摘要：以色列的土地制度极其独特且复杂，深深根植于犹太复国主义意识形态、国家法律以及阿以冲突之中。其核心原则是：土地所有权不属于个人，而属于犹太民族整体或国家，个人只能获得长期使用权。这种制度并非一蹴而就，而是经历了漫长的历史演变，每一个阶段的土地使用权规定，都与当时

以色列的土地制度极其独特且复杂，深深根植于犹太复国主义意识形态、国家法律以及阿以冲突之中。其核心原则是：土地所有权不属于个人，而属于犹太民族整体或国家，个人只能获得长期使用权。这种制度并非一蹴而就，而是经历了漫长的历史演变，每一个阶段的土地使用权规定，都与当时的政治背景、民族诉求紧密相连。

以下是以色列土地使用权年限的编年史和制度演变，从思想起源到现代实践，完整呈现其发展脉络：

一、思想基石与早期实践（建国前：1901-1948年）

这一阶段是以色列土地制度的萌芽期，核心是确立“土地为犹太民族永久所有”的意识形态，并通过实践构建“租赁使用”的初步模式。

1. 犹太民族基金会（JNF - Jewish National Fund）的成立（1901年）

- 事件背景：19世纪末至20世纪初，犹太复国主义运动兴起，核心目标之一是在巴勒斯坦地区重建犹太民族家园，而“土地赎买”是实现这一目标的关键步骤。1901年，在第五次犹太复国主义者代表大会上，犹太民族基金会（JNF）正式成立。

- 核心使命：在奥斯曼帝国统治下的巴勒斯坦地区，代表犹太民族购买、开发和管理土地，确保这些土地永久归属于犹太民族，而非个人或私人机构。

- 原则确立：JNF从成立之初就确立了一条不可动摇的原则——“土地永不转让”（Hebrew: "HaAdamah Lo Yetushal"）。这意味着，JNF购买的任何土地，其所有权都将永久属于犹太民族整体，任何个人、家庭或实体都不能获得所有权，只能通过长期租赁的方式获得土地的使用权，且租赁期内不得转售或转让土地本身。

- 历史意义：这一原则不仅是JNF的运作核心，更成为后来以色列国家土地政策的意识形态基石，它将土地与犹太民族的“集体身份”和“永恒存在”绑定，防止土地因市场交易而流失。

2. 英国委任统治时期（1917-1948年）

- 土地背景：奥斯曼帝国统治巴勒斯坦时期，当地土地制度极为复杂，主要分为三类：Mulk（完全私有土地，所有者拥有完整产权）、Miri（国有土地，个人仅拥有使用权，需向政府缴税）、Waqf（宗教基金土地，归伊斯兰机构所有，用于宗教或慈善用途）。

- 实践操作：英国接管巴勒斯坦后，JNF及其他犹太机构（如犹太殖民协会）利用这一时期的政策空间，大规模从阿拉伯地主手中购买土地。这些交易中，很多卖方是“不在地主”（即居住在埃及、黎巴嫩等国的阿拉伯贵族），他们对土地的实际控制力较弱，愿意以较高价格出售。购买的土地被统一纳入“民族土地”（National Land）体系，从不对外出售，而是优先租赁给犹太集体农场（基布兹 Kibbutz）和农业合作社（莫沙夫 Moshav），用于耕种、定居和建立犹太社区。

- 制度铺垫：这一阶段的实践，不仅为犹太民族积累了大量土地资源，更验证了“集体所有+长期租赁”模式的可行性，为建国后国家层面的土地制度设计提供了直接经验。

二、国家法律体系的确立（建国后：1948-1960年）

1948年以色列建国后，通过一系列法律将早期的意识形态和实践，固化为国家层面的正式制度，核心是实现土地“国有化”，并以法律形式确立“49年可续期租赁”的使用权规则。

1. 以色列国成立与土地控制权扩张（1948年）

- 事件经过：1948年5月14日，以色列宣布独立，随后爆发第一次中东战争（1948-1949年）。战争结束后，以色列控制的领土面积远超联合国1947年分治方案中划归犹太国的区域。

- 土地变动：战争期间，约70万巴勒斯坦阿拉伯人逃离或被迫离开家园，留下了大量无人居住的土地、房屋和财产。以色列政府以“战时紧急状态”为由，对这些土地进行了扣押和临时管理，为后续的“国有化”埋下伏笔。

2. 《缺席者财产法》（1950年）—— 土地国有化的关键一步

- 法律内容：该法律将1947年11月29日（联合国分治决议通过日）至1949年9月1日（第一次中东战争停火协议签署完毕）期间，因“战争、恐惧或其他原因”离开家园的巴勒斯坦人，定义为“缺席者”（Absentees）。法律规定，“缺席者”的所有土地、房屋和财产，均划归国家“缺席者财产保管人”（Custodian of Absentees' Property）管理，保管人有权将这些财产出租、出售或用于公共用途，实质上将其彻底国有化。

- 实际影响：通过这一法律，以色列政府将约160万 dunams（1 dunam≈0.1公顷）的阿拉伯人土地纳入国家土地储备，这些土地占当时以色列可耕地面积的近一半，成为日后向犹太公民分配和租赁土地的核心资源。

3. 《以色列土地法》（1960年）—— 现代土地制度的法律基石

- 立法背景：建国初期，以色列的土地管理分散在政府多个部门和JNF等机构手中，规则不统一。为解决这一问题，以色列议会于1960年颁布《以色列土地法》，将所有土地相关的政策整合为一部根本大法。

- 核心条款：

- 土地所有权归属：明确以色列的土地所有权仅属于三类主体，且不可分割或出售——① 国家（占比92%以上）；② 犹太民族基金会（JNF）；③ 以色列土地发展局（一个由国家和JNF共同出资的公共机构）。这意味着，个人、企业甚至地方政府，都无法拥有土地的所有权。

- 使用权规则：个人和企业若需使用土地，必须通过与国家签订“长期租赁合同”的方式获得使用权。法律明确规定，租赁合同的期限为49年，且租约到期后，承租人无需重新申请，可自动续期（通常续期同样为49年）。

- 禁止转让原则：严格禁止任何主体将土地所有权出售、转让或抵押给私人，确保土地永久归属于犹太民族或国家。

- 历史地位：这部法律彻底确立了以色列“国家所有+长期租赁”的土地制度，至今仍是土地管理的核心法律依据。

三、演变与现状（1960年至今）

《以色列土地法》颁布后，以色列通过专门机构执行土地政策，并在21世纪因社会经济需求进行了有限改革，但始终未动摇“土地集体所有”的根本原则。

1. 以色列土地管理局（ILA - Israel Land Authority）的成立（1960年）

- 设立目的：为统一执行《以色列土地法》，以色列政府于1960年成立了以色列土地管理局（ILA），作为土地管理的唯一官方机构。

- 核心职能：ILA负责管理全国93%以上的土地（包括国家、发展局和JNF的土地），具体职责包括：土地规划、用途审批、租赁协议签订、租金收取、土地开发监督，以及向犹太社区、集体农场、企业和个人分配土地使用权。JNF虽保留土地所有权，但将土地的管理权委托给ILA，仅在土地分配的“犹太优先”原则上保留最终话语权。

2. 21世纪的租赁政策微调——有限的市场化改革

- 改革背景：21世纪以来，以色列经济快速发展，城市化进程加速，住房需求激增。传统的“完全租赁”制度被认为存在弊端——由于土地所有权不属于个人，房产的市场流动性受限，也可能抑制房地产开发商的投资积极性。

- 改革内容：为缓解住房压力、激活房地产市场，ILA从2000年后开始推行有限改革，核心是“分离土地所有权与地上建筑物所有权”：允许在城市区域内，将土地上的建筑物（如公寓、商铺）的产权出售给个人，即个人可以购买“地上产权”（Building Rights），但土地的所有权仍归国家，个人需继续向ILA缴纳土地租金（通常金额较低）。

- 现状说明：这一改革仅适用于城市核心区域的住宅和商业用地，对于农业用地、郊区土地和犹太集体社区（如基布兹）的土地，49年可续期的租赁制度依然完全适用。个人购买的“地上产权”虽可自由交易，但本质上仍是基于土地租赁权的衍生权利，土地本身从未私有化。

3. 当前使用权的实际状态

对于普通以色列公民而言，49年可自动续期的租赁条款，在实践中几乎等同于“永久使用权”——只要按时缴纳租金（金额通常远低于市场价格），租约不会被终止，房产也可通过“地上产权”的形式传承或出售。但从法律层面看，个人始终只是“承租人”，而非“所有者”，土地的最终控制权仍在国家和JNF手中。

四、核心特征与争议

以色列的土地使用权制度，本质上是“犹太民族主义”在土地问题上的体现，其特征与争议都源于这一核心逻辑。

- 民族性：土地是犹太民族的“永恒财产”

整个制度的设计初衷，是确保土地作为“犹太民族的集体遗产”，永久归属于犹太民族，防止其因市场交易、人口流动或政治变动而流失。这是犹太复国主义“土地赎买”目标的终极保障，也是以色列国家认同的重要象征——土地不仅是生产资料，更是犹太民族“回归故土”的历史证明。

- 歧视性争议：对非犹太公民的系统性不公

这一制度被国际社会和以色列国内阿拉伯群体广泛批评为“种族歧视”。具体体现在两点：① JNF的章程明确规定，其管理的土地“仅为犹太人民的利益服务”，禁止将土地租赁给非犹太公民；② 尽管国家土地理论上对所有公民开放，但在实际分配中，ILA优先将土地分配给犹太社区、集体农场和犹太开发商，阿拉伯社区（约占以色列人口的20%）获得土地开发许可和租赁权的难度远大于犹太社区，导致阿拉伯公民的住房紧张问题更为突出。以色列最高法院曾多次裁定JNF的“犹太优先”政策违宪，但实际执行中仍未根本改变。

- 稳定性与矛盾性的并存

对犹太公民而言，土地租赁制度提供了高度的稳定性——租赁权的可续期性和“地上产权”的可交易性，保障了个人财产的安全感；但对国家而言，这一制度也带来了矛盾：一方面要维护“土地集体所有”的意识形态，另一方面又需应对市场化带来的住房和经济压力，有限改革正是这种矛盾的体现。

总结

以色列的“土地使用权年限”，远不止是一个法律条文层面的“49年租赁期”问题。它是一部贯穿犹太复国主义运动、国家建立、阿以冲突和社会发展的历史叙事——从1901年JNF的“土地永不转让”，到1950年《缺席者财产法》的土地国有化，再到1960年《土地法》的制度固化，每一步都服务于“确保犹太民族对土地的专属控制”这一核心目标。49年的租赁期限，既是法律上的技术规定，更是犹太民族对“故土”的政治宣示，以及阿以冲突在土地问题上的集中体现。

来源：海棠入梦