摘要：自2020年8月开始，梁鹤年先生受《中国投资》杂志邀请开设专栏，将他对中国与国际种种问题的思考写成杂文，与读者交流探讨。本号则从2023年4月20日开启了新专栏——解读梁鹤年先生关于经济与民生的思考，三位青年学者将在本系列连载中分享他们阅读这些文章的感悟。
自2020年8月开始，梁鹤年先生受《中国投资》杂志邀请开设专栏，将他对中国与国际种种问题的思考写成杂文，与读者交流探讨。本号则从2023年4月20日开启了新专栏——解读梁鹤年先生关于经济与民生的思考，三位青年学者将在本系列连载中分享他们阅读这些文章的感悟。
第三十七篇 城中村改造工作的社会治理探索（←点击文章标题可跳转阅读梁先生原文）
城中村土地产权困局与民主治理的破局之道
于东飞
梁鹤年先生在《城中村改造工作的社会治理探索》一文中指出，集体所有制下的土地权属关系错综复杂，既无明确的法律界定，又缺乏有效的治理机制，导致改造过程中利益博弈激烈、矛盾频发。如何破解这一困局？梁先生从村集体长期缺位导致的现实问题，以及如何以股份化思维破解产权困局两方面探索了问题的根本成因及解决途径。
从村集体长期缺位层面来看，城中村问题的症结在于土地产权的“名实分离”。法律上，土地归集体所有，但实际使用权、收益权却分散于村民个体。理论上，集体应是土地产权的行使主体，但在现实中，村集体在这方面长期缺位，既无法有效代表村民利益，也无力协调政府与村民的冲突，等同于虚设的符号[1]。
这种缺位现实中导致村民在城中村改造过程中各自为政，政府被迫与个体直接角力，改造陷入“零和博弈”的泥潭，并因此产生两大矛盾：一是村民因缺乏合法产权证明，无法通过正规市场交易实现土地价值，只能依赖“小产权房”私下流转，利益保障脆弱；二是政府在征地时面临村民的漫天要价，改造成本高企，甚至因个别“钉子户”而被迫调整规划，损害整体效益[1]。
从以股份化思维破解产权困局层面来看，要打破僵局，关键在于重构权责分配体系。通过引入市场化机制，将土地产权转化为清晰的股权结构；通过市场化的股份机制，激活村集体民主治理功能，实现政府、集体与村民的三方共赢[1]。
梁先生借鉴企业股份制方法，提出村民以土地或房产价值入股，形成“优先股＋普通股”的分配模式。村民持有优先股，保障稳定收益；政府与村集体持有普通股，掌握决策主导权；社会资本参与投资，分担风险并提升效率。这一设计既尊重村民的既得利益，又确保政府对改造方向的把控，同时激活村集体的治理职能[1]，在产权明晰、利益共享的基础上，构建起了多方共赢的城中村改造新机制。
股份化的优势在于“以利促律”。村民为最大化自身收益，必然相互监督股权分配的公平性，形成“自利驱动的民主互律”；村集体则因拥有股权而重获话语权，成为政府与村民间的缓冲带[1]。更重要的是，这一过程可培育基层民主意识。当村民意识到自身利益与集体决策直接挂钩时，便会主动参与监督，遏制腐败与权力垄断。
总体而言，城中村改造的难题，本质是产权制度与治理模式的双重滞后。城中村改造不仅是空间重塑，更是一场基层治理的革新。单纯依赖行政手段或经济补偿只能治标，唯有通过产权股份化厘清利益归属，通过民主治理重构集体功能，才能实现根本性破局[1]。因此，探索建立“政府主导、集体协商、村民参与”的管理模式，既有利于避免行政强拆的冲突，又能遏制个别村民的过度诉求，并能够在城市现代化进程中重塑基层治理新格局。未来的城中村改造，不应是政府与村民的拉锯战，而应成为基层民主韧性构建的试验场。当土地产权从“模糊的集体所有”转向“清晰的股权分配”，当村集体从“缺席者”变为“协调者”，城中村便能从城市的伤疤蜕变为活力的源泉。
参考文献
[1] 梁鹤年. 城中村改造工作的社会治理探索[J].中国投资(中英文), 2024(Z3): 16-17.
“城市人”思维范式下的城中村改造
王冬银
2024年3月《中国投资(中英文)》专栏刊载了梁鹤年先生的《城中村改造工作的社会治理探索》一文。文中提到，农耕时期集体的意义在互助，城中村改造集体的意义在互律，现阶段推进城中村改造困难大、矛盾多、情况复杂，尤其是“账怎么算、钱怎么分、地怎么征、人和产业怎么安置”等难题，必须在兼顾政府、村集体和村民三个利益主体的基础上，分配好权和利的问题[1]。参照梁先生“城市人”理论中“小我与大我”“自利与互利”的思维范式，要顺利推进城中村改造，关键是平衡好地方政府、村集体和村民三者之间的利益，尤其是要重视和发挥好村集体作为上传下达的重要桥梁作用，从不同的侧重利益需求角度赋予合适的权重，使得互利互律。
城中村伴随工业化、城镇化的快速发展而形成。随着城市化进程的不断推进，根据地区社会经济发展计划和城市总体规划，需按照城市化要求进行城中村改造。城中村综合改造的目标仍然是完成未完成的城市化进程，实现城市的公共服务完全覆盖到城中村，从而解决城市发展不均衡、不充分的矛盾。积极稳妥推进城中村改造，有利于消除城市治理短板，改善城乡居民居住环境条件，通过提升改造能够塑造产融综合功能区，引进资源甚至能实现区域融合生长。据相关方面测算，全国21个超大特大城市的城中村改造，可以产生超过10万亿元的直接投资，带动其他投资超过15万亿元[2]。一定程度上，可以说城中村改造既是民生工程，也是发展工程，是扩内需、稳增长、惠民生的多赢举措。目前，我国各大城市都在紧锣密鼓地推进较大规模的城中村改造项目，如北京全面启动丰台区7个涉及1.8万居民的城中村改造项目，重庆2025年实施城中村改造项目计划70个，广州发布《城中村改造条例》进一步规范改造方式、补偿安置方式等。
城中村改造涉及主体多，各方利益协调难度大。笔者认为，在实际操作中要充分认识改造地区的时空背景，确定城中村改造目标，在兼顾多方利益的基础上，因地制宜、因地施策地制定和实施改造措施。如：采取拆除重建的方式改造居民意愿强烈、安全风险隐患较大的破旧房屋集中区；采取保护加修复的方式改造一些古建筑、古街区等历史文物保护区；而对一些具有一定交通区位优势或周边环境优势的旧厂房、废弃工厂，可以将其改造为文创园、loft公寓或网红商业区等。在实施过程中可以通过合理激励，促使村集体作为地方政府与村民的桥梁发挥担当作用。梁先生的“城市人”理论的关键在于充分考虑各方利益，使之达到平衡后推进问题的解决，即以主体利益为出发点的同时兼顾其他利益，进而制定措施、推动落地。基于“城市人”理论，在城中村改造的具体工作中，应明确地方政府、村集体和村民的利益各有侧重并给予保障——保障地方政府改造决策上的主导权和主动权，而非获得短期经济利益；保障村集体代表村民整体利益的参与决策权，同时获得一定经济回报，为村民继续提供服务；保障村民得到合理的经济利益分配和一定程度上的参与权，真正实现在城中村改造中各得其所、各安其位。
参考文献
[1] 梁鹤年. 城中村改造工作的社会治理探索[J]. 中国投资(中英文), 2024(Z2): 16-17.
[2] 孟繁哲. 城中村改造，难事办好讲“功夫”（评论员观察）[EB/OL]. (2024-12-31)[2025-08-07]. http://opinion.people.com.cn/n1/2024/1231/c1003-40392606.html.
基于权责利关系重构的集体合作
李媛
梁先生在本篇探讨了城中村改造工作的社会治理难题，尤其是“账怎么算、钱怎么用、地怎么征、人和产业怎么安置”[1]。这些治理难题的关键是处理政府、村集体、村民之间的权责利关系，三者关系的演进大致可分为以下四个阶段。
一是集体合作为主导。改革开放之前农村的土地主要用于生产，从灌溉到买机器，效率最高的生产模式需要“集体”合作。二是集体合作式微。随着“离土不离乡”到“离土又离乡”，快速城镇化带来农村人口的大量转移，大量“不在地成员”的出现不仅增加了农村集体合作的组织难度，更冲击着集体合作价值的认同。三是政府、集体、个体之间的博弈。大规模的城市开发建设需要征地，征地补偿成为三方博弈的焦点，尤其在以城中村改造为主要方式的土地二次开发过程中，形成了整体利益、集体利益、个体利益之间的激烈博弈[2]。四是多元合作模式的再创造。随着新型城镇化等战略的实施，尤其是近期两办文件中强调“积极推进城中村改造，‘一村一策’采取拆除新建、整治提升、拆整结合等方式实施改造”，意味着多元合作模式进入全面探索创新阶段。
如何创新？梁先生提出的“股份制合作模式”很有启发。基本权益形式有两种：普通股享有决策权但收益根据利润水平浮动，具有一定风险；优先股不参与决策但收益固定，风险比普通股低且对剩余财产分配享有优先权。可以让政府采用“普通股为主”模式，保障面向整体利益的决策权；让集体采用适度“普通股+优先股”模式，既能代表村集体利益参与决策，也能通过稳定的回报去提供集体共享的服务；让村民采用“优先股为主、普通股为辅”，保障收益的稳定性和一定的决策权。
笔者认为，这种权益配置模式的构想，体现了从征地补偿到以收益共享的转向，不仅有利于构建政府、村集体、村民之间更合理的权责利关系，也为社会资本参与城中村改造促进空间价值提升提供了机会。关键的挑战在于建立有效的监督与全周期管理与评估机制，为长效化的多元合作提供基础。UPI
参考文献
[1] 梁鹤年. 城中村改造工作的社会治理探索[J].中国投资(中英文), 2024(Z2): 16-17.
[2] 田莉. 摇摆之间：三旧改造中个体、集体与公众利益平衡[J]. 城市规划, 2018, 42(2): 78-84.
作者： 李媛，加拿大女王大学博士，清华同衡规划设计研究院城市更新与治理分院，研究员本系列文章
01 解读《资本主义与全球资本》
02 解读《经济未来指向“合作”》
03 解读《国家公园或可行“天人合一”实践》
04 解读《论方法（1）：求真》05 解读《论方法（2）：决策》06 解读《论方法（3）：比较》07 解读《文明视野下的大变局》
08 解读《论方法（4）：经济》
09 解读《自然之法》
10 解读《自存与共存平衡》
11 解读《以人为本的城市（一）》
12 解读《城市的基础设施》
13 解读《以人为本的存量发展》
14 解读《政府的土地资产》
15 解读《以人为本的城市（二）》
16 解读《以人为本的主体功能区细化》
17 解读《社会主义市场经济体制下市场与“计划”的关系》
18 解读《“内”与“循环”》
19 解读《以人为本的建设用地指标分配》
20 解读《以人为本的农村振兴》
21 解读《中华文化与人类文明的可持续发展》
22 解读《以人为本的土地利用》
23 解读《全球资本与经世济民的文明差异》
24 解读《自由放任经济不是万能的》25 解读《经济制裁后果的两面性》
26 解读《粮食安全设想》
27 解读《收缩城市与大食物观互促之道》
28 解读《政策评估 ：观点法（S-CAD）概述》
29 解读《共同富裕GDP》
30 解读《智慧城市（一）：地下层》
31 解读《智慧城市（二）：地面层》32 解读《智慧城市（三）：治理层》33 解读《农业、农民、农村在“新经济”下的机遇》34 解读《2008年美国金融风暴启示》35 解读《绿色城市的“留白”思考》
36 解读《保障房建设涉及的规划土地政策思考》
编辑 | 顾春雪 张祎娴
排版 | 张祎娴
审定 | 陈 明
——to be continued ——
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来源：国际城市规划
