摘要：中国古代邸报、辕门抄到清末官报形成的“官报传统”，既有连续性，也有重大变化。从报道内容看，有一个从官场人事变动信息“官讯”为主到清末有关新政的“时政信息”为主的转换。在这背后则是古代“官府”到清末新型“政府”的转换。这是晚清官方信息传播和行政体制转换的一条重要
一般而言，隶属新闻传播学的新闻传播史重传媒本身，历史学则重新闻传媒报道内容即“报刊史料”。但如果打破固有学科界限和习惯，可能会有前所未有的发现。因为我们对一份报纸的认知，肯定离不开其报道的内容；而报刊报道的内容也不仅仅是可资利用的“史料”，其反映的传媒变化及其背后更为深刻的历史变化，也应为史学研究所重视。
中国新闻传播史最大特点就是存在一个“官报传统”，从唐代一直延续到清末。由于古代官报资料匮乏，而清末官报在近代史研究系统被边缘化，以致于我们对这一“官报传统”在晚清的变化了解有限。清末官报因“官”之名，容易产生误读。即使新闻传播史一般给清末官报冠以“新官报”之名，但新官报与旧官报到底有何差别，并无相关研究。
近年随着晚清新传媒大量转载的清代“京报”和辕门抄一类地方官报史料的“发现”，以及清末官报史料的整理汇编，使我们有可能详细了解属于古代官报系统的“京报”、辕门抄和清末新官报报道的具体内容，两者报道内容呈现的变化，尤其是其背后反映出的政治和行政体制的深刻变化。
一、京报和辕门抄传播的“官讯”
到底什么是邸报和京报，当然要从其内容来判定。以往研究只是列出栏目，简单描述，似乎内容就是公文，对其本质属性一直没有探究。这可能是由于邸报和京报留存实物较少。国内有专门研究京报的学者，到处搜罗邸报、京报，所得无几，因而，在内容方面无法深究。或许是由于中国古代史和中国近代史的学科界限划分，研究邸报和京报的多半归入古代史范畴，因而对《申报》全录或选录的大量京报材料不太了解，又或是由于将古代报纸和近代报纸，官报和民报作了区分，也不会想到以近代报刊史料做古代报纸文章，以民办报纸材料做官报文章。
《申报》自第一号开始，就将“京报”作为自身内容，完全照录。大清同治壬申（1872）三月二十五日《申报》第一号第一至第三版是“本馆告白”和“本馆又白”；本埠新闻“驰马角胜”“完人夫妇得善报”；两则译自香港外国字新报的新闻，一为广东官府查缉海盗不力，一为广东南海一女子被绑架，后与家人团聚的故事。四至六版为“京报”，包括宫门抄，上谕三条，朱批奏折五件。
由上可见，京报一开始就是作为新闻报道内容，直接纳入《申报》，可以称之为《申报》“京报”栏，这种情况一直延续到光绪八年正月十九日（1882年3月8日）《申报》第3176号京报另出附张。
京报一度占《申报》新闻报道量的一半左右，可以说没有京报也就难有《申报》的创办。不仅如此，京报直到停止出版前，都一直伴随《申报》的发售。
其实转载京报的并不止《申报》一家。《香港中外日报》《香港华字日报》和《循环日报》，均转载京报或邸报内容，《香港华字日报》一度将“选录京报”改为“京报全录”。就笔者所见，大名鼎鼎的《中外纪闻》也长期转载京报，日本人创办的《顺天时报》有京报转载，甚至《大公报》最初也有京报转载。可以说，清末新政之前，转载京报是许多商业性大众传媒的共同行为，因为当时“时政信息”资源稀缺，只有京报一处来源。
《申报》长期转载的一万多期京报让我们对这类古代“官报”有了更准确的认识。我们随机选取其中几例来做详细解读：
1872年5月2日的《申报》全文照录的京报内容：
一、宫门抄：三月初五日礼部、宗人府、钦天监、正黄旗值日；无引见。惠王假满请安。铭安谢训。奕贵谢管新旧营房恩。常星阿谢署山海关副都统恩。道员丁守存等各谢恩。汪生元谢授甘肃凉州镇总兵恩。内阁奏派验放之大臣，派出伯王广、公胡瑞澜贺寿慈。吏部奏派拣选盛京司员之大臣，派出毛昌熙、潘祖荫、恩承、崇厚。召见军机。宫门抄包含宫内值日，官员引见、谢恩，皇帝召见军机等，基本上是宫廷内部皇帝和官员日常办公和礼节性活动，以及人事方面信息。
二、上谕：曾璧光、周达五奏剿办上游回匪肃清安南，克服贞丰州城，请将出力人员奖励一折。“该部知道，钦此”。上谕永平府知府员缺着游智开补授，钦此。上谕：顺天府会同御史福纳等奏普济堂等处经费不敷，恳恩加赏一折……同意给予接济。旨玉亮奏病难速痊恳请开缺调理一折，命人代理。四道上谕三道为官员任免、奖惩，一道为经费审批。
三、朱批奏折：陕甘总督左宗棠筹办金积堡善后事宜并请将宁夏府水利同知改为宁宪厅抚民同知，移住金积堡奏疏。福建将军兼署浙闽总督文请将候补知府陈懋烈署理邵武府知府夹片。左宗棠奏请将护理道员革职拿问折。湖广总督李湖北巡抚郭指招摇之职官请先行革职严审折子。又奏参马凤瑞交通京官请旨查办夹片。五份奏折或片，全部是有关官员人事任免和奖惩。
1882年3月8日《申报》附张京报内容：宫门抄；上谕两道；河督奏请调员差遣折子；将军定安奏病请开缺调理折子；钦天监奏风从良地起，主人寿年丰；醇王、恭王谢赏八宝荷包。将军恒训奏到任查阅营伍点验盘查各缘由折；开缺湘抚李奏请拣调知县折子；监察御史清漪奏为库差年满恋栈不行呈报请旨饬查。刊载五份奏折，均为人事变动情况。
光绪十四年（1888）十一月初八日聚兴报房所出的一期京报，内容为：
一、十一月初八日礼部宗人府钦天监正红旗值日，无引见。大额驸李鸣藻、廷禧各假满请安。前河南学政华金寿到京请安。景善、立瑞、明桂各请假十日。内阁奏派稽查本章，派出奎郁。召见军机廷禧、容贵、华金寿、恩禄。这实际是宫门抄部分，宫内例行活动，涉及礼仪、召对、差遣等。
二、上谕：曾国荃奏总兵病难速痊，据情代奏，恳请开缺一折。山西大同镇总兵张树屏着准其开缺。钦此。上谕：李鸿章奏神灵显应请颁匾额等语。上谕三道，两道为官员任免。
三、奏折：江南制〔织〕造奴才庄山跪奏为派办袍料等项活计，一律办齐，选派妥员解京交纳。王文韶电：再查历次奏准承袭世职年未及岁之宁乡县阵亡参将廖辅臣嫡长子廖基珍，要求发标学习，期满照例承袭。王文韶电：湖南候补道恽祖祈因次子同官一省应否回避。奉朱批：着照所请，该部知道。王文韶电：湖南沅州府知府邓天符调省另有差委，所遗篆务，应行委员接署，以重职守。奉朱批：吏部知道。钦此。王文韶电：准湖南正考官翰林院编修陈懋候〔侯〕请假三个月，绕道回福建原籍修理祖茔。奉朱批：陈懋候〔侯〕着赏假三月。钦此。奏折五份，四份为官员任免、请假事宜。
1907年4月4日《申报》附送光绪三十三年正月份京报选录，内容为宫门抄：正月初二日，召见军机，皇上明日卯正二刻至寿皇殿行礼毕还宫。度支部奏为遵旨议奏折，讨论漕粮截留导致内廷恩赏经费不到位问题；黑龙江将军程德全奏请将代理海伦直隶厅同知试署安达厅通判暂行革职片。河南巡抚奏遵旨酌保防堵洪灾出力官绅折。三份奏折，两份为人事任免和奖惩情况。
从以上列举京报内容，尤其是《申报》转载的大量京报可以发现，其绝大部分内容可以概括为“官讯”，也就是宫廷活动和人事任免奖惩请假一类官场活动和变动情况。不仅国家层面的京报如此，地方层级类似辕门抄的“官报”和“辕门抄”也是如此。
1882年7月23日《申报》第2版“江西官报”：“五月初四日藩宪牌示，南康县沈恩华据报病故，所有该县印务以正任都昌县何庆朝调署，特示。”“鄂省官报”：“五月初五日藩宪牌示，武昌县金子矶巡检缺以试用典使艾崇礼署理。”同日第3版“浙省抚辕抄”：“五月二十八日，布大使程禀谢藩司饬知奉部准其实授。”“苏省抚辕抄”：“五月初三日，臬宪许勘塘工回。”多为官员任免情况。
1882年7月25日《申报》第2版“皖垣官报”：“藩院牌示，本任凤阳府知府成善知悉，照得该守前请咨引见，现已回省，呈交文凭，应即饬回本任。”“官场信息”：“数日前已闻上海县莫邑尊有撤任之信，因无明文，未便率录。昨接苏省来信，知藩辕于初八日已有牌示云：现奉抚宪面谕，准督宪来咨，上海县知县莫祥芝应行撤任，调省察看。遗缺查有分缺先用知县范寿棠，堪以酌委署理。”另有三则有关上海官员任免消息。
1882年3月10日《申报》第3版“苏省抚辕抄”：正月十六日通判刘文澈昆、新、上海催兑回。十七日知县张葆睿辞赴津局，王镛禀知开补丁母忧。从九刘允中禀知奉调奔牛厘局差遣。高朗辞赴南汇沙洲差。1882年7月5日《申报》第3版“浙省抚辕抄”：五月十二日，候补同知齐憬堔禀销杭属崔地丁差叩见。十三日前署松浦巡检朱秉彝交卸回省禀到。另有“苏省抚辕抄”三则。基本上是地方官员活动和官员任免情况。
与《申报》同一时期的报纸《益闻报》也有所谓“官报”，检索发现多达1 081条。如“金陵官报”、“蜀都官报”、“香港官报”、“闽省官报”、“武林官报”等等。这些所谓“官报”刊登的都是官场信息。如金陵官报：藩辕牌示，句容县训导陶桂金因病出缺，饬令训导沈漕元署理；署盐城县蓝采锦调省另侯差委，遗缺查有候补县于培澍；又东台县典史缺以从九孙保均；又江都县万寿司巡检缺以从九吴宗起；又如皋县典史缺以从九王润江均署理。署仪征县知县车运升调省另侯差委，遗缺查有候补直隶州张寿麟堪以代理。晋省官报：藩宪牌示，潞安府何病故，遗缺以周惺然署；托克城巡检郑咨补永济县丞，遗缺以章兆熊咨补；大宁典史张告病，遗缺以顾继煜署理。宁武府王回籍葬亲，遗缺以代州俞升补。应州汤病故，遗缺以李恕补。这种地方官报主要是人事任免情况。
连外人办的《万国公报》也转录京报，抄报各地辕门抄。如“辕报：选浙抚辕门抄略：此次接到浙抚辕门抄五月二十日至二十七日略选登报。抚宪杨：王承纴禀辞管解惠陵工程银两差；杨泗藻禀销催德清交代差；先用县朱朴禀知，奉藩司委署兰溪县事禀谢；先前典史高尚志禀奉藩司饬知咨补遂昌典史缺，谢即辞回。”
我们从晚清新传媒大量转载的京报、辕门抄、地方“官报”报道中看出，绝大部分是与官场相关的信息，包括人事任免、奖惩、礼仪活动、皇帝和官员活动情况等，是皇帝、官员和士大夫构成的“官场”内部的基本信息，这里将之概括为“官讯”。
二、清末官报的时政信息传播
清末官报与邸报（京报）和辕门抄一类有渊源关系，且名曰“官报”，是否也是报道官场信息？我们以清末最具代表性的《北洋官报》的具体内容为例，一探究竟。
清光绪三十三年十一月初三日（1907年12月５日）的《北洋官报》分宫门抄、上谕、奏议、公牍、文稿、电报、新政纪闻和要件八个部分。
“宫门抄”和上谕部分主要是报道宫廷活动和人事任免，与京报差异不大。
“奏议录要”部分收录四份奏折：《修订法律大臣沈等奏选保法律馆提调人员折》《又奏拟调法政人员折》《西安将军恩等奏西安驻防仿照江宁改练新军折》《热河都统廷奏裁撤驻防旗兵筹拟变通办法折》，均为新政变革相关问题的奏议，实际上是新政新闻报道。
“公牍录要”收录三份地方政府的公文：《督宪杨准段督办祺瑞咨呈马医学堂续招新生请转饬各中学堂按格选送札饬提学司遵照文》《署锦州严牧以盛禀筹款整顿巡警应予捐绅奖励文并批》《江督端札饬宁、苏、皖、赣四臬司及洋务局沪道饬遵照调和民教事宜妥慎办理文》，反映地方新政实施的情况。
“文告录要”发布《民政部批示》《学部批示》《农工商部批示》《督宪批示录要》《藩台牌示》《学台牌示》《臬台批示》《陆军第二镇随营学堂招考学员广告》等，属于政府新政实施的公告，也具有时政信息属性。
最重要的是“新政纪闻”栏目，发布分类时政信息。“政治”新闻：《各级审判厅将次开办》《札发整顿吏治章程》《筹办地方自治计划》《赣省筹办咨议局情形》《饬局核议巡警章程》。“学务”新闻：《会议设立大图书馆》《札派委员稽查学务》《通饬毕业考试规条》。“军政”新闻：“委派行营营务处》《拟设员弁传习所》《旗丁拟编常备军》。“财政”新闻：《汴省开办落地税捐》《裁并各属土税分卡》《札饬停发局厂干俸》。“路矿”新闻：《筹筑黄河铁桥北岸石坝》《邮传部札饬京汉铁路局》《札饬统一车票式样》。这是以新闻体报道各类新政事务和新政实施情况，是典型的时政信息报道。
最后还有要件栏，连载《大清矿务正章》，是法规发布，具有公告性质。
1909年9月5号的《北洋官报》内容相似，有“宫门抄”。“奏议录要”：《度支部奏派员查明江南等省禁种土药及办理牌照捐情形折》《度支部会奏议复护滇督奏请将鸦片烟缩期禁种折》《直隶总督奏长芦历年灶课奏销折》。“公牍录要”：《藩司、学司、警务处详复委员核明交河县学费拟免复议文并批》《天津县议事会申报各宪议事会议员改任及举定议长副议长文》《豫抚吴咨复湖广督院汴洛运货京汉车收捐均分文》。“文稿录要”：直隶和天津县告示4则。“电报录要”：来自美、德、日等国电文4则，有关国际时政信息。“新政纪闻”：政治新闻3条，《电询咨议局开会仪式》《电询咨议局章程解释》《议事会交接会务清单》；学务新闻2条，《提学司考选经科生》《高等学堂毕业未准》；实业新闻2条，《通海物产会纪事》《汴省工艺局之发达》。最后是“章程类”：连载《应天中学堂章程》。
总体而言，《北洋官报》常设栏目有宫门抄、上谕，奏议录要、文牍要录、畿辅近事、外省新闻、各国新闻、新政纪闻等，涉及政治、学务、兵事、农学、工学、商学、教案、交涉、宪政等诸多方面，基本上属于时政信息范畴。
清末其他官报与《北洋官报》类似，尽管分属中央与地方不同政府部门，各有特色，但究其报道内容属性看，也是以时政信息报道为主：
《政治官报》创设意图就很明确以报道时政信息为主。“预备立宪之基础，必先造成国民之资格；欲造国民之资格，必自国民皆能明悉国政始……欲开民智而正人心，自非办理官报不可”。《政治官报》创办宗旨为：“使绅民明悉国政，预备立宪之意，凡有政治文牍无不详细登载”，以“期使通国人民开通政治之智识，发达国家之思想，以成就立宪国民之资格”为目的。每期均分类刊载政府一切有关立法、行政、经济、外交等官方文件，全部内容共分十类：1.谕旨、批折、宫门钞、事由单；2.电报、奏咨；3.奏折类，计有宪政、外务、吏政、民政、财政、典礼、学校、军政、法律、农工商政、邮电、航路政、藩政等13门，多附有御批“钦此”字样；4.咨札；5.法制、章程，有官制、民法、刑法、商律及部章、省章等各类条款；6.条约、合同；7.示谕、报告，有统计报告、各部示谕、各督抚衙门紧要告示等；8.外事，有翻译外报及驻外使臣、领事报告等；9.广告；10.杂录。其中1、3、5、6、7类中有关法制之内容尤为集中，全面展示清末各项立法活动。
《内阁官报》有宫门钞、事由单、法令、折奏、交旨、谕旨、电咨、咨札、通行文件、上谕、公电等栏目，主要公布内阁法律命令，发布谕旨章奏，颁行全国法令，刊登各衙门通行京外文书等，所发布的奏折有财政类、民政类、典礼类、边务类、叙官类、司法类、军政类、学务类、实业类、交通类、报告类等多种类型。
《江西官报》有论述、“上谕”、奏牍、议说、函告、译书、选报等“奏牍”，此外还辟有“选报”专栏，另拟《外交汇志》《内政汇志》《军事汇志》这样的标题，从《大公报》《时报》《外交报》和《译报》上转载内容且常常加以评论。另外，其不定期出现的“论说”专栏，也刊载由知县、县丞或者其他官吏执笔的言论文章，对江西省情、施政等发表看法。
《广西官报》有谕旨类、法令类、奏折类、咨移批札类、详禀申呈类、电报类和杂录类栏目，后又分为谕旨类、宪政、外交、吏政、民政、财政、礼教、教育、军政、名法、实业、邮传和附录等。
《商务官报》有参考资料、调查报告、附录、公牍、论丛、专件、法律章程、记事、访问录、译录等。刊内除了刊载商部政令，还有商务调查报告和商务论说等内容。
《浙江教育官报》栏目有报告、别录、科学、例言、论说、题辞、图说、文牍、学制、杂录、章奏、谕旨、图书等。“章奏”“谕旨”“文牍”“报告”等栏目主要刊发关于学务要件之事和各地学堂、地方官署往来公文函电，凡谕旨、部文、章程、规则、批行、准驳各件择要登载，包含各学堂学生的就读情况、在校表现、费用收支等具体信息。
清末各类官报自形式上看，大多还是以谕旨、奏折、文牍等公文体出现，从近代新闻传播史看，自然相比新式商业性大众传媒较为落后。但这些公文大多是有关新政的时政信息，是作为公共信息公开发布，从这一层面看，属时政信息报道类型，具有近代属性。
三、从官场到近代政府：清末官报体现的体制之变
上文梳理了京报、辕门抄和清末官报的内容，从中可以看出有一个从官讯到时政信息的转换，这一转换到底意味着什么？
我们知道无论是古代“官报”，还是清末新官报，都是行政系统的传媒，传递的是行政权力系统的信息，与近代政党报纸不同，重心不在宣传报道，而是行政系统自身状况和事务的发布。另一方面，传媒传播的是公共信息，官报传播内容虽然多半为公文形式，但并非就是行政系统的公文传输，而是有选择的公文形式的新闻，即可以公之于众、具有公共属性的官方信息。因而，官报内容从官讯到时政信息报道的转变，实际上透露出古代官府到清末新型政府公共属性的转变，尤其是清末官报呈现出新体制的特性。
(一)清末官报开启官方信息传播的新局面
在清末官报出现之前，很长时间里官方信息公开发布只有邸报或京报一途。因而，我们一贯推崇的“民报”《申报》就只能转载京报和辕门抄一类。《申报》有两篇文章讨论过邸报与《申报》这类新报关系：《邸报别于新报论》认为“彼西洋各国之新报亦系传述各国国家之事，上自朝廷，下及闾里，一行一言一器一物，无论美恶精粗，备书于纸。中国之邸报与之各别者，邸报之制但传朝廷之政事，不录闾里之琐屑而已。是邸报之作成于上而新报之作成于下，邸报可以备史臣之采择，新报不过如太史之陈风。其事虽殊，其理则一；其法虽异，其情则同也。”这篇论说看到邸报与新报之别，但没有解释转录京报加《申报》之社会新闻，是否就等于西洋各国新报？
《书中西闻见录后》认为：“中国向有邸报而无新闻纸，邸报所载皆朝廷之政治，而一切闾里琐屑均不得滥厕其中，故天下之奇闻逸事，往往佚而莫传焉。自西人之新闻纸出，而事之大小皆可载入，即一器一物一言一动之微靡不兼收并蓄，俾阅者大可以考时事之盛衰，小亦可释一时之愁闷，较之邸报故并行而不相悖者。”这篇论说也只及形式上的所谓上下大小之事，没有看到官讯和时政信息之别才是西洋新报和邸报根本差异，因而有些不得要领。
倒是乾隆朝出使中国的英国外交官斯当东看出邸报不同于西洋新报的官讯特征：“邸抄在政府指导之下在北京经常发行。它的内容主要登载全国的重要人事任免命令，豁免灾区赋税的命令，皇帝的恩赐，皇帝的重要行动，对特殊功勋的奖赏，外藩使节的觐见，各处的进贡礼物等。”
《申报》在清末新政之前的新闻传媒中具有代表性。作为商业性大众传媒，其毫无疑问已经认识到时政信息的重要性，因为识字的读者主要是士大夫群体，不可能满足于社会新闻。但当时来自官方的信息主要是官讯，因而只能转载京报和辕门抄一类。当时官府能够公开且为社会关注的事务有限，主要就是人事任免、奖惩，社会治安等。这不仅是因为清朝专制体制下的“秘密政治”，而且国家职能本身公共性事务就较少。因而，主要官讯资源有限，新闻价值也有限。这在很大程度上影响了中国商业性大众传媒的发展。
其实在洋务新政时期有识之士就曾抱怨《京报》缺少时政信息报道。“学者不可不观《京报》以知时务。今之学者多不知外情，由于洋务折子之不发抄。不发抄之故，盖虑机密重情为外人刺知也。然数年来，所谓密谕密折，往往中人未及知，外人早知之，且故刊之报章以揶揄我。然则洋务之不发钞，不足蔽外人之耳目，适足锢我中土志士之学识而已。”但由于当时洋务新政只是局部开展，风气未开，少有相关新闻报道，无声无息，这也是其难以见成效的原因之一。直到戊戌变法时期，《时务报》一类传媒才走出官讯报道，开始发布“时政信息”，但为时短暂，昙花一现。直到清末官报的出现，时政信息报道才开始大规模开展。
清末官报突破限制，开启了时政信息报道的新潮。既有时政信息报道的需求，也有权力和新闻资源可以报道。清末时政信息报道的主体其实一直是官报，因为商业性大众传媒在官方消息传播方面受限。
在洋务新政时期，商业性大众传媒就对官方消息封锁不满。《申报》曾发表评论称：“西人远在各省，近在京师，于我之所为，几于声息皆知。各省之廷寄，京师军机处之密咨，内阁例不发钞之邸报，外人未及悉，官场未及知，而西人早已得之矣。”《湘报》发布的《论阅报之有益》一文也批评“今中国无议院，上下阂隔，政府秘密档册繁夥，交涉各案皆辗转译之西方”。但到清末新政开启新闻传媒大爆发之后，商业性大众传媒获取官方信息仍然受限。
北京报界历陈“艰苦情形，仰求设法维持”条陈之一就是：“上谕、宫门钞等件求准各报公派一人抄取也。查上谕、宫门钞本系明发任人抄取之件，而抄取刊录迟慢，则不能令阅者先睹为快，于报纸减色。可否求准报馆公派一人到内阁，准其于上谕、宫门钞发下之时，首先抄取第一份，回馆刊印。至于抄取发抄折稿与批折摘由等费，仍照向例给回内阁书吏，以免令书吏向隅。盖报馆志在捷足先登，以供阅报者先睹之快，并非欲扣减书吏之常例也。”“公裁判求准报馆旁听也。查天津未办巡警以前，各报记载裁判事件常有错误，与裁判处每有冲突。自设巡警以后,既由警局将裁判批词抄发报馆，而天津公裁判所亦有报馆人员旁听之坐〔座〕位，于是报馆所记裁判之事皆无错误，而遇有不欲宣布者，即由裁判员谕令报馆秘密，故自此遂无冲突。今北京与天津事同一理，可否仿照天津办法，尤为两便。”
可见直到1907年，商业性大众传媒还在为获取时政信息报道权而苦苦哀求。而官报在这一方面显然具有垄断性优势。尽管不合理，但官报在清末时政信息，尤其是官方发布信息方面居于主导地位则是不争的事实。
(二)清末官报背后的新行政主体
清末主办官报的中央单位都是新设机构，中央新设机构几乎都创办了官报。
光绪二十七年（1901）7月24日，清政府撤销总理各国事务衙门，改设外务部。外务部创办了《外交报》。
光绪二十九年（1903）12月4日设立练兵处，练兵处创办了《练兵报》。
光绪二十九年9月7日，清政府设立商部，倡导官商创办工商企业。光绪三十二年（1906）由商部、工部等合并而成农工商部，是清朝末年新设的中央机构之一。农工商部创办《商务官报》。
光绪三十一年（1905）12月6日，清廷下谕设立学部，为专管全国学堂事务的机构。学部创办《学部官报》。
清光绪三十二年设置邮传部。分设船政、路政、电政、邮政、庶务五司，各有郎中、员外郎、主事等官。邮传部创办《交通官报》。
光绪三十三年七月十六日（1907年8月24日）改考察政治馆为宪政编查馆，直属军机处。下设编制、设计、官报三局，庶务、译书、图书三处。宪政编查馆创办《政治官报》。1911年责任内阁成立，接办《内阁官报》。
地方办报主体是督抚。督抚是清末新政施政的职能部门。除新疆巡抚，其他总督巡抚治下都创办了官报。此外，地方新政职能部门也有创办官报，如《广东教育官报》《广东警务官报》《吉林司法官报》等。
基于官报对新政机关的重要性，我们可以将清末各类政府机构区分为出版报刊的部门和未出版报刊的部门。报刊传播扩大了这些部门的影响力，也获取更多权力。而那些传统的机构即使没有裁撤，也开始被边缘化。
信息掌控和传播是获取权力的秘诀。清朝皇帝就是通过垄断信息，建立其集权统治。皇帝是奏折和上谕的汇集转换中心，一切有价值信息的接受和发布被皇帝垄断。清末新体制最重要变化之一就是信息资源的重新分配。中央职能部门取得获取和发布相关信息的权力，不再是一切政务信息都经过皇帝。尤其是地方政府率先创办官报，自行发布信息，已经成为具有相对独立性的一级“地方政府”，这是与官制改革同等重要的变化。
清末创办官报的主体，也是新政实施主体，两者合一，因而官报可以视为新政体制的组成部分，不能简单以新闻报纸来限定。新政机关可以通过官报来发布信息，帮助新政施行，另一方面，也通过官报来沟通上下内外，让各方熟悉这些新机构及其职能，从而真正能发挥新政领导职能。时人从发布官报的机关及其发布的信息当中，可以领略新型“政府”的一些特点：
一是清末新政时期的新政机关是按职能细分设立的政府机关，具有广泛的政治、军事、外交和社会经济管理职能，管理日益复杂的国家治理事务。从官报大量报道中应该可以感受到这一点。
二是新政和预备立宪领导机关权威的建立。皇权体制下的臣民一切依照君主指令行事。但清末新政施行的是新的政府政务，显然没有人相信这是皇帝能够全能领导的，也不是皇帝应该事必躬亲的。通过新政实践，尤其是大量具体实施过程的报道，潜移默化中让人们意识到中央层面的政务处和宪政编查馆是领导新政和预备立宪的核心部门。
从官报报道的信息能够看出，宪政编查馆在清末预备立宪过程中承担了大量事务的处理和领导工作：
1.各地和各部门向宪政编查馆的请示，涉及预备立宪的技术性问题。这类请示咨询比较多，有些是一些细小问题，如浙江巡抚询问“督抚对咨议局文式既遵馆电用札行则咨议局对督抚似宜改用咨呈。查浙江铁路公司对督抚向用咨呈，可否仿照此例，乞核。宪政编查馆回复……公牍样式原以定章，督抚有监督咨议局之权，咨议局非行政官署，但用呈而不用咨”。“宪政分年筹办事宜，本年应选举资政院议员。但未获相关章程。询问是否让咨议局闭会期间议员继续集中，避免再度召集。”贵州巡抚询问“据咨议局议长呈称，会厅坐次副议长是否与议长并坐，议长台上或别有座位，或仍在议员席内。章程无规定明文，呈请电询，敬祈核定。”连座次问题也要电询。可能与督抚和咨议局之间关系敏感有关。
2.宪政编查馆制定预备立宪实施相关办法。如各省调查办法制定、咨议局经费问题的解决、增税问题审批、新设部门经费问题等等。
3.地方和部门请示制度变革问题。如杭州将军致宪政编查馆电询问变通旗制处问题等。制度变革是宪政编查馆主导设计。
4.宪政编查馆对地方筹备宪政的考察考核。如“宪政编查馆奏派员分赴各省考查筹备宪政实在情形”。
5.宪政编查馆制定法律草案和相关规则。如《宪政编查馆会奏现行刑律修改各条清单》《宪政编查馆奏核订禁烟条例》《法政学堂规则》《公文行文格式》等等。
6.皇帝交办的审议决策事项。奏复皇帝交办事项，如《宪政编查馆奏覆核报律请旨交议折》《宪政编查馆遵旨议覆国籍条例折》。
中央各部是各类新政的领导机构。地方则是督抚具有新政实施的领导权。在这一过程中，皇权不知不觉中被架空，政府权力开始显现。这正是近代君主立宪制权力转换的奥秘。
三是专业化分工开始渐成风气。清末要施行的新政是自西方引入的近代政治和国家治理，一大特点就是专业化分工。清末中央政府新出现的机构如学部、外务部、农工商部、邮传部等等，都是按照专业分工形成的职能机构。
例如作为中央政府教育主管部门的学部，在官报中曝光量名列各部之首。其施政活动和职能发挥主要体现在以下几方面：
1.制定学校和教育管理的相关宗旨和法规。如学部奏学部初立请将教育示旨宣示天下、学部改定学堂规则、学部新定学费章程、学部增订学堂管理通则、学部厘订学堂宗旨、京外各学堂征收学费章程等等。
2.各类教育设施建设和教育管理事项。如学部奏遵议设立女子师范学堂、学部奏遴派陕西学务议长、学部奏会考进士馆游学及外班各员毕业情形、学部致湘抚约束学生电、公布考试游学毕业生名单。
3.编写审定教材和教学书目，如学部编译图书局备览、学部第一次审定高等小学暂用书目表、通行各省汇解学堂课本电。
4.学部自身改革和建设，如编纂学部则例、学部奏酌拟学部官制并归并国子监事宜改定额缺、学部筹议官制、学部拟刊学报《北洋官报》等。
地方局所处更是非常细致的划分各类事务由各专门机构来办理。加上新式教育施行分科教育，培养各类专业人才，与各专门机构相配套，形成专业化分工的新风气。
(三)从官府到近代政府的重大转变
我们以往有时将清末官报称之为“新官报”，但新官报新在何处语焉不详。从上文的论述，我们看到清末官报与旧官报最大不同在于传播内容的变化，就是从官讯到时政信息。这一变化背后是中国古代官府到清末新政时期新型政府的转换。
中国古代王朝体制以维护皇权为其根本目的，国家行政机构简单，且多为管官的官，衙门社会经济职能缺乏，广大社会处于依靠习俗和习惯的自治状态。行政体系依靠君臣上下尊卑的礼仪等级制度形成等级秩序。行政官员不仅有官职，还有官品和官衔，具有职务职责和身份地位双重属性。各级衙门也以职官等级形成层级，具有做官和行政双重性质，既是官场，也是政府，因而称之为官府比较贴切。具有身份地位的官员往往重做官，轻施政，政务大多交给吏、幕府和师爷打理。
与官员密切相关的是士阶层。科举制下，士的目标就是获取功名，踏入仕途。取得功名的士人，也具有了与官打交道的身份地位，进入广义的官场。但士人不能直接参与行政。清代更是禁止士人干政。因而可以说古代公共属性的政治就是官场政治。皇帝、官员和士人共同建构了一个官场公共空间。
官场系统具有强烈的官本位意识，身份等级意识。要维系这一官场的运转，官讯必不可少。因为官员和士人官职、官衔和官品及科举功名的变化如果不能及时知晓，会影响士大夫的交往和相互关系。因而，有关人事变化、奖惩情况等官讯，就成为官府、官场和士大夫群体最重要的公共信息，政务处理反而很少登大雅之堂。邸报和京报也正是在这一体制和社会文化背景下，选择主要刊载官讯。此外，宫门抄涉及皇帝活动情况，这对皇权体制和官场而言，当然也是至关重要的信息。
清末新政时期，在外力冲击下，王朝必须转变为能够与西方列强竞争的近代国家。在民族国家危机的严酷环境下，当官做老爷开始变得困难。清末新政变革就是将各级政府和各部门变成专业化职能机构，举办涉及政治、军事、教育、外交和社会经济的各项新政，创造条件实施宪政。职能部门的核心任务是施政。而新政实施不仅面向公众，且需要公众参与和支持。新政实施关系国家和社会公共利益，有关新政的时政信息就成为官报发布的主要公共信息。尽管还是以“官报”之名出现，但这只是习惯叫法，从新官报内容可以看出，清末新政时期，一个新的具有公共属性的新型政府开始形成。尽管官本位意识和官场文化一时难以清除，但官讯到时政信息传播的转换已经反映出中国历史正在发生从官府到近代政府的重大转变。
结语
无论从新闻传播史或者政治史来看，可以确定中国历史上存在一个“官报传统”，从古代邸报、清代京报到晚清官报和民国时期政党报纸，延续不断。其实这并不难理解，因为任何类型国家系统都有一部分公共信息需要传播，且官方更愿意自行传播这类信息，这是中国新闻传播史的特点，也是中国政治史的特点。
中国近代新闻传播史比较重视近代出现的具有近代属性的新式传媒，并与古代邸报形成对应关系，以此呈现新闻传播的近代化。这在一定程度上造成新闻传媒发展历史线索的紊乱。回到晚清历史现场，我们观察到的新闻传媒演进的历史进程是复式的：一是官报传统的延续和变化，二是自西方引进的新式传媒与古代官报的对接和自身发展。这两条线索是平行的历史进程。
本文关注的是中国历史上的官报传统在晚清的延续和变化。从形式上看，“公文体”新闻信息和官办模式具有继承性，但自内容看，清末官报与此前的京报为代表的清代官报有重大变化，可以概括为从官场信息“官讯”为主到清末新政“时政信息”为主的转变。这是晚清官报传统最值得关注的变化。
官报不同于作为第三方信息发布平台的商办报纸。官报是官方主办，自己发布自己的信息。因而，官报内容变化直接体现办报主体发生变化，政治生态发生变化。这给我们观察晚清尤其是清末政治和新政体制变化提供了一个独特的视角。官讯到时政信息报道内容的变化，意味着古代官场到清末新型政治，尤其是预备立宪政治的转换，从古代官府衙门到清末专业化职能分工的新型政府的转变。尽管这种转变才刚刚开始启动，但其昭示了晚清政治史的根本转变。
作者简介：刘琼，重庆大学人文社会科学高等研究院教授。
来源：古籍
