摘要：特别是2016年6月习近平总书记主持中央全面深化改革领导小组会议审议通过的《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》，2019年7月中央全面依法治国委员会印发的《关于加强综合治理从源头切实…

以深化执行体制机制改革为牵引

推动执行工作现代化

刘贵祥

最高人民法院审判委员会副部级专职委员

摘 要：党的二十届三中全会作出“深化审判权和执行权分离改革，健全国家执行体制，强化当事人、检察机关和社会公众对执行活动的全程监督”的重大决策部署。人民法院要在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，在巩固深化解决执行难工作历史经验的基础上，深刻认识当前执行工作的形势任务，坚持守正创新、坚持问题导向、坚持系统观念，以深化执行体制机制改革为牵引，以促推国家治理体系和治理能力现代化为目标，加快推进执行工作现代化，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供更加有力的司法服务和保障。

关键词：执行工作 体制机制改革 现代化

习近平总书记深刻指出：“有了法律不能有效实施，那再多法律也是一纸空文，依法治国就会成为一句空话。”人民法院执行工作是整个司法程序中的重要一环，事关人民群众合法权益的及时实现，事关经济社会发展的诚信基础，事关法律权威和司法公信力的有效提升，事关全面依法治国基本方略的贯彻落实。迈入新时代，以习近平同志为核心的党中央高度重视执行工作，把解决执行难作为全面依法治国的重要内容，明确提出“切实解决执行难”“依法保障胜诉当事人及时实现权益”，为执行工作发展指明了前进方向、提供了根本遵循。人民法院坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻习近平法治思想，紧紧围绕“努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”目标任务，在党中央坚强领导下，全力以赴打赢“基本解决执行难”攻坚战，执行工作取得重大成效，基本形成中国特色执行制度、机制和模式，为世界执行法治贡献了“中国智慧”，提供了“中国方案”。踏上新征程，以习近平同志为核心的党中央正团结带领全党全国各族人民以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴，执行工作的发展环境、基础条件、社会基础迎来了新的历史机遇，同时也面临一些新旧交织的困难和挑战。党的二十届三中全会提出“深化审判权和执行权分离改革，健全国家执行体制，强化当事人、检察机关和社会公众对执行活动的全程监督”的重大决策部署。今年7月公布的《中共中央关于加强新时代审判工作的意见》对“深化执行体制改革”再次作出具体部署。人民法院要在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，坚持守正创新、坚持问题导向、坚持系统观念，持续攻坚克难、锐意进取、砥砺奋斗，在巩固深化解决执行难工作历史经验的基础上，以深化执行体制机制改革为牵引，以促推国家治理体系和治理能力现代化为目标，加快推进执行工作现代化，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供更加有力的司法服务和保障。

一、巩固深化解决执行难工作的历史经验

习近平总书记指出：“我们党一步步走过来，很重要的一条就是不断总结经验、提高本领，不断提高应对风险、迎接挑战、化险为夷的能力水平。”重视并善于总结历史经验是我们党的一大制胜法宝。解决执行难是一项在继承中发展、在守正中创新的司法事业，回望过往奋斗路，眺望前方奋进路，我们必须把解决执行难工作的历史经验总结好、传承好、发扬好。

（一）坚持党的绝对领导

习近平总书记指出：“党的领导是我国社会主义法治之魂，是我国法治同西方资本主义国家法治最大的区别。”解决执行难是一个世界难题，也是一项社会系统工程，仅靠人民法院单打独斗是不可能实现的，必须紧紧依靠党的领导，充分发挥中国特色社会主义制度集中力量办大事的政治优势、体制优势和制度优势。无论是1999年党中央下发11号文开启全国“执行年”行动，还是党的十八届四中全会提出“切实解决执行难”掀开解决“执行难”工作新篇章，执行工作的每一次大踏步迈进无一不是在党中央坚强领导和有力推动下实现的。党中央推进全面依法治国、全面从严治党，为解决执行难创造了前所未有的政治环境与法治环境；党和国家大力推进国家治理体系和治理能力现代化，推进社会信用体系建设，为解决执行难提供了前所未有的历史机遇。特别是2016年6月习近平总书记主持中央全面深化改革领导小组会议审议通过的《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》，2019年7月中央全面依法治国委员会印发的《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》，为健全执行体制机制、解决执行难工作提供了重要制度保障。“党委领导、政法委协调、人大监督、政府支持、法院主办、部门联动、社会参与”的综合治理执行难工作格局基本成熟定型，为走出一条中国特色执行工作路子提供了坚强保障。

（二）坚持以人民为中心

习近平总书记强调：“坚持人民主体地位，必须坚持法治为了人民、依靠人民、造福人民、保护人民。”执行工作必须牢牢站稳以人民为中心的根本政治立场，想群众之所想、急群众之所急，着力解决人民群众急难愁盼突出问题。为了解决执行案件底数不清、情况不明、管理混乱等突出问题，自2014年开始，全国法院对过去20年来未实际执结的执行案件进行全面清查核录，把当时的1600余万案件录入执行案件管理系统，确保“颗粒归仓”，实现全国执行干警在一个系统办案，由一个平台管理，为攻坚执行难打下坚实基础。为解决“执行不能”案件认定标准不统一、纳入终本程序后无人管理等问题，最高人民法院专门出台规定，建立专门案件库，对此类案件进行单独管理、单独考核，以标准化的认定程序努力确保纳入终本程序的案件均为确无财产可供执行的案件；通过系统自动定期查询财产线索并及时推送，确保新发现有财产可供执行的案件能够及时恢复执行。借助终本制度，既使这些案件有专人负责，也能够让法官腾出更多精力办理有财产可供执行的案件，避免无财产案件与有财产案件交织混杂拖累办案效率。针对执行信访管理督办难题，将执行信访全部纳入专门系统，办理过程全程留痕、实时跟踪、精准管理，有效落实“有信必复”，全力推进执行信访工作法治化。为解决人民群众反映的消极执行、选择性执行以及乱执行等问题，不断织密规则制度体系，党的十八大以来最高人民法院共制定执行类司法解释、规范性文件93件，持续开展各项教育整顿、规范执行等专项活动，驰而不息推进执行工作规范化建设。2014年以来，全国法院在每年元旦、春节前后集中开展涉民生案件专项执行行动，办好“小案件”，关切“大民生”，努力维护人民群众切身利益。2023年以来，深入开展清理拖欠企业账款行动，将此类案件纳入快立快保快审快执“绿色通道”，依法保障中小企业账款得到及时支付。

（三）坚持中国特色社会主义法治道路

习近平总书记深刻指出：“中国特色社会主义法治道路，是社会主义法治建设成就和经验的集中体现，是建设社会主义法治国家的唯一正确道路。”从世界范围来看，各国执行体制大体可以分为“多元制”“一元制”两类。在“多元制”国家中，法院和执行员是相对独立、分工不同的执行机关，共同负责执行工作；在“一元制”国家中，既有由法院负责执行的模式，也有由行政机关负责执行的模式。习近平总书记指出：“评价一个国家的司法制度，关键看是否符合国情、能否解决本国实际问题。”党的十八大以来，最高人民法院坚决贯彻落实党的十八届四中全会关于“推动实行审判权和执行权相分离的体制改革试点”决策部署，在具备一定条件的人民法院设立执行裁判庭，行使执行裁判权；不具备条件的人民法院，执行裁判权与执行实施权由执行机构不同部门或团队行使。先后批复广东、浙江等18个地方法院开展审执分离改革试点，特别是江苏苏州中院探索的上级法院与同级党委“双重领导”执行工作的模式，取得阶段性成效，积累了宝贵经验。此外，最高人民法院严格贯彻落实《法治中国建设规划（2020—2025年）》关于“落实统一管理、统一指挥、统一协调的执行工作机制”的决策部署，健全完善四级法院统一使用的执行指挥中心并积极推进实体化运行，实现执行管理“一竿子插到底”；建立健全提级执行、指定执行、集中执行、协同执行等交叉执行工作机制，切实发挥交叉执行“鲶鱼效应”，完善执行监督管理机制，解决了一大批重大复杂的执行“骨头案”。

（四）坚持数字技术与执行工作的深度融合

习近平总书记强调：“增强改革创新本领，保持锐意进取的精神风貌，善于结合实际创造性推动工作，善于运用互联网技术和信息化手段开展工作。”随着新一轮科技革命和产业变革兴起和演化，以人工智能、云计算、区块链、大数据等为代表的数字技术，正以新理念、新业态、新模式全面融入人类经济、政治、文化、社会、生态文明建设各领域和全过程，给人们生产生活带来广泛而深刻的影响。执行工作主要包括“查人”“找物”“变现”三大主要职能，而现代社会人员流动日益频繁，财产种类及形式也更加复杂多样，面对每年都在增长的数百万执行案件，单纯依靠人力的传统执行模式显然无法适应新形势发展需要，必须重视并发挥数字技术在“查人”“找物”“变现”以及执行管理等方面的重要作用。党的十八大以来，人民法院积极推动执行工作与数字技术深度融合，实现了以网络查控系统为核心的执行查控模式、以网络司法拍卖为核心的执行变价模式、以联合信用惩戒为核心的反规避执行模式，以及以执行指挥中心为核心的执行管理模式的历史性变革，困扰多年的许多执行难题得到有效破解。坚持数字科技与执行工作的深度融合，既是时代需求，更是客观需要，是推进执行工作现代化的不竭动力，需要长期坚持并在实践中不断巩固、拓展与深化。

二、深刻认识当前执行工作的形势任务

当前，世界百年变局加速演进，我国正处于实现中华民族伟大复兴的关键时期。执行工作在面临新的历史发展机遇的同时，也遇到一些困难和挑战。人民法院要在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，紧紧围绕推进中国式现代化这个主题，围绕全面依法治国这场国家治理的深刻革命，围绕人民群众在民主、法治、公平、正义、安全、环境等方面提出的更丰富内涵、更高水平的需求，不断改进、提升工作理念、机制和模式，努力推进执行工作现代化。

（一）依法高效实现胜诉当事人合法权益，维护社会公平正义

习近平总书记深刻指出：“公正司法是维护社会公平正义的最后一道防线。”执行工作是攸关社会公共事务和国家福利政策的重要司法制度，是维护社会公平正义最后一道防线的重要一环。执行工作的公正最首要体现在及时实现胜诉当事人的合法权益，将纸上的权利变成实实在在的利益。当前，被执行人规避执行、逃避执行仍是执行工作的主要矛盾，实践中大量被执行人在执行过程中甚至诉讼前即转移、隐匿财产，通过“玩失踪”、假离婚、虚假诉讼、虚假租赁等手段逃避、规避执行。与此同时，随着经济社会发展，人们的财产形态更加多样，比如，随着数字经济的蓬勃发展，数字人民币、游戏装备、数字藏品、账号、域名等虚拟财产在经济生活中所占比重日益增加，给人民法院查控、处置被执行人财产带来新的挑战。突出执行工作的强制性，持续加大执行力度，严厉打击规避、逃避、抗拒执行行为，及时保障胜诉当事人合法权益，依然是当前和今后一个时期人民法院执行工作的重心和主线。

（二）坚持依法规范公正文明执行，促进优化法治化营商环境

习近平总书记强调，推进严格执法，重点是解决执法不规范、不严格、不透明、不文明以及不作为、乱作为等突出问题，切实做到严格规范公正文明执法。今年3月，党中央部署开展规范涉企执法专项行动，最高人民法院专门下发了《关于坚持严格公正司法规范涉企案件审判执行工作的通知》，就规范涉企案件审判执行工作，促进优化法治化营商环境作出具体部署。强制执行对双方当事人影响重大，既要以“力度”突出强制性，也要以“尺度”强化规范性，还要以“温度”彰显文明性。近年来，人民法院驰而不息推进执行规范化建设并取得明显成效，但实践中依然存在一些消极执行、选择性执行、乱执行等不规范问题，损害了当事人合法权益，破坏了法治化营商环境，侵蚀了党的执政根基。坚持依法规范公正文明执行，就是要切实纠正执行工作中不合法不规范不公正不文明等问题，让企业等经营主体诚信守法经营受到法律保护、失信违法行为得到应有制裁，进一步优化法治化营商环境，更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用；坚持依法规范公正文明执行，就是要从制度机制、监督管理等方面入手，推动执行队伍进一步转变工作作风，进一步规范执行言行，进一步筑牢拒腐防变防线，锻造忠诚干净担当的执行铁军。

（三）健全完善失信联合惩戒机制，助力社会信用体系建设

习近平总书记指出：“社会主义市场经济是信用经济、法治经济”，强调“要围绕构建高水平社会主义市场经济体制，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系，加快完善产权保护、市场准入、公平竞争、社会信用等市场经济基础制度。”近年来，我国社会信用体系建设取得重大进展和成效，守信激励和失信惩戒机制逐步完善，人民法院失信被执行人联合惩戒机制在有效打击恶意逃废债行为、引导诚实守信良好社会风尚等方面发挥了积极作用。但同时，社会信用体系仍存在制度规则不够统一、信用信息共享开放不足等问题，守信践诺观念尚未成为普遍自觉，一些当事人的法治意识和诚信观念不强，主动履行生效法律文书的积极性不高，规避执行、逃避执行、抗拒执行等问题仍较为突出。今年3月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于健全社会信用体系的意见》，对我国社会信用体系建设作出整体部署。人民法院要按照《意见》要求，加强经营主体涉诉涉执信息与相关部门信息共享及整合，促推完善全链条全生命周期信用监管体系，为构建以信用为基础的新型监管机制提供有力司法支持。要修订完善失信被执行人司法解释，准确区分“失信”与“失能”，把失信惩戒聚焦到打击规避执行、逃避执行、抗拒执行行为上来。要推动建立权责清晰、运行顺畅的信用修复制度，推动修复结果协同联动、共享互认，依法支持失信被执行人便捷高效重塑信用、重返市场。

（四）推动建立“执行不能”案件退出机制，促进优化资源配置

据统计，执行程序中约有40%案件的被执行人部分或完全丧失履行能力，即使穷尽执行措施也无法实际执行到位，人民法院将此类案件以终本方式纳入单独的案件管理序列。但这些“执行不能”案件案结事未了，多年来“雪球”越滚越大，成为制约执行工作持续健康发展的“沉重包袱”。实际上，在任何一个国家，上述“执行不能”案件都并非执行机关执行不力所致，属于当事人应当承担的商业风险、法律风险和社会风险。这些终本案件中，对于被执行人为自然人的，由于我国尚未建立个人破产制度，只能积压在执行程序中；企业法人虽可以破产，但受当事人申请意愿、职工安置及破产审判资源、破产费用保障不足等影响，进入破产程序的案件数量很少。2024年，全国法院受理破产案件3.12万件，“执行转破产”机制仍然不畅通。人民法院要积极推动企业破产法修订，健全执行与破产衔接转换机制，充分发挥破产程序“拯救”与“出清”的功能作用，促进优化资源配置。要推动探索建立符合我国国情的个人破产制度，以有效破解“诚实而不幸”个人债务人的债务困境及负债率过高而缺乏市场化、法治化消化途径问题。

三、以深化执行体制机制改革为牵引推动执行工作现代化

习近平总书记指出：“深化司法体制改革，建设公正高效权威的社会主义司法制度，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要举措。”深化改革创新，始终是推进解决执行难工作、实现执行工作现代化的根本动力。

（一）深化审判权与执行权分离改革，健全国家执行体制

要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，一体学习贯彻习近平法治思想、习近平总书记关于进一步全面深化改革的一系列新思想新观点新论断，全面贯彻落实党的二十大和二十届二中、三中全会精神，以推进国家治理体系和治理能力现代化为目标，持续深化执行体制机制改革。要坚持党的领导，将党管政法原则贯穿执行体制机制改革全过程各方面，不折不扣贯彻好落实好有关改革决策部署，严格贯彻落实重大事项请示报告制度，确保改革始终在党中央集中统一领导下、按照党中央决策部署有力推进。要依法推进改革，坚持改革与法治相统一，增强改革政策取向一致性，始终在法治轨道上推进改革，及时把改革成果推动转化为法律制度，做到重大改革于法有据、改革与法治相互促进。要突出问题导向，着力解决制约执行工作高质量发展的体制机制性障碍，着力解决人民群众急难愁盼突出问题，确保改革实效，实现改革目标，为“切实解决执行难”提供制度机制保障。要进一步落实中央全面依法治国委员会印发的《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》要求，推动综合治理执行难部门协作联动机制进一步实质化运行，确保相关部门各司其职、通力协作、齐抓共管，协同推动解决执行工作中遇到的重大问题。

（二）深化执行管理机制改革

与审判程序通过双方当事人诉辩对抗以及上下级法院审级监督对案件进行有效监督管理不同，执行程序节点多、过程复杂、自由裁量空间较大，传统的审判监督管理方式不能适应执行工作的发展规律和发展需要，亟须在执行管理机制改革上下功夫。要进一步贯彻落实党中央关于“落实统一管理、统一指挥、统一协调的执行工作机制”的要求，巩固深化现有执行管理工作成果，持续推进交叉执行、院局长阅核等执行管理新机制，切实发挥“案例库”“法答网”在统一执行尺度方面的功能作用，不断压实上级法院的监督管理职责。要完善立案、审判与执行工作的联动运行、协调衔接机制，着力解决“只管判不顾执”的错误倾向，从源头上化解矛盾纠纷、减少执行案件，推动完善诉前诉中调解考核、激励机制，促进调解成功和履行到位一体推进。要继续推进执行指挥中心实体化运行，不断强化执行指挥中心在执行调度、指挥管理、考核决策分析等工作中的重要作用，将执行指挥中心建成强化执行管理的最强大脑中枢。要健全执行案件繁简分流、执行事务集约办理等工作机制，做到“简案快执”“繁案精执”，以优化执行管理方式不断提高执行效能。

（三）深化执行监督机制改革

要健全完善当事人全程参与、监督执行的工作机制，完善执行异议和执行听证，落实执行信访“有信必复”，健全执行人员、执行局长接待制度，保障当事人的执行信息知情权、执行程序参与权、合法权益救济权。要完善执行检察监督机制，深化执行检察监督信息共享，认真办理检察机关的检察建议，切实把检察监督专项活动作为改进执行工作、规范执行行为的重要契机，推动执行检察监督常态化、机制化运行。要强化社会公众监督，进一步深化执行公开，扩大执行信息公开范围，利用新媒体技术，建立定期向社会公众公开直播执行活动制度。建立健全社会公众参与执行机制，邀请人大代表、政协委员、人民监督员等见证执行活动，探索建立社会公众评议执行活动工作机制。

（四）强化规范执行建设

要健全完善执行权力运行监督制约机制，将执行权装进“制度铁笼”和“数据铁笼”，确保执行人员“法定职责必须为”“法无授权不可为”。要进一步加大执行力度，坚持线上与线下相结合，及时全面查控被执行人财产线索，切实发挥财产报告制度功能作用，对拒不报告、虚假报告财产行为依法予以惩处；依法适用失信名单、限制消费、罚款、拘留等强制措施，坚决打击拒不执行、抗拒执行等失信行为。要进一步加强网络司法拍卖的规范管理，严格落实《最高人民法院关于进一步规范网络司法拍卖工作的指导意见》，对实践中出现的一些苗头性、点发性不规范问题及时纠正，严肃问责。要进一步加强执行案款的规范管理，探索建立案件办理和案款发放职责相分离的制度机制，健全完善立、审、执、财务等跨部门协同管理执行案款的制度机制，压实监管职责，狠抓制度落实，切实消除因制度落实不到位可能产生的风险隐患。要进一步加强终本案件的规范管理，监督引导各级法院正确认识案件终本率指标，明确只要严格按照法定条件和程序将“执行不能”案件纳入终本程序的，即使该法院整体终本率较高，也要实事求是，正确看待，不能“以数据论英雄”。要进一步推动交叉执行工作制度化、常态化发展，对于因拖欠账款而影响企业经营发展，特别是“连环债”影响多家企业、“异地债”久拖难执等案件，及时通过提级执行、督促执行等方式推动解决，坚决防止一些企业被欠款拖垮。要进一步做深做实“失信”与“失能”区分工作，明确细化认定标准，加大信用惩戒精细化、精准化管理，建立健全纳入失信名单事先告知程序和宽限期制度，完善信用惩戒分级管理和信用修复机制。要进一步完善执行与破产衔接转换机制，既要引导“可重整的不进行清算”，通过破产重整、和解等程序帮助“危机”企业找寻“新机”，保经营主体，保民生就业；也要依法推动“僵尸企业”“出清”，充分释放市场资源。

（五）强化智慧执行建设

现代信息技术发展日新月异，要紧紧抓住网络强国、数字中国建设的重大机遇，进一步促进执行工作与大数据、云计算、人工智能等数字技术的深度融合，以数字化、智能化为杠杆培育执行工作发展新动能。要充分依托全国法院“一张网”建设，完善执行关键节点的可视化监管和不规范执行的自动化预警，推动执行指挥中心信息化平台的智能化建设与应用，加快实现办案文档电子化和电子卷宗即时生成。要拓展完善“总对总”执行查控机制，充分利用大数据、人工智能等实现对被执行人财产的自动查询、智能筛选、批量控制、深度发掘，形成条目完备、往来明确、方便适用的财产反馈清单和线索图。要在联合信用惩戒系统实现与全国信用信息共享平台、国家政务服务平台“互联网+监管”系统互联互通的基础上，积极推动失信名单信息与有关部门管理、审批系统的同步共享，实现自动识别、自动拦截、自动惩戒，切实推进各项失信惩戒措施落实落地。

（六）强化执行队伍建设

执行工作现代化，首先在于建设一支现代化的执行队伍。一是切实提高执行干警的政治素质、业务素质、职业道德素质。要强化党的创新理论武装，教育引导干警进一步学深悟透习近平新时代中国特色社会主义思想，不断增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，做深做实“从政治上看、从法治上办”，以解决执行难的实际成效助推国家法治建设、社会诚信建设。要优化执行队伍年龄、学历、能力结构，持续提升执行业务培训的针对性、实效性，持续推进执行队伍正规化、专业化、职业化建设。要坚持全面从严治党、从严治院、从严管理，坚决纠治形式主义、官僚主义等不正之风，驰而不息狠抓执行领域党风廉政建设，以零容忍态度严惩消极执行、选择性执行、乱执行等违纪违法行为，以坚韧不拔的精神，久久为功，祛除执行领域的顽瘴痼疾，确保干警清正、队伍清廉、司法清明。二是加强执行力量保障。2024年，全国法院执行法官人均办案超900件。异常突出的“案多人少”矛盾不仅使执行干警长期超负荷工作，而且个案分配的司法资源过少，也严重影响了办案质效。要立足执行工作长远发展，根据现有执行案件总量，推动加强与执行工作形势任务相适应的执行队伍保障，完善符合执行特点的职业保障机制。要加强执行工作的社会力量，探索建立人民调解员、人民陪审员、基层综治网格员等人员深度参与执行的工作机制，依法依规健全完善人民法院购买社会化服务工作机制，形成工作合力。

新时代新征程，做好执行工作责任重大、意义重大。各级人民法院要在以习近平同志为核心的党中央坚强领导下，以对党和国家事业负责、对法治中国建设负责、对人民群众利益负责的高度责任感使命感，切实做实做好做优执行工作，朝着切实解决执行难、推动执行工作现代化的目标不断奋进，为以审判执行工作现代化服务保障中国式现代化贡献力量！

来源：东南沿海消息通