摘要：8月20日，国家市场监督管理总局发布《关于公用事业领域的反垄断指南（征求意见稿）》（以下简称《指南》），公开征求社会意见。文件聚焦供水、供电、供气、供热等公用事业领域，直击群众反映强烈的垄断问题，如拒绝交易、限定交易、搭售、差别待遇等。

导语

8月20日，国家市场监督管理总局发布《关于公用事业领域的反垄断指南（征求意见稿）》（以下简称《指南》），公开征求社会意见。文件聚焦供水、供电、供气、供热等公用事业领域，直击群众反映强烈的垄断问题，如拒绝交易、限定交易、搭售、差别待遇等。

《指南》进一步明确了公用事业领域反垄断执法的基本原则，针对性细化垄断行为分析思路和认定标准，为公用事业领域反垄断执法和经营者合规提供更为明确、清晰的指引。这表明我国反垄断监管正向民生领域深入拓展，水气电热等公用事业经营者将面临更严格的反垄断合规要求，消费者利益和社会公共利益将得到更有力的保障。

政策背景

党的二十大报告提出，加强反垄断和反不正当竞争，破除地方保护和行政性垄断。党的二十届三中全会审议通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》，要求加强公平竞争审查刚性约束，强化反垄断和反不正当竞争，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的各种规定和做法，推进能源、铁路、电信、水利、公用事业等行业自然垄断环节独立运营和竞争性环节市场化改革，健全监管体制机制，对加强包括公用事业领域在内的反垄断监管执法作出重要部署，提出明确要求。

所谓公用事业，是指为社会公众生产生活提供必需的普遍性商品或者服务的一系列行业的统称，包括供水、供电、供气、供热、污水处理、垃圾处理、广播电视、公共交通等行业，多数具有自然垄断环节。

当前，公用事业领域垄断行为较为多发，主要表现形式包括：通过协议或协同行为，固定价格、限制产量或分割市场，如多家供水企业通过协议统一提高水价，限制新企业进入市场；上下游企业之间通过协议，固定转售价格或限制转售最低价格，如供电企业要求其经销商以固定价格销售电力，限制经销商的自主定价权；利用市场支配地位，收取明显高于市场合理水平的价格，如供气企业利用其垄断地位，收取高额燃气初装费；无正当理由拒绝与交易相对人进行交易，限制市场竞争，如污水处理企业拒绝与新的污水处理设备供应商合作，维持现有供应商的垄断地位；在交易中强制搭售其他商品或服务，或附加不合理的交易条件，如供热企业要求用户购买其指定的供热设备，否则拒绝提供供热服务；通过合并、收购等方式，进一步集中市场资源，形成更大的市场支配力，如多家供水企业合并，形成区域性的供水垄断企业。

这类垄断行为的后果包括但不限于消费者利益受损，如价格上升和服务质量下降；市场竞争受阻，如新企业进入困难和创新动力不足；社会公共利益受损，如资源配置效率低下和公平竞争环境破坏。这些后果不仅增加了消费者的生活成本，还不利于阻碍行业健康发展，影响社会整体福利和公平正义。

政策概要

市场监管总局反垄断执法一司相关负责人表示由于公用事业的公共性、地域性、政策性等特点，其垄断行为的类型、表现和损害均呈现一定特殊性，有必要聚焦公用事业领域垄断问题，制定专门的反垄断指南，进一步把握公用事业领域特点和市场竞争规律，细化垄断行为认定规则，增强反垄断执法的科学性、针对性和有效性。

对此，市场监管总局起草了《关于公用事业领域的反垄断指南（征求意见稿）》，并于2025年8月20日面向社会公开征求意见，旨在健全自然垄断环节监管体制机制，完善公平竞争制度规则，预防和制止公用事业领域垄断行为，维护市场公平竞争，保护消费者利益和社会公共利益。

《指南》明确了执法原则。反垄断执法机构对公用事业领域开展反垄断监管执法，坚持维护公平竞争、依法科学监管、增进民生福祉、服务高质量发展的原则。

《指南》细化了垄断行为认定。针对公用事业领域的垄断协议行为、滥用市场支配地位行为、经营者集中行为等进行了详细规定，明确了各类垄断行为的具体表现形式和认定标准。

《指南》强化了合规指引。文件为公用事业经营者提供了清晰的行为边界，引导其建立健全内部反垄断合规体系，从源头上预防垄断行为的发生。

政策亮点

1.细化垄断行为认定规则

《指南》针对公用事业领域的特点，对垄断行为的认定规则进行了详细细化，增强了反垄断执法的科学性、针对性和有效性。《指南》详细列举了横向和纵向垄断协议的具体表现形式，如固定价格、限制产量、分割市场、固定转售价格等，为执法机构提供了清晰的认定标准；对滥用市场支配地位的行为进行了详细分类，包括不公平高价、拒绝交易、搭售或附加不合理交易条件等，明确了这些行为的具体认定标准和证据要求；对公用事业领域的经营者集中行为进行了规范，明确了集中行为的申报标准和审查程序，防止通过集中行为形成新的垄断。

2.强化公平竞争审查

《指南》进一步明确了公用事业领域需开展公平竞争审查的情形，对可能存在的滥用行政权力排除、限制竞争行为进行了详细列举。《指南》明确了公用事业领域内需进行公平竞争审查的具体政策和措施，确保所有涉及市场竞争的政策和行为都经过严格的公平竞争审查；详细列举了滥用行政权力排除、限制竞争的具体行为，如强制指定供应商、限制外地企业进入本地市场、强制企业签订独家协议等，为执法机构提供了明确的执法依据；提出了建立健全公平竞争审查机制的要求，包括定期评估、动态调整和公众监督等，确保公平竞争审查的有效性和透明度。

3.鼓励合规与宽大处理

《指南》鼓励公用事业经营者主动向反垄断执法机构报告有关情况并提供重要证据，对符合宽大条件的可以酌情减轻或者免除处罚。《指南》建立了激励机制，鼓励公用事业经营者主动报告垄断行为，提供关键证据，帮助执法机构更高效地发现和处理垄断行为；明确了宽大处理的具体条件，如主动报告、积极配合调查、提供重要证据等，为经营者提供了明确的合规指引。《指南》还明确规定，对符合宽大条件的经营者，执法机构可以酌情减轻或者免除处罚，这不仅有助于鼓励企业主动合规，还能提高执法效率，降低社会成本。

浙江理工大学法学与人文学院二级教授、浙江省公平竞争政策与反垄断研究院院长王健认为，《指南》强调依法科学监管，准确把握公用事业领域商业模式、经营方式和竞争规律，详细阐述垄断协议、滥用市场支配地位等行为的整体分析框架，同时充分考虑到公用事业领域较强的政策性特征，为公用事业经营者提供其行为合理性的抗辩空间。

政策机遇

1.居民、企业得到更优质的公共事业服务

通过细化垄断行为认定规则，防止公用事业企业通过垄断协议或滥用市场支配地位提高价格。例如，供水、供电、供气等企业将难以通过不正当手段提高服务价格，从而保障消费者支付合理费用。《指南》的实施将增强公用事业服务价格的透明度，消费者能够更清楚地了解服务费用的构成，减少因信息不对称导致的不公平交易。

通过强化公平竞争审查，打破垄断，引入更多竞争者，公用事业企业将面临更大的竞争压力，从而有动力提升服务质量。例如，供气企业为了吸引和保留用户，将不得不增加对燃气管道的维护，确保供气稳定。《指南》鼓励新企业进入市场，消费者将有更多选择，能够根据自身需求选择更优质的服务提供商，提升整体满意度。

《指南》通过明确垄断行为的认定标准，减少公用事业企业利用市场支配地位进行不公平交易的行为，保护消费者免受不合理的合同条款和服务条件的侵害。其实施将为消费者提供更明确的维权渠道，消费者在遇到垄断行为导致的权益受损时，可以更有效地通过法律途径维护自身权益。

2.行业发展更健康

通过打破垄断，降低市场壁垒，《指南》鼓励新企业进入公用事业领域，增加市场竞争。例如，污水处理行业的新企业将有机会通过提供更优质、更高效的服务，与现有企业竞争市场份额。竞争的加剧也将促使公用事业企业加大研发投入，推动技术创新和服务模式创新。例如，供电企业为了保持竞争力，将增加对新能源技术的研发投入，推动能源转型。

反垄断监管，可防止资源过度集中，优化资源配置，提高整个行业的运营效率。例如，公共交通企业通过竞争，将资源集中用于提升服务质量，而不是用于维持垄断地位。竞争的加剧将促使企业优化内部管理，降低成本，提高运营效率。例如，供水企业为了降低价格，将优化生产流程，减少不必要的开支，提升整体经济效益。

此外，《指南》通过细化垄断行为认定规则，为公用事业企业提供了清晰的行为边界，引导企业建立健全内部反垄断合规体系，规范市场行为，减少不正当竞争行为。通过强化公平竞争审查，增强公用事业领域的透明度，提高市场信息的公开性和透明度，促进市场的健康发展。例如，供气企业将需要更公开地披露服务价格和成本结构，接受社会监督。

来源：中国科技投资杂志社一点号