摘要：作者：张望，早稻田大学国际学术院国际教养学部准教授。主要研究领域为：现代中日关系论，日本外交和安全保障论，东北亚安全和国际关系理论。主要著作为：《“政治生存“与日本对华关系中的靖国神社问题》（Political Survival and Yasukuni in
剖析日本对台政策：体系清晰度、政治生存与官僚审慎
作者：张望，早稻田大学国际学术院国际教养学部准教授。主要研究领域为：现代中日关系论，日本外交和安全保障论，东北亚安全和国际关系理论。主要著作为：《“政治生存“与日本对华关系中的靖国神社问题》（Political Survival and Yasukuni in Japan`s Relations with China，London: Routledge, 2017）。
来源：Mong CHEUNG, “Assessing Japan’s Taiwan Policy: Systemic Clarity, Political Survival and Bureaucratic Prudence,” Journal of Contemporary China, August 2024, pp, 1–16.
导读
日本涉台政策正在进入一个危险的拐点。高市早苗的涉台挑衅言论不仅在日本国内引发强烈反弹，也暴露出一个更深层的问题——日本对台决策从来不是线性的，而是被国际压力、国内政治与官僚体系共同塑造。当这三股力量发生错位时，日本立场就会出现摇摆甚至激进化，而这正是当前东亚最值得警惕的风险来源。
理解今天的争议，必须回到日本对台政策的运行逻辑。所谓“亲台”与否从不是关键，日本真正关注的，是在中美压力之间如何维持自身安全空间、如何避免领导人因台湾问题付出政治成本、以及官僚体系是否能够保持足够的审慎。当体系压力模糊、首相地位稳固、官僚保持克制时，日本倾向于避免越线；但当体系压力清晰、执政者政治脆弱、国内制衡机制弱化，日本便更容易在台海问题上被推向冒险。
这一逻辑在过去三次关键节点中反复出现：2006年避免挑衅、2019年战术性亲华、2021年在美方压力下做出有限松动。轨迹清晰——日本不是主动“站台”，而是被体系结构推着向前。如今，高市的言论再次触碰敏感边界，而其背后的政治需求与决策结构，与上述规律高度契合。
正因如此，当日本国内民众在首相官邸前抗议“把国家推向战争”之时，他们反对的不仅是某一句话，而是反对被外部压力与内部权力博弈绑架的危险政策倾向。在中日历史互信脆弱、台海局势复杂化的大背景下，日本涉台政策一旦在政治操作中失去审慎，将直接放大误判风险，也将对区域稳定造成连锁冲击。
冷战后日本在台湾问题上的角色：简要概述
日本在冷战后对台政策的模式是什么？为什么日本有时不愿干涉台湾事务，但有时却不然？一般认为，日本对台政策的源头来自单一的战略考量，与东亚国际政治及其在亚太地区的海洋安全有关。然而，这个传统的解释是不足的。虽然外部压力和国家的相对物质能力属于国际体系结构(the structure of the international system)的范畴，但仅从体系层面进行分析，并不能全面解释日本的政策行为。本文基于新古典现实主义的理论框架以及对日文资料的实证分析，对2006，2019和2021的三个案例进行研究，得出日本的对台政策受三大因素影响：国际层面的体系清晰度、国内层面的日本首相的政治生存，以及国内官僚对台湾问题的谨慎态度。
在过去的二十多年中，分析日本与中国大陆和日本与台湾地区之间关系的研究和报道屡见不鲜。在日语文献中，人们普遍认为日本对台政策的起源理所当然地来自其与海洋安全和亚太地区国际政治相关的战略和地缘政治考量。在现有的文献中，庆应义塾大学的日本外交史专家井上正也（Masaya Inoue）回顾了20世纪60年代以来日本对台政策的演变，准确地指出日本政府对台官方立场的实质一直是尊重“一个中国”政策，旨在促进和平解决中国大陆和台湾的分离问题，但保留在台湾海峡两岸爆发冲突时适用《日美安保条约》的选择权。台湾国际关系学者杨永明（Philip Yang）认为，日本在后冷战时代一直遵循“1972年体制”和“一个中国”政策，但因为日本前首相小泉纯一郎认为改善日本与台湾地区的关系有利于他在国内的声望，小泉政府通过改善非官方的相互精英交流，大大发展了日本和台湾地区的非官方关系。对于2020年代日本与台湾地区关系的最新发展，印第安纳大学副教授亚当·P·利夫（Adam P. Liff.）对美国学术界和政策领域普遍存在的日本在台湾问题上的立场已发生根本转变的误导性论点提出质疑。利夫认为，鉴于日本毗邻台湾的地理位置和内部政治限制，观察家们需要关注日本在台湾问题上的模糊立场。
尽管以上这些研究确实为日本对台政策的性质和本质提供了一些启示，但却很少在实证上依据日文一手和二手资料，并采用具有内在连贯性的统一理论分析框架来分析日本领袖的对台外交决策。过往的解释未能回答以下关键问题：2006年，安倍晋三（Shinzo Abe）作为日本执政党自民党（Liberal Democratic Party, LDP）的亲台政治领袖，为何在就任首相后不久就拒绝提升日本与台湾地区的关系？同样是在2019年，为什么第二届安倍政府仍然拒绝台湾地区领导人蔡英文提出的通过建立“安全对话”渠道来提升日本与台湾地区之间安全关系的建议？2021年4月，随着外部战略态势转向更有利于遏制中国大陆的环境，为什么东京拒绝了华盛顿要求启动类似美国“台湾关系法”立法的压力，却仍然愿意在这一问题上提供有限的后勤支持 (logistical support)和在日美首脑会谈上提及台湾问题？
日本台湾政策的新古典现实主义框架
为了在一个统一且具有内在连贯性的分析框架中理解日本对台政策的本质和模式，本文提出了一个新古典现实主义框架。新古典现实主义者认为，一个国家在国际体系中的地位及其相对的物质力量能力是决定其外交政策范围和雄心的主要因素。另一方面，该学派也认为这种力量对外交政策有着间接而复杂的影响，因为系统压力需要通过单位层面的干预变量来转化。一个全面的新古典现实主义模型应将体系结构和国内政治同时作为解释变量，并强调国内政治作为干预变量的作用，在影响决策的过程中传递(transmit)、增强(enhance)或抑制(inhibit)前者。在本研究建立的新古典现实主义的分析框架中，日本的对台外交政策不断受到系统压力和国内制约因素的影响。在制度层面，本研究采用了新古典现实主义模式于2016年提出的“清晰度”（clarity）概念。诺林·里普斯曼 (Norrin M. Ripsman) 等人认为，国际体系向各国提供的信号和信息的清晰度是新古典主义现实主义的主要变量。清晰度基本上有三个组成部分：1) 威胁和机遇的可辨识程度；2) 体系是否提供了威胁和机遇的时间跨度信息；3) 最佳政策选择是否突出。为便于测量的可操作性，本文主要从两个方面来观察日本的系统清晰度：1）中国大陆对日本构成的“威胁”的紧迫程度；2）美国在处理台湾问题方面是否对日本施加压力。
然而，体系压力并不一定会自动转化为单位层面的政策产出。除了体系因素对日本对台政策的影响外，本文特别概述了日本对台政策的两种干预变量：日本首相的国内政治生存和日本国内官僚对台湾事务的谨慎态度。前者是由于在国家层面，首相的国内政治一直对日本外交政策的制定起着重要作用，本文认为应从日本首相的国内合法性角度来理解日本的台湾政策；后者则是因为日本国内对台湾事务的官僚主义谨慎态度也可以被确定为需要在单位层面密切观察的一个重要因素。本文认为，基于官僚政策偏好，日本国内单位层面的行为体，尤其是外务省，可能会对日本政治领导人的决策施加一定程度的制约，以应对美国在体系层面对日本施加的压力。
在方法论上，有意选择以下三个案例的原因如下：1) 三个案例都表明日本对介入台湾问题存有顾虑；2) 2021 年的案例是一个偏离案例（deviant case），我们可以看到遏制中国大陆的体系压力并没有完全转化为日本的外交政策产出，这表明有必要研究日本国内背景下替代性干预变量的本质。此外，本研究没有在新古典现实主义的理论假设下比较每个案例中的三个因素，而是通过调查每个案例的背景并在有经验数据的情况下实施过程追踪，特别关注日本决策者在其认知过程中是如何看待台湾问题。
案例1：安倍晋三的对台政策立场（2006年）
第一个案例发生在2006年夏的第一届安倍政府时期。日本前首相安倍晋三是著名的保守派自民党领导人之一，曾在不同政策领域对中国采取强硬态度。此外，安倍在日本政界一直被视为亲台的自民党政治家。令人惊讶的是，2006年拒绝发展更紧密日本与台湾地区关系的也是安倍晋三。这其中一个重要原因是，在体系层面上，鉴于2006年中国大陆的“紧迫威胁”程度较低，而且这一时期美国在台湾问题上并没有对日本施加压力，因此本案例的体系清晰度可以归为较低。2006年，中国国家领导人对美国和日本都采取了温和政策。在此期间，由于台湾地区的陈水扁政府在2004年至2008年推动激进的“台独”政策，北京和华盛顿一直在合作防止台湾地区走向激进的“台独”。在体系层面，东京几乎没有动力从战略上改善与台北的关系。
不过，在安倍对台湾问题的决策过程中，国内领袖的政治生存的政治考量也是一个重要因素。2006年10月，安倍对北京进行了为期两天的“破冰”访问，标志着中日关系因为小泉前首相在过去6年中不断参拜靖国神社造成的僵持局面出现了一个不同寻常的转折点。作为小泉的继任者，安倍所处的政治环境与2001年小泉所面临的相比更有利。他在自民党内部和公众中都获得了多数支持。然而，在就任首相后，安倍发现自己的处境仍然充满挑战。安倍能够获得自民党大多数人如此巨大的支持，除了小泉的影响力之外，主要是因为他被主要派系领导人普遍认为能够领导自民党在即将于2007年8月举行的参议院选举中获胜。如果安倍不能在该选举中获胜，他将在自民党内部面临严重的合法性问题。从这个意义上说，改善中日关系，并最大限度地扩大自民党内的国内联盟和赢取选举成为安倍执政第一年的首要政治目标。因此，有关中日关系中的参拜靖国神社和台湾问题都是在日本国内政治的背景下慎重考虑的。
根据作者对日本前驻华大使宫本雄二的采访，在2006年3月安倍当选日本首相之前，外务省就已经开始考虑改善与北京的关系。据宫本称，为了改善与北京的关系，安倍政府有意避免与台湾地区的官员和客人进行交流，还拒绝了对台湾地区的正式访问。在微观分析层面，这一案例揭示了2006-07年日本的对台政策也主要服务于首相政治生存的国内目的。换句话说，对台政策并不完全是日本对中国大陆或对台湾地区战略的产物。在官僚层面，由于2006年美国没有就台湾问题向日本施压，因此没有直接证据表明台湾问题是这一时期日本外交官僚政策议程中的一个关注点。这一时期日本外务省主要外交官员在对台政策这一问题上保持了审慎倾向。
案例2：如何处理台湾问题：介于中美之间的日本（2019）
第二个案例发生在2019年3月，日本《产经新闻》报道了对台湾地区领导人蔡英文的采访。在这次采访中，蔡英文透露希望与日本进行直接的“安全对话 (security dialogues)”。然而，日本政府无意回应蔡英文提出的在2019年改善与台湾关系的要求。该案例的体系清晰度可归类为中等。虽然 2010年和2012年中日关系紧张程度因钓鱼岛争端而升级，但自2017年以来，中国表现出相对温和的对日政策。其中政治层面最有代表性的事件之一是在2018年1月12日，中日两国代表团在东京就“海空通信机制” (“Maritime and Aerial Communication Mechanism”）举行总干事级会谈。这是自2012年9月日本政府将钓鱼岛“国有化”以来，两国就该问题进行的首次双边磋商。会议期间，双方就启动海空联络机制达成共识，旨在防止中日之间因岛屿争端发生意外事件。在经济层面，日本对中国“一带一路”倡议和亚洲基础设施投资银行（Asian Infrastructure Investment Bank, AIIB）表达积极态度。2017年12月4日，在东京举行的第三届中日企业家和前政府官员对话论坛上，安倍表示有条件支持（conditional support）中国的“一带一路”倡议，并称中日关系已进入新时代。
另一方面，就美日关系而言，这一时期美国在处理台湾问题上没有对日本施加压力。相反，从2017年开始，面对特朗普的“美国优先”政策，美日同盟关系呈现出高度不确定的状态。自2017年4月中美领导人会晤后，东京明显感受到了当时中美关系改善的外交氛围。为避免20世纪70年代中美日三角关系的噩梦重演，安倍政府于2017年4月中旬决定派遣自民党秘书长二阶俊博（Toshihiro Nikai）和首相府政策秘书、安倍亲信今井尚哉（Takaya Imai）前往北京参加“一带一路”国际合作高峰论坛。2017年9月28日，在日本国会选举期间，安倍出人意料地在中国驻日本大使馆为中华人民共和国国庆庆祝晚会发表了演讲，并表现出改善日中关系的意愿。
安倍自2017年以来与中国距离相对拉近的另一个原因是因为特朗普上台后，两国关系出现了一定的隔阂。2018年3月，美国发动贸易战，日本是唯一没有被免除关税征收的美国盟友。同年5月，《日本时报》报道称，东京已通知世界贸易组织（WTO），保留对美国征收报复性关税的权利，这表明连日本也开始不满美国的单边主义。安倍认识到日美同盟的重要性，因此采取了战术性对冲策略，试图在特朗普“美国优先”政策的阴影下拉近与北京的关系。2019年，中国大陆对日本的“紧迫威胁”程度适中，在应对中国大陆对台湾的“威胁”方面，美国对日本不存在压力。对特朗普来说，台湾只是一个用来讨价还价的筹码，以获取中国大陆的“让步”。在这种情况下，东京也没有改善与台湾地区关系的动力。为了确保拉近与中国大陆的距离，安倍没有理由挑衅中国大陆，提升日本与台湾地区的关系。他已经决定在战术上改善与北京的关系，以平衡特朗普政府来自华盛顿的不确定性。
在国内政治生存因素方面，安倍在几次国内选举获胜后，获得了稳定的国内支持。在利用政治技巧解决2017年以来的森友学园丑闻、加计学园丑闻等多起政治丑闻带来的不利影响后，到2019年，安倍政府的支持率保持在一个相对较高的水平上，于9月回到了50%。在2017 年以来的这种国内背景下，安倍稳定的国内支持率为其拒绝台湾地区提升双边关系的要求提供了足够的政策自由，而不会造成严重的国内政治后果。事实上，正是因为安倍的存在，保守亲台的日本领导人才会得到自民党内亲台派的理解，因为他们会明白安倍的政策只是战术性的政策调整，而不是战略性的政策转变。
关于官僚审慎的相关因素，没有直接证据表明外交官员受到了来自美国或安倍本人的压力。不过，2019年安倍政府时期外务省主要外交官僚，如前驻华大使横井裕（Yutaka Yokoi），前外务省副大臣秋叶刚男（Takeo Akiba），都具有丰富的处理中国事务的经验，并深知台湾问题对中国领导人的敏感性，有助于抑制任何可能采取的激进对台政策。
案例 3：日本与“台湾有事”（“Taiwan Contingency”）（2021年）
2021年，世界目睹了新冠疫情、中美竞争加剧，以及特朗普执政后日美同盟趋于稳定。这意味着日本的对台外交将追随美国的步伐。2021年12月，前首相安倍晋三在线上参与台湾智库活动中虚晃一枪，称任何台湾突发事件（日语：台湾有事）对日本来说也是紧急事件，并可能成为允许日本行使集体自卫权协助美军舰艇的情况。在这个案例中，体系层面的情况发生了巨大变化。由于中日岛屿争端，2021年中国大陆的“紧迫威胁程度”上升到了一个更高水平，同时美国就处理台湾突发事件对日本施加的巨大压力也开始浮出水面，因此这次事件的系统清晰度可以归类为高。从2021年4月开始，日本菅义伟政府面临拜登政府的巨大压力。日本和美国52年来首次将对台湾海峡安全的担忧重新纳入讨论。2021年7月，日本还首次在《防卫白皮书》中强调“稳定的台海安全局势和稳定的国际社会至关重要”。
在国内政治层面，2021年的首相菅义伟（Yoshihide Suga）是一位弱势领导人。从日本国内的角度来看，菅义伟虽然对日本内政有很深的了解，但却缺乏外交经验。2021年4月，几乎没有证据表明菅义伟对台湾地区有强烈的政策偏好，或有意利用“台湾牌”为国内谋取政治资本。然而，在自民党精英政治舞台上，菅义伟得到了安倍主流派的大力支持，安倍本人也积极倡导日本做好应对台湾有事的紧迫性，这可能导致菅义伟因安倍的政策偏好而采取亲台政策。在普通民众层面，菅义伟的支持率在2021年4月跌至40%左右，原因是他无力应对新冠疫情的新一波流行和党内丑闻。
基于体系压力的逻辑，日本本应全面配合美国在台湾问题上的要求。但实际上，东京对华盛顿的要求只表现出了有限的合作。导致这一情况的关键因素是日本国内官僚对台湾问题的谨慎态度。在美方于美日峰会前要求日本与美国合作遏制中国并通过与美国《台湾关系法》类似的法案后，深知中国底线的日本决策者，尤其是外务省，意识到日本明显难以满足美国的要求。为了阻止拜登在华盛顿峰会上提出这样的要求，日本选择在峰会的联合声明中宣布其对台海两岸安全的关切是有限的政策合作，希望借此消除华盛顿对中日建立相对密切关系的疑虑。另一方面，日本自卫队（Japan Self-Defense Forces, JSDF）也不愿在台湾问题上走得太远。2011年11月，两国防卫高官会晤后，自卫队高层官员似乎对来自美国的巨大压力感到不满。并且，美国的军事计划根本没有考虑到可能将居住在冲绳的日本居民卷入战场的风险。2022年1月播放的NHK纪录片也指出，日本没有足够的能力执行疏散任务，东京中央政府反而要求冲绳地方政府为可能的居民疏散做好准备。
结论与影响：日本对台政策的“执行密码”
通过2006年、2019年和2021年的案例，可以发现日本对台政策是由三个因素共同决定的：国际层面的体系清晰度、国内层面的日本首相的政治生存和官僚对台湾问题的审慎态度。根据上述研究结果，日本对台政策呈现出以下模式：在体系清晰度较低的情况下，即中国大陆的“威胁”迫切的程度较低，且缺乏来自美国的压力来应对中国大陆的威胁时，日本不太可能全面介入台湾事务。这一点在一位强势首相掌权时尤为明显，因为他们会有更多的自主权来抵御国内的批评。此外，国内官僚在这一问题上的谨慎态度也进一步降低了日本全面参与的可能性。相反，在体系高度清晰的情况下，即中国大陆的“威胁”迫在眉睫，美国施加的压力较大，日本可能会更为深入地介入台湾危机。当首相执政能力较弱时尤其如此，因为他们会因为向中国大陆让步或无力应对国家安全危机而更容易受到国内反对派批评。此外，日本国内行动者相对缺乏官僚主义的审慎态度，也会促使日本更多参与台湾危机。
在中日关系中，由于历史创伤和根植于历史记忆的不信任使两国的战略互疑难以消除。日本对台政策受到多种因素的共同影响而具有动态性。鉴于该地区危机感的加剧，中国和日本应进行有效沟通，避免在台湾问题上出现误判。
译者：任淼植，国政学人编译员，早稻田大学国际文化交流研究科博士生，研究领域为亚洲区域关系。
校对 | 韩欣洁 张睿哲
审核 | 施 榕
排版 | 张靖微
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来源：国政学人
