摘要：文物和文化遗产承载着中华民族的基因和血脉，是不可再生、不可替代的中华优秀文明资源。2025年3月1日，新修订的《文物保护法》开始施行。新法增设了检察公益诉讼条款，既为检察机关履职提供了直接法律依据，同时也赋予检察机关在文物保护方面更重的责任。在法律施行首日，最
文物和文化遗产承载着中华民族的基因和血脉，是不可再生、不可替代的中华优秀文明资源。2025年3月1日，新修订的《文物保护法》开始施行。新法增设了检察公益诉讼条款，既为检察机关履职提供了直接法律依据，同时也赋予检察机关在文物保护方面更重的责任。在法律施行首日，最高检发布“内蒙古自治区鄂尔多斯市检察机关督促保护秦直道遗址公益诉讼案”等5件案例（检例第228—232号）作为第五十七批指导性案例，聚焦文物和文化遗产保护，为各地检察机关办理此类案件提供规范和指引。为充分发挥案例的引领和示范作用，助推检察机关更好发挥公益诉讼督促、协同之力，本刊特约请专家学者围绕案例给予指导分析，案件承办检察官围绕案件办理重点予以诠释，以飨读者。
郝向阳
魏红霞
内蒙古自治区鄂尔多斯市人民检察院
第七检察部主任
四级高级检察官
摘 要：针对严重损害文物的行为，检察机关应充分发挥法律监督职能，统筹运用刑事、公益诉讼等检察职能综合履职，依法办理文物保护案件。不可移动文物本体全部毁坏，不得在原址重建的，可以运用模拟修缮方式确定受损文物价值。上级人民法院、人民检察院根据需要，可以共同指定基层人民法院、人民检察院管辖民事公益诉讼案件。
关键词：行政公益诉讼 民事公益诉讼 文物保护 综合履职 模拟修缮
全文
一、基本案情及办案过程
秦直道被称为“世界公路鼻祖”，南起陕西省淳化县，北至内蒙古自治区包头市九原区，全长700多公里，是我国古代重要的交通、贸易和民族融合大通道，对研究我国古代交通史及秦代历史具有重要价值，2006年被国务院核定公布为第六批全国重点文物保护单位。2009年至2020年，达拉特旗A煤炭企业、B煤炭有限责任公司（以下简称“A企业”“B企业”）在秦直道遗址本体上生产作业，造成3214.01米秦直道遗址全部毁坏。
2023年3月，内蒙古自治区达拉特旗人民检察院（以下简称“达拉特旗院”）公益诉讼检察部门收到刑事检察部门移送的杨某某（A企业负责人）、郭某某（B企业原法定代表人）等人涉嫌故意损毁文物损害公共利益的案件线索后，请示内蒙古自治区鄂尔多斯市人民检察院（以下简称“鄂尔多斯市院”），两级检察机关研判认为，A、B两家企业生产作业行为造成秦直道遗址被毁坏，损害了公共利益，应当通过行政公益诉讼督促达拉特旗人民政府和达拉特旗文化和旅游局履行文物保护职责。
2023年10月30日，鄂尔多斯市院向达拉特旗人民政府制发检察建议，督促其全面履行文物保护责任，统筹文物行政部门和相关职能部门严格落实建设用地文物前置审查制度，加强对秦直道遗址的保护。同日，达拉特旗院向达拉特旗文化和旅游局制发检察建议，督促其全面履行对秦直道遗址的监管职责，依法处理A、B两家企业在秦直道遗址范围内的采矿行为，完善秦直道遗址“四有”档案，对秦直道遗址采取有效保护措施。收到检察建议后，达拉特旗人民政府积极申请专项文物保护资金，加强文物管理力量；严格落实工程建设文物前置审查制度。达拉特旗文化和旅游局依法对案涉企业作出行政处罚，委托编制专项文物调查勘探报告，落实秦直道遗址“四有”工作要求。
检察机关进一步研判认为，行政机关虽已充分履职，但受损公共利益仍无法全面恢复，可以通过提起民事公益诉讼，要求违法行为人承担损害赔偿责任。2023年7月5日，达拉特旗院对A、B两家企业以民事公益诉讼立案，并依法开展调查取证。同年9月25日，达拉特旗院就提起民事公益诉讼向鄂尔多斯市院报请指定管辖。鄂尔多斯市院商请鄂尔多斯市中级人民法院指定管辖，经该院报请内蒙古自治区高级人民法院批准后，裁定本案由达拉特旗人民法院审理。
根据《文物保护法》规定，不可移动文物已经全部毁坏的，应当实施遗址保护，不得在原址重建。案涉秦直道遗址区段已全部毁坏，但目前尚无在不可移动文物全部毁坏的情况下计算其受损价值的参考方法，难以通过司法鉴定确定损害赔偿数额。经咨询，内蒙古博物院认为，秦直道作为人文遗迹属于环境的一部分，结合文物保护的特殊性，可采用替代等值分析法评估文物受损情况，即以实施模拟修缮工程等价量化受损价值。
2023年11月2日，达拉特旗院委托具有文物保护工程勘察设计资质的第三方企业制定模拟修缮方案。该企业依据《文物保护工程管理办法》等相关法规及土遗址修缮保护规范，借鉴以往实体保护修缮工程的成功经验对秦直道进行模拟修缮,综合考虑其历史、文化等价值，最终量化出受损文物价值506.66万元。
2024年2月6日，检察机关邀请内蒙古自治区文物专家库成员召开论证会。与会专家认为，在暂无规范标准的情况下，检察机关委托专门机构以模拟秦直道原始建造工艺的方式对道路本体进行模拟修缮，并考虑了文物的历史、科学、社会价值，量化受损的秦直道遗址价值，认定得出的秦直道损害价值具备科学性。
2024年3月12日，达拉特旗院向达拉特旗人民法院提起民事公益诉讼，诉请判令A企业、B企业分别承担损害赔偿112.17万元、394.49万元，共同承担评估费用47.5万元。2024年4月28日，达拉特旗人民法院依法作出一审判决，支持检察机关全部诉讼请求。2024年6月4日，A企业、B企业均已缴纳秦直道遗址损害赔偿费用，生效判决确定的所有义务均已履行完毕。
二、不可移动文物完全灭失的公益诉讼案件办理要点
（一）一体化检察履职强化涉文物案件办理质效
检察机关作为法律监督机关，上下级院及院内各部门要牢固树立检察“一盘棋”思维，上下一体贯通，左右综合互融，以一体化检察履职增强法律监督实效，拓展检察监督覆盖的广度和深度，增强保护文物和文化遗产案件办理质效。
一是强化“横向”紧密衔接一体履职。加强刑事、公益诉讼等业务部门衔接配合，注重各项检察职能协同互补，在线索移送、调查取证、鉴定评估等方面协同推进，形成惩治不法行为、保护受损公益的合力。本案中，刑事检察部门在案件审查过程中发现公共利益受损情形后，第一时间将案件线索移送公益诉讼检察部门，两部门承办人与文物专家多次深入实地进行走访调查、开展现场勘验，查明案件事实。公益诉讼部门依托刑事案件办理中确定的司法鉴定意见等相关证据，及时委托评估，确定文物受损价值，节约了司法资源，保障了案件办理的时效性。通过不同部门的分工配合，既依法追究严重损毁文物刑事犯罪主体的刑事责任，又督促行政机关全面履行文物保护职责，追究违法行为人的民事侵权责任，实现不同检察业务案件办理效果的提升。
二是强化“纵向”顺畅贯通一体履职。上下级检察院充分发挥各自监督职能，由地市级检察院和县区级检察院分别向县区级人民政府和行政主管部门提出检察建议，以两级院接续履职增强检察建议刚性，保障整改成效。本案中，达拉特旗院在发现公益受损线索涉及政府统筹不力的情形后，及时向鄂尔多斯市院移送，由市院向旗政府制发行政公益诉讼检察建议，督促其全面履行文物保护责任，统筹落实建设用地文物前置审查制度，正确处理经济建设、社会发展与文物保护的关系，加大对文物保护工作的人力、物力支持；由基层院督促文物主管部门履行文物监管具体处置职责。同时，上级检察院积极与同级行政机关、法院沟通，协调解决文物修缮、诉讼管辖等问题，有效提升公益诉讼监督效能。
本案办理过程中还面临级别管辖的错位的问题。最高法《关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》规定，公益诉讼由侵权行为地或被告住所地中级人法院管辖；《人民检察院公益诉讼办案规则》规定，民事公益诉讼由行为发生地、损害结果地或违法行为人住所地基层检察院立案。检察院立案管辖与法院审判管辖级别不对应的，由立案的检察院在需要提起诉讼时，将案件移送有管辖权法院对应的同级检察院。实践中，基层检察院对所立案的民事公益诉讼案件案情更加熟悉，上级院提起诉讼时往往也会依法调用立案检察院的办案人员。民事公益诉讼的立案管辖与审判管辖分离模式与衔接方式符合诉审对应的原则，但由中级法院受理一审民事公益诉讼案件在一定程度上影响司法办案效率。本案因侵权行为地、损害结果发生地均位于达拉特旗且刑事案件由达拉特旗院办理，鄂尔多斯市院综合考虑调查取证的便利性、诉讼的连贯性，商请鄂尔多斯市法院，并由其报请自治区高级法院指定该案由达拉特旗法院管辖，经自治区高级法院批准后，由鄂尔多斯市法院、市检察院共同指定达拉特旗法院、检察院办理该案，极大地节约了司法资源，为进一步细化、完善检察民事公益诉讼管辖制度提供了司法实践样本。
（二）行政机关全面履职仍不足以弥补受损公益的，可以同时启动行政公益诉讼和民事公益诉讼
行政公益诉讼与民事公益诉讼作为检察公益诉讼的两种基本类型，虽在诉讼性质、对象、效果上有较大不同，但在维护公共利益这一诉讼目的上具有同一性。侵害文物类不法行为经常会产生刑事、民事、行政多种责任交叉的情形，但目前并未有法律法规明确规定行政公益诉讼和民事公益诉讼的适用顺位。行政公益诉讼是检察公益诉讼制度的核心，行政机关是公共利益保护的第一顺位责任人，检察机关办理公益诉讼案件也应当将修复受损公益的专业性、时效性和紧迫性作为重点考量，利用行政机关专业能力和资源统筹优势更好地实现公共利益救济的目的。如穷尽行政监管手段仍不足以修复受损的公共利益，则可以依据《民事诉讼法》第58条第2款之规定，综合考虑个案中公益受损情况提起民事公益诉讼以追究违法行为人的侵权责任。
本案的特殊性在于，依据《文物保护法》（2017年修正）第66条之规定，擅自在文物保护单位保护范围内进行建设工程或爆破、钻探、挖掘等作业的，造成严重后果的，最高只能对违法行为人处以50万元以下的罚款。检察机关经研判秦直道遗址的受损程度后认为，文物资源一旦发生损害结果只能通过追责赔偿对受损公益进行弥补，本案行政机关针对违法行为人的行政手段相对有限，对涉案企业处以50万元罚款远不足以弥补受损公共利益，即便通过行政公益诉讼督促行政机关全面履职，也难以实现对文物的特殊保护需求和对违法行为的有力震慑。故检察机关决定同时启动行政公益诉讼及民事公益诉讼的立案程序，既通过制发行政公益诉讼检察建议督促行政机关及时全面履行文物保护监管职责，又通过对违法行为人提起民事公益诉讼追究其民事责任进行补位，对同类违法行为起到震慑和警示作用，以两种公益诉讼类型双管齐下保护受损公益，彰显了公益诉讼独特的制度价值。
（三）以模拟修缮费用确定不可移动文物受损价值
不可移动文物形成或创造于过去，其最大的价值在于其历史直观性和真实性，一旦损毁即不可再生。根据《文物保护法》的相关规定，不可移动文物全部毁坏的应当实施遗址保护，即针对文物被违法行为破坏后形成的残存物的事后保护，且原则上不得在原址重建，全国重点文物保护单位需原址重建的，由省级人民政府报国务院批准。法律之所以严格限制原址重建，主要因为原址重建物已不是文物，即便在原址重建，也会因与文物的历史形态和结构不符，导致历史信息的丢失，失去了文物原有的历史价值。因不可移动文物被毁坏已不具备施工复原的客观条件，仅对其进行事后保护不仅不足以弥补受损的公共利益，亦不足以对潜在违法者起到震慑和警示作用。
本案刑事案件在案证据中有内蒙古博物院出具的涉案文物鉴定评估报告可以确定文物损毁程度为严重，但没有文物受损价值的评估。因当前尚无法律法规或规范性标准规定且全国没有法定的文物鉴定机构可以鉴定，如何确定文物受损价值成为办案时面临的最大难题。经三级检察机关多方咨询鉴定机构，鉴定机构表示在当前法律规定及鉴定规范的框架内，无法对文物受损价值出具鉴定意见，但考虑到人文遗迹具有文物和生态环境组成部分的双重属性，其受损价值可以在符合法律规定情况下予以量化。检察机关可以根据《民法典》和《环境保护法》的相关规定，参考原生态环境部《生态环境损害鉴定评估技术指南总纲》和《环境损害鉴定评估推荐方法（第Ⅱ版）》，以替代等值分析法评估文物受损情况，即将对受损文物实施模拟修缮工程所产生的行动效益与受损环境的价值进行货币化，进而以工程总造价等价量化文物受损价值。达拉特旗院遂委托具有文物保护工程勘察设计和施工双重资质的文物修缮工程对涉案煤矿采矿破坏段进行模拟修缮价值评估。评估过程严格依据现行土遗址修缮保护规范，充分借鉴以往实体保护修缮工程成功经验，结合该遗址其他点段考古发掘成果，在构建高精度模型对采矿矿坑进行模拟生态修复的基础上，充分考虑文物的历史、文化、科研价值等因素，以实验室物理力学试验确定遗址不同土层微观结构与物质成分后，选用与现存遗址最为相似的土壤材料模拟文物原工艺分层夯筑修补。最终以模拟修缮费用确定受损文物价值，作为检察机关提起民事公益诉讼的诉讼请求。
文物保护因涉及法律、历史、考古、建筑、材料科学等多个领域，专业性较强，而检察机关办案人员对文物保护的专业知识了解有限，专家意见就发挥了重要作用。在提起民事公益诉讼之前，三级检察机关通过邀请文物保护主管部门、文物专家召开专家论证会对评估报告开展论证，在多方充分交换意见后，认为以模拟修缮工程价款对文物损毁价值进行数额量化，具有合法性、合理性和可操作性，形成一致意见，并由专家联名出具专家意见，强化了评估报告证明效力，提升了民事公益诉讼案件办理的司法公信力。借助文物专家这一“外脑”的参与不仅弥补了检察人员在文物保护专业知识上的不足，更为案件的成功办理提供了科学依据和技术支持。
三、不可移动文物完全灭失公益诉讼案件办理的思考
本案是在尚无规范性标准确定不可移动文物受损价值的情形下，创新使用模拟修缮方式量化受损文物价值，通过提起民事公益诉讼使违法行为人承担高额赔偿的民事侵权责任，案件的成功办理为检察机关办理不可移动文物保护领域案件提供了借鉴参考，体现了公益诉讼检察职能在服务保障文化强国建设中发挥的独特作用。因司法实践中关于不可移动文物受损案件较少，在办理本案过程中还存在一些问题值得深入思考。
（一）建立统一管理制度规范文物损害赔偿金使用
《民法典》虽从实体法层面确定了生态环境损害赔偿法律制度，但在全国尚未形成统一的文物损害赔偿金管理、使用办法的情况下，不可移动文物损害赔偿金的管理、使用只能参考适用财政部等九部门联合印发的《生态环境损害赔偿资金管理办法（试行）》（以下简称《办法》），而该《办法》在资金管理、使用、监督等方面亦缺乏详细、可操作性的规定。实践中，相关部门大多因文物受损的个案联合出台赔偿金使用管理机制或文件，推动将专项资金拨付行政主管部门用于文物补偿、修复，虽能在一定程度上能提升文物损害赔偿金利用效率，但因法律依据不足而缺乏普遍适用性。故而有必要建立专门、统一的文物公益诉讼损害赔偿金专项管理使用制度，从适用范围、资金来源、用途、接受监督等方面对文物损害赔偿金管理适用予以全面规范，真正实现“取之于文物，用之于文物”。
（二）探索以事前风险预防机制保护文物遗址
当前文物保护主要依赖事后救济，在刑事附带民事公益诉讼案件中表现尤为突出，此类诉讼以损害结果发生为前提，通过追责赔偿实现受损公益填补，虽然可以发挥一定作用，但难以适应文物资源的预防性特殊保护需求。文物资源损害不可逆，事后救济具有局限性，不可移动文物本体一旦损毁，所记录的历史信息将永久灭失，公共利益已经无法弥补。类似问题在生态环境等公益诉讼领域同样存在，现行生态环境公益诉讼制度主要聚焦于损害发生后的责任追究，对环境破坏的源头防控建设尚显不足。在可修复性较强的普通环境损害中尚可适用，但对于具有文化唯一性和历史传承性的文物遗址而言，单纯事后救济显然无法构建完整的保护体系，亟待建立文物预防性机制，以检察公益诉讼与文物执法合力织密不可移动文物安全保护网。
专家点评
检察综合履职破解不可移动文物
保护治理难题
王灿发
中国政法大学教授
博士生导师
中国政法大学检察公益诉讼研究基地主任
文物和文化遗产承载着中华民族的基因和血脉，是不可再生的文化资源。内蒙古检察机关办理的秦直道遗址保护案件中，检察综合履职、运用模拟修缮方式确定受损文物价值、以共同指定破解管辖难题等一系列办案经验和做法值得推广学习。
一、检察履职要注重各项检察职能协调互补、联动发力
党的十八大以来，习近平总书记高度重视检察机关法律监督的作用，做出一系列重要指示，特别强调“中国检察机关是国家的法律监督机关，承担惩治和预防犯罪、对诉讼活动进行监督等职责，是保护国家利益和社会公共利益的一支重要力量。”最高检近年来强调检察监督要攥指成拳，要强化一体履职、综合履职，各项检察职能要协调互补，联动发力。秦直道遗址保护案件中，检察机关综合运用了多项检察职能，对于违法行为人严重损毁秦直道，构成刑事犯罪的，以提起公诉的方式追究其刑事责任；对于文物保护过程中地方政府、文物行政部门未全面履行职责的，以行政公益诉讼督促达拉特旗政府、达拉特旗文物局依法履职；符合民事公益诉讼起诉条件的，以提起民事公益诉讼要求违法行为人承担损害赔偿的民事责任，形成了惩治不法行为、保护受损公益的合力。
二、探索运用模拟修缮方式量化全部毁坏的文物价值
“党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央坚持把文化建设摆在治国理政突出位置,作出一系列重大部署,形成习近平文化思想。”党的中心工作推动到哪里，检察实践就跟进到哪里。近年来，全国检察机关持续加大文物和文化遗产保护工作。2024年，最高检向国家文物局制发的12号检察建议，助力文物保护；今年3月1日，修改后的《文物保护法》生效实施，把文物和文化遗产保护正式纳入检察公益诉讼法定领域。根据《文物保护法》（2017年修正）第22条规定“不可移动文物已经全部毁坏的，应当实施遗址保护，不得在原址重建。”（现为2024年修订后第33条）内蒙古检察机关办理的保护秦直道案件中，违法行为人的采矿行为导致3214.01米秦直道遗址被全部毁坏，但是目前国内对于确定受损文物价值尚无规范性标准，因此检察机关在办案中无法通过委托司法鉴定确定行为人应当承担的损害赔偿数额。值得一提的是，秦直道案件中时，检察机关依据的是《环境保护法》第2条规定的人文遗迹属于环境的一部分，借道环境领域办理文物案件。提起民事公益诉讼适用的也是《民法典》和《环境保护法》。最终经充分研判，由内蒙古自治区检察院协调自治区文物局，委托了有文物保护工程勘察设计资质的机构，参考《环境损害鉴定评估推荐方法（第Ⅱ版）》中的替代等值分析法进行评估，运用模拟修缮方式等价量化受损文物价值506.66万元，并邀请文物行政部门、文物专家针对评估结果出具专业意见，补强了鉴定机构的评估结论。这一量化受损文物价值的评估方法对于今后办理长城保护案件或者其他完全被毁损的不可移动文物公益诉讼案件，具有较为重要的借鉴价值或指导意义。
三、以上级司法机关共同指定破解基层办理民事公益诉讼案件的管辖难题
检察公益诉讼管辖制度涉及检察机关、人民法院办理公益诉讼的权限问题。当时考虑到民事公益诉讼案件审理难度和社会影响，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》规定公益诉讼案件由侵权行为地或者被告住所地中级人民法院管辖。但近几年的检察实践表明，大部分民事公益诉讼案件不属于重大、复杂案件，因此最高检出台的《人民检察院公益诉讼办案规则》规定由违法行为发生地、损害结果地或者违法行为人住所地基层人民检察院立案管辖民事公益诉讼案件，提起诉讼时则应当将案件移送到上级检察机关进行起诉，这一立案管辖与诉讼管辖分离的办案方式也成为解决基层办理民事案件的重要方式。在秦直道保护案件中，鄂尔多斯市检察院充分考虑了本案侵权行为地、损害结果发生地均位于达拉特旗，且刑事案件由达拉特旗公安局侦办并移送至达拉特旗检察院审查起诉的现实情况，商请鄂尔多斯市中级人民法院指定管辖，最终指定本案由达拉特旗法院审理，达拉特旗检察院提起民事公益诉讼。这一共同指定的方式不仅便于当事人进行诉讼、而且便于法院行使审判权、检察机关行使检察权，还能更好的提升案件办理的社会效果。司法实践也已经证明了基层法院有能力审理好一般的民事公益诉讼案件。
总之，秦直道遗址保护案件的办理成效显著，其中涉及的损害价值认定方法，管辖等问题不仅可以指导类似案件办理，更为检察公益诉讼立法提炼了可供参考的具体规则。
*本文刊登于《中国检察官》杂志2025年4月（经典案例版）
来源：中国检察官