都重庆设置办事处，将大部分公物档案移往办事处，并指派一部分人员至办事处。至中央各机关重心以全体官长仍驻中央政府所在地之广州，外传中央政府迁往重庆之说系为误会。
此后行政院迁移重庆工作仍继续进行，但较为缓和。10月7日，广东北部重镇曲江失守；8日，湖南南部战略要地衡阳亦告失守，广州门户洞开。当时中央各机关尚有800多名工作人员留在广州，立即进行紧急疏散。依早先拟定的方案，疏散分三路进行：(一)凡档案账册簿籍和印铸机件器材，派经管人员乘华联轮督运赴台；(二)部分事务人员及工友、妇孺等，连同家具箱笼杂物，先期乘小轮溯珠江抵广西，登陆后分由公路、铁路接运重庆；(三)主管及负责工作人员，随带必要案卷，紧急时，空运重庆。三路工作各单位上下一体，同仁合作，一一达成任务，至12日全部疏运完毕[41](p.118)。12日零时，李宗仁发布命令，自15日中央政府在重庆开始办公，谓[42]：
中央政府定于本月十五日起在陪都重庆开始办公，所有保卫广州之军政事宜，着由华南军政长官余汉谋负责统一指挥。
广州临时总统府
13日晨，李宗仁搭机离广州飞抵桂林，是日，国军撤离广州，广州陷落。14日下午，李宗仁自桂林飞抵重庆；15日，总统府、行政院及所属各部会正式在重庆办公。
11月1日，中共第二野战军(简称“二野”)主力和第四野战军(简称“四野”)一部向四川、贵州发起进攻；中央政府再度面临迁移问题。李宗仁于3日由重庆赴昆明后，转往桂林，未返回重庆，中枢无主，各方要求蒋中正早日莅重庆主持一切呼声日高。蒋氏原本坚持需李氏先返回重庆，他随后就到，但李氏迟迟不返，而解放军已于13日占领贵州贵阳郊外的图云关，贵阳失守不过是时间问题，在此同时，四川彭水旧城亦已撤守，川东门户洞开，重庆危急。蒋氏决定改变想法，不管李氏之心理或行动如何，于14日自台北飞赴重庆稳定大局。他曾于事后说明赴重庆的原因，谓[43]：
川、黔、滇三省，可以说是一个单位，三省之中任何一省的军事政治如发生变化，则其它二省亦必受到连带的影响。……因此，我觉得在危急的关头，我个人应该去到西南和当地一般忠贞不贰，反共到底的军政干部，同生死、共患难，以期竭我心力而图补救。所以我虽然没有担负任何实际的责任，仍旧毅然决然去到重庆。
蒋氏此行系明知其不可为而为，原本希望能促请李宗仁负起代总统的责任，未料李氏于20日以治疗胃疾为由，自广西南宁飞抵香港，预备转往美国就医，使蒋氏必须以中国国民党中央非常委员会主席的身份，坐镇指挥西南剿解放军事，自然也包括中央政府迁移地点的选择。
由于重庆的情势危急，一旦不守，中央政府将迁往何处成为外界关注的问题。《中央日报》于11月22日刊出一则标题为“政府将移蓉”的报导，内容称：“中央政府决定迁往成都，在渝各院部职员除一部随同前往外，其余人员的出路决定为两途：(一)参加军队；(二)给资遣散。”[44]次(23)日又刊出题为“加强陪都军事部署，政府将迁蓉办公”的报导，称：“政府为加强重庆军事部署，俾成为西南反解放军军事中心，决定将行政机构迁蓉办公，除由非战斗人员随行外，余均留渝，接受担任策划西南反攻军事的何应钦、顾祝同两将军指挥。此一措施俟政院会议通过后，即将实施。”[45]《中央日报》为中国国民党机关报，这两则报导自然有其消息来源，亦即中央政府将由重庆迁往成都，但报导中所称“俟政院会议通过”，未见有后续消息。就相关人士记述来看，迁成都一事，实为蒋氏主持，阎锡山负责执行，行政院会议仓促通过。据随同阎氏抵蓉的一位高级官员告诉记者，行政院迁成都为总统府与行政院于27日夜举行重要会商后决定[46]。总统府秘书长邱昌渭亦称：“阎老西(按：指阎锡山)故示镇定，不肯说搬家，同时又要裁员。……二十六綦江失守，他才着急。他又要我召集五院秘书长会议，我于是日下午三时即召集会议，决定疏散办法。”[47]而阎氏所以会于27日决定迁成都，据徐永昌表示系遵照蒋之指示而行，谓[48]：
(27日)午饭时，阎先生电话约明日同走成都，并规定午后二时半晤谈。至时，悉午前蒋先生告其战事很坏，请渠偕张岳军诸人先走成都，渠约余同行，……并言蒋先生拟迁西昌，张岳军不可。
对照蒋氏所记：“上午，约见伯川、岳军，商谈政府迁移地点，照既定方针，决迁西昌，但先移成都办公，以西昌并未有准备耳。”[49]及张群所记：“十时半赴林园，谈迁蓉办公事，百川亦在座，决明日陪百川赴蓉。”[50]颇为一致，且该项决定似乎并未提交当日举行之中常会临时会议讨论(1)；行政院则于下午6时举行临时紧急会议，决定政府即日迁往成都办公，然行动突然，何人搭飞机、何人乘汽车、资遣者如何发给遣散费等，皆未有妥善规划，显得十分混乱[51]。至于一般的公务人员，携家带眷，行动更为不便，有谓：“这样的疏散，和逃难是没有什么分别！”[51](p.122)
阎锡山于11月28日自重庆飞抵成都，于答复记者询问“到蓉系长住抑短住”时，称：“府院决定，总统府、行政院迁蓉办公，其余各院一部到蓉办公，大部分地办公，我来蓉系督导部署政府迁蓉办公，迅速上路，住的日期现尚不定，政府迁蓉办公布置好后，往返渝、蓉两地。”又问：“中枢是否迁都？”答：“决定迁蓉办公，并要加强保卫重庆的战斗力量。”[46]29日，行政院在成都正式办公；30日，蒋中正自重庆飞抵成都。
四、从成都到台北
中央政府从重庆迁至成都，就当时情势而言，只是权宜措施，能撑多久，并没有把握，诚如邱昌渭对其夫人周淑清所说：“成都又有多久的命运，天晓得。”[47]12月4日，泸县失守，5日，内江、自流井亦告失守，共军向成都、乐山一带进攻，川西即将进入战局，为因应情势变化，蒋中正一面部署成都防御力量，一面思考中央政府迁移地点。中央政府之驻地问题，原有计划重庆如果不守，即迁往西昌。如前所述，在重庆撤退前，蒋氏以西昌尚未准备，决定先移至成都办公[49]。但是成都一旦失守，是否立即迁往西昌，还是再暂时先移其它地点，未有进一步讨论。西昌当时是西康省的政治中心，论者称：“这地方所以重要，是因为它凭依万山险阻中的一片肥沃，既可养兵，又可坚守，而且介于四川、云南两省中心点的位置，使它远比遥远的台湾更能发挥作用。”[52]迁往西昌应该是蒋氏的主张，该地于抗战期间设有国民政府军事委员会委员长西昌行辕，蒋氏曾在1945年9月底偕夫人亲莅巡视，停留9天，对该地地方行政与风土民情等，有相当程度的了解。1949年11月初，川陕甘边区绥靖公署主任胡宗南奉召至台北谒蒋时，蒋氏曾表示如重庆危急，政府再迁，以至西昌为宜，指示速运一师兵力至西昌，以作准备。胡氏返回汉中后，衡量形势，决定以第一军第一师空运至西昌，嗣因飞机数量不足及西昌气候不佳等因素影响，仅有一团左右到达西昌，其余则停留新津待命或朝广元集中，所谓“西昌尚未准备”，应指此事。另一方面，张群对于蒋氏主张中央政府迁往西昌一事，持反对意见，认为：“西昌可为对外抗战根据地之一，而决非剿匪之最后据点，以匪用渗透战术，无孔不入，故西昌亦不能久安也。”张群为蒋氏重要幕僚，时任西南军政长官，对西南情势自然有较深的理解，因此蒋氏对其意见十分重视，并私下提出一个新方案，征询张氏意见，即政府直迁台湾，而在大陆设立大本营，专为军事机构，自己亲自在大陆指挥；对此，张群十分同意[49]。28日，蒋氏再度召见张群，商讨政府驻地及今后大计[53]，并于当日日记后页的“本星期预定工作课目”中，记道：“政府迁移地点之研讨，台湾？西昌？”[53]可以看出他对于这个问题，仍难作出最后的决定。
蒋中正抵成都后，阎锡山于12月1日访晤，曾面询政府驻地及疏散事宜，显然政府迁往何处，为首要处理的问题。而由蒋氏于日记记道“政府驻地以选迁西昌为宜”一语来看，是决定按既定方针，迁都西昌[54]。他于4日分别与张群、阎锡山商讨迁都西昌问题及相关事宜；6日上午，张群等举行会报，商讨政府迁移事宜及蒋氏启程时间[55]；是日，蒋氏约见已递出辞呈并准备赴台湾的邱昌渭及总统府参军长刘士毅，要求两人随政府行动，先赴西昌(1)。至6日晚，蒋氏接获报告，谓西昌以南之宁南县已受云南巧家县之中共势力威胁，情势甚为危急，深感不安，之后虽然再得确切讯息，知为误传，但他认为：“西昌决不能作政府驻在地，乃可断言。”[56]遂指示张群前往昆明，与云南省主席卢汉商议昆明可否作为中央政府驻地或设置大本营；并于7日上午指示阎锡山筹划一切，作好当晚离开成都之准备[57]。张群于7日下午1时许抵达昆明，随即与卢汉商议中央政府驻地及设置大本营问题。张氏提出三个方案：第一，行政院迁台湾，大本营设昆明；第二，行政院设西昌，大本营设昆明；第三，行政院迁昆明办公[58]。但卢氏谓保卫云南所必需之各项请求，皆未获解决，云南即无法保卫，只有作向西撤退打算，政府迁昆实为徒劳。张氏明白卢汉拒绝中央政府迁昆明之提议后，除允诺就其所提问题，商请主管单位设法予以解决，鼓励其积极努力，共赴艰难外；并将谈话情形电报蒋氏，建议政府迁台，谓[59]：
与永衡洽商结果，因昆明情形复杂，政府迁台，大本营设西昌，在昆不设机关，仍可给予各种便利。
蒋氏得报后，立即决定政府迁移台北，指示行政院召开紧急会议[60]。7日当晚8时，行政院举行会议，通过政府迁设台北，在西昌设大本营案，随即发布总统令：“政府迁设台北，并在西昌设大本营，统率陆海空军在大陆指挥作战。此令”[61]；对于在成都各机关工作人员，阎锡山电呈蒋氏设法全数运台，曰：“如昆明不可飞时，请将府、五院部会之输运机先飞西昌，再转台北，盖此乃仅留之人员，再不可抛弃也。”[62]但是当时民航已经停止，只有军机可以载运，人多机少，莫不争先恐后，希望能早日搭机。遂由各机关各派代表一人在机场接洽机位，工作人员则住宿机场，或寄宿机场附近的旅店，以便一有消息，随时搭机。即在此纷扰的状况下，至成都失守前，各机关工作人员陆续将撤至台湾[51]。阎锡山则于8日上午10时，偕副院长朱家骅、政务委员、各部会首长及总统府秘书长、参军长等14人乘美龄号专机离成都，于下午六时抵台北松山机场；9日，行政院举行迁台后首次院会，正式在台北办公。
中央政府由南京至广州，由广州至重庆，台湾一直是政府机关疏散的地点之一，但是不在迁都的选择名单中，其可能原因之一应是迁都地点以大陆为原则，台湾为海岛，距离太远，且有漂流海上感觉，如前引吴忠信所说：“我素来主张万一广州不守，政府必须在大陆，万不能到台湾或海南岛等海上。”[63]论者亦称：“正当重庆危急时，政府考虑到以后都城设在何处，……想来想去只有西昌好，……因为西昌是大陆，政府不在大陆就不像政府了。”[52]其次则为顾虑美国方面的态度，邵力子曾对黄炎培谈道：“美国人表示，台湾不得为军事根据地，因对日和约未定，仅据开罗会议非正式，”而黄则认为“实则美恐今日允归国民党，明日将为中共取得也”；蒋中正对此亦持谨慎态度，曾告诫台湾省主席陈诚：“须知此时何时，台湾何地，尚能任吾人如往日放肆无忌大言不惭乎。台湾法律地位与主权在对日和会未成以前，不过为我国一托管地之性质，何能明言作剿共最后之堡垒与民族复兴之根据也，岂不令中外稍有常识者之轻笑其太狂呓乎。”[64]迁都台北是最后不得已的选择，阎锡山曾明白表示：“卢汉态度不好，原拟将行政院迁昆明，因此不能不改迁台湾。”[65]而从整个决策过程来看，政府迁都台北一事应该没有事先规划，而是蒋中正在极短时间内的决定。蒋氏曾于是年12月日记之“上月反省录”中称迁移台北是他“毅然独断”作的决定，记道[66]：
在川、滇、康、黔叛离混乱之下，毅然独断，迁移中央政府于台北，设立大本营于西昌，对于成都临时设置防卫司令部，使成都能保守至二十七日之久。……当时对于迁都台北问题，多主慎重，不即迁台。盖恐美国干涉或反对，不承认台北为我国领土，及至最近年杪尚有人顾虑美将以武力占台者，此则自卑自弃不明事理之谈。余始终认余在台，政府迁台，美、英决不敢有异议。如其果用武力干涉或来侵台，则余必以武力抵抗，宁为玉碎不为瓦全。以其背盟违理，曲在彼而直在我也。最近美国杜鲁门且声明台湾为我国民政府所属领土之一部，而其对我政府继续承认，并明言台湾非独立国家，此语使台湾倡议独立自治或托管之邪说者，可以熄灭矣。
对于这项决定，《中央日报》于9日发表社论《政府迁设台北与大陆持久抵抗》，给予正面的评价，谓：“国家在战争期间，首都应设于安定而巩固的地区，这是一个当然的原则。当前的情势，由于军事的变化，台湾无疑已成了最为强固的基地，在台湾设立战时政府，纔不致受到军事变化的影响，使政府工作屡屡停顿而至于无法进行。所以从全国行政方面讲，政府迁移台北，实是一件绝对有利的行动。”[67]《新闻天地》亦发表一篇署名颜伯声的专文《台湾关系世界安危》，认为台湾具有防卫者的天然优势及技术优势，可以争取防守岛屿的时间，而在毛、苏谈判中，台湾的问题，中共一定要取得俄国的军事援助，如此一来，将刺激在台湾附近设有空军基地的美国军方，“那时候，倘若中国残余力量，抗得住苏援下中共的压力，固可震惊远东及世界，抗不住的话，美国也似乎到了与苏军在又一场合碰头的结局。”[68](p.15)
当时除了云南、西康等地，海南、台湾、舟山等岛屿仍在政府的有效控制下，蒋中正为何选择政府迁移台湾，而没有选择海南或舟山？台湾的地理条件，与海南、舟山相较，距离大陆较远，有台湾海峡相隔，固然是主要原因，但是从蒋氏个人的角度观察，应与蒋氏对台湾的认识有关。蒋氏在下野寓居溪口期间，即曾思考“台湾迁驻中央政府之手续”[69]，但是未见有进一步的规划。他于1949年5月25日自马公飞抵高雄，6月21日抵桃园，24日转往台北，7月1日成立总裁办公室，此后即将活动重心由中国大陆转移至台湾，以台北为主要驻地，规划各项改革措施，推动党务、训练、政治、军事及外交等方面工作。但蒋氏对于台湾，应在他早年追随孙中山护法，任职粤军时即已有所认识。他与同在粤军任职的雾峰林家后人林祖密往来密切，曾寓居林氏在鼓浪屿之别墅多日，游览郑成功练兵地，对郑氏事迹亦有所理解，此为蒋氏对于台湾最早的接触。1921年10月，由香港搭船返上海，途经基隆，在港口停留近7小时，虽未能登岸，但留有相当印象；1946年10月24日，蒋氏莅台参加台湾光复一周年活动，26日巡视基隆，游览港口，记道：“游览内港码头，此乃二十五年余由粤经此，欲登岸游览而不可得之所也，感想千万。”[70]而蒋氏在参加光复一周年活动，沿途见民众热情欢迎，深有所感，记道：“民众与学子……狂呼欢跃之情绪，使此心受到无限之激荡。四十年来之革命奋斗，八年之枉屈恶战，至此方知上帝必不负苦心矣。”[71]此行最重要观察与心得，则为“台湾尚无共匪之细胞，可称一片干净土，应珍重建设，使之成为全国之模范省也”[70]，参照原已决定迁往西昌而临时改变之原因，“台湾尚无共匪之细胞”之印象，恐有相当影响。而从海南与舟山的情形来看，亦可以有所理解。海南有冯白驹领导的中国人民解放军琼崖纵队，对国民党军进行反“清剿”作战；舟山群岛自金塘岛失陷后，定海、岱山、登步等岛亦处于共军攻击的威胁下，均不如台湾稳定、安全。
其次，蒋氏习惯与幕僚商议重大决策，当时在蒋氏身边的相关人士，包括张群、蒋经国等，对他决定迁都台北亦有一定影响。论者尝谓蒋中正决定将党政军中心迁到台湾，系采纳当时任职总裁办公室的历史地理学者张其昀之建议。张氏认为台湾海峡海阔浪高，能暂时阻挡缺乏海军、空军的解放军之追击；以及台湾作为反共复国的复兴基地，有着大陆其它地区无法比拟的优势等原因，主张政府东撤台湾[72]。张氏意见或对蒋氏有一定影响，但是如前所述，原先规划的迁都地点是西昌，因张群反对，蒋氏乃另提直接迁都台北方案，探询张氏意见，张氏认为可行。张群担任行政院院长期间(1947.4-1948.5)，曾于1947年10月莅台巡视，对台湾并不陌生，因此对蒋氏提出政府直接迁台，表达赞同的态度。但是蒋氏至成都后，对于下一个迁都地点，仍遵循原规划，将转往西昌，于4日约见张群，告知决定迁都西昌，但在昆明办公，请其先赴昆明一趟[73]。张氏奉命于7日赴昆明，与卢汉谈话后，知迁昆明不可能，立即致电蒋氏，建议政府迁台，当日日记记道：“一时三刻抵昆，住其寓所，与商政府及大本营驻地，终以昆地情形复杂，保持不久，决建议政府迁台，大本营设西昌，昆明给尽各种便利，当日电报总裁采纳。”当晚，行政院通过迁都台北案。蒋氏原本预定政府迁台北，个人则至西昌，于7日致电陈诚，谓：“中正定明日飞西昌坐镇，政府决迁台湾，须特别欢迎。望台省各民意机关，多有精诚拥护之表示。”[74]张氏则自昆明致电婉阻西昌之行，直飞台湾，谓：“卢就目前匪势观察，昆明至多亦止能保持一月，现滇省地方秩序亦远不如前，……百川院长此时似可不来大本营，设西昌条件尚未具备，钧座似宜缓往，离蓉以后经昆明、海口，先返台湾一行，俟西昌部署完竣，机构成立时再往，较为周妥。”[75]次(8)日，张氏返成都报告与卢汉会面情形，建议蒋氏立即返回台北；9日，再劝蒋氏即日离开成都，不必赴西昌、昆明，直接飞返台北[76]。蒋接受张氏建议，记道：“与岳决定不经滇而先回台北，指导政府之安顿也，”[77]于10日返抵台北。
影响蒋介石迁台决策的幕僚张群
另一位影响蒋氏决定迁都台北的人士，应为蒋经国。蒋经国曾于1947年3月，随国防部长白崇禧来台处理二二八事件，停留时间虽然很短，但留有深刻印象。他于1948年6月以其与沪、杭等地官员商谈国事与私访民间之感想函陈蒋氏，表示政府有崩溃之可能，建议以台湾作为后退之准备，谓[78]：
我政府确已面临空前之危机，且有崩溃之可能，除设法挽回危局之外，似不可不作后退之准备。儿决非因消极或悲观而出此言，即所谓退者，亦即以退为进之意也。有广东方有北伐之成功，有四川才有抗日之胜利，而今后万一遭受失败，则非台湾似不得以立足，望大人能在无形中从速密筹有关南迁之计划与准备。儿对此考虑或有过分之处，但以目前局势之演变而论，军事与经济并非无崩溃之可能，实不可不作必要之防备也。
由函中“有广东方有北伐之成功，有四川才有抗日之胜利，今后万一遭受失败，则非台湾似不得以立足”一语，可以得知蒋经国对于台湾在未来时局变化中的地位的重视程度。自蒋氏下野后，蒋经国即随侍身边，虽然无法得知蒋经国在蒋氏最后决定迁都台北过程中的角色，据周宏涛回忆，张群在昆明得知卢汉态度后，立即以电话告诉蒋经国，再由蒋经国转呈蒋氏，而张的建议是政府迁台，此与蒋经国先前对台湾地位的看法相符，有理由相信他会在此事中对蒋氏表达个人的意见，促使蒋氏立即决定迁都台北。
第三，金门古宁头一战，增强了蒋氏对防卫台湾的信心，使蒋氏在迁都地点的选择上，得以有新的思考。1949年10月25日，解放军渡海攻击金门，国民党军在古宁头附近地区，经三昼夜的战斗，击退来敌，史称“古宁头战役”。这场战役在国共战争中，是个规模不大的战役，但却是国民党军从东北、华北、华中、华南一路败退下，难得的一次胜仗，蒋经国称：“金门登陆匪军之歼灭，为年来之第一次大胜利，此其转败为胜，反攻复国之‘转折点’也。”[79](p.252)徐永昌得知此一讯息后，在日记中记道：“此百年来，第一次真正胜利，亦见共敌非绝不可胜者。”此役解放军检讨失败的原因，除了“轻敌、急躁所致”外，未能注意到渡海作战与其过去所有作战的经验完全不相同，亦是主要原因之一。解放军缺乏海、空军，不利渡海作战，但是在此之前，解放军曾相继攻陷舟山群岛之六横、虾岐、金塘等岛，亦是渡海作战，因此共军在缺乏海、空军的情形下，对于渡海作战并非完全没有把握，所谓“渡海作战与其过去所有作战的经验完全不相同”，应该是指渡海作战需要考虑船只、潮汐等问题，但如此一来，则使解放军在短期间不敢再贸然进攻国民党军所控制闽浙沿海诸岛屿及海南岛，台湾的安全度自然提高。徐永昌曾记友人询问复职对蒋氏之利害如何，徐谓：“如能守得住台湾，复职与否皆利，否则皆不利。”[80](p.448)国民党军在古宁头战役的胜利，则确保了台湾的安全，蒋氏于26日得知国民党军获胜的消息后，立即致电在美国政府洽商对华援助的蒋夫人，谓：“本日在厦门附近之金门岛上已完全消灭共匪一个军，其军师团长皆已被俘，此种彻底之胜利，实为两年来之第一次也，而且对于台湾防务更可坚固无虑，军民皆可增加信心也。”[81]
综合几方面的因素，蒋中正在政府迁移问题上，最后决定直接迁至台北。
国府迁台后的蒋介石
五、结 语
“国府”由南京迁移到台北是一个随着局势发展而移动的过程，在国共战争的颓势中，台湾一开始就是政府规划的疏散地点之一，政府机关、人员、军队自1948年底起陆续抵台，但是台湾并不是政府原先设定的迁移地点。政府中人普遍的想法，只要在大陆还有一息生存的空间，政府就应该留在大陆，一旦离开了大陆，情势的发展就很难想象。从广州、重庆、成都、西昌等地点的选择，可以看出政府的迁移地点是一路往西，向内陆地区发展，如果继续下去，可能会陷入无地点可以迁移或困居内地的窘境。当时蒋中正虽然是下野，但是在代总统李宗仁以就医为名出国，中枢无主的情形下，以中国国民党总裁、非常委员会主席的身份主持一切。在成都之后的迁移地点西昌，遭到政府内部不同意见时，蒋氏试探性提出直接迁移台湾的方案，获得幕僚的支持，使迁都地点在整体布局上多了一个考虑。蒋中正抵成都后，曾经试图采取政府按原定计划迁往西昌，实际上机关移驻昆明办公的方式，但是当他知道移驻昆明为不可能时，当机立断，立即决定政府迁设台北，改在西昌设置大本营，继续在大陆指挥作战。设置大本营一事，随着国民党军于1950年3月撤出西昌，而成为泡影；而政府迁设台北，则随着国际情势的变化，逐渐走出风雨飘摇的困境，开创出新的局面；对蒋中正而言，亦使他在“失去大陆”之后，再造个人的新事业。
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来源：近代史飙车
