摘要：自2010年全国开发区人大研究会（以下简称“研究会”）成立至今，十五载砥砺征程如江河奔涌，既镌刻我国开发区从高速发展迈向高质量发展的历史跨越，更见证开发区人大工作从“拓荒探路”到“制度筑基”的沧桑巨变。作为全国首个聚焦开发区人大工作的专业性研究平台，研究会始终
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自2010年全国开发区人大研究会（以下简称“研究会”）成立至今，十五载砥砺征程如江河奔涌，既镌刻我国开发区从高速发展迈向高质量发展的历史跨越，更见证开发区人大工作从“拓荒探路”到“制度筑基”的沧桑巨变。作为全国首个聚焦开发区人大工作的专业性研究平台，研究会始终以服务国家治理体系和治理能力现代化为使命，以破解开发区人大工作理论与实践难题为靶向，凝聚实务工作者与学界智慧，在理论研究、决策咨询、体制机制构建中勇于创新，持续推动开发区人大工作从“实践探索”逐步走向“制度规范”。值此十五年之际，回望历程、总结经验、眺望未来，既为过往探索铭志，更为未来锚定航向。
一、十五载砥砺致远：从拓荒探路到制度机制筑基的艰难征程
“拓荒者以血汗垦荒，奠基者以智慧筑城。”十五年前，开发区人大工作犹如在荒芜之地艰难破土的幼苗。彼时，开发区作为经济引擎蓬勃崛起，然其民主政治建设却与经济发展显著失衡。在此背景下，2010年11月，在全国人大常委会有关领导和部门的支持和指导下，由江苏省无锡市人大常委会高新区工委和辽宁省鞍山市人大常委会开发区工委等14家国家级开发区人大工委联合发起成立，研究会应运而生。十五年来，研究会以“敢为天下先”的锐气与“久久为功”的韧劲，推动开发区人大工作从“摸着石头过河”到形成制度化实践路径的蜕变，在一定程度上实现了开发区人大工作历史性跨越。其主要成果体现在以下几个方面：
（一）推动建立开发区人大工作机构，构筑人大工作组织基础
开发区作为经济功能先行的特殊区域，其管理体制通常不同于普通行政区，普遍未设立完整意义上的地方人民代表大会及其常务委员会。这使得国家根本政治制度——人民代表大会制度在开发区的覆盖和运行面临挑战。研究会的首要贡献在于大力推动在各类型开发区（包括国家级、省级）设立人大工作委员会（人大工委）或人大联络工作委员会等专门机构。
这些机构通常由上级人大常委会派出或批准设立，虽不具备独立选举产生人大代表和行使完整立法权的资格，但承担着重要的桥梁和枢纽功能。它们负责联系和服务在本区域工作或生活的本级和上级人大代表，组织代表开展视察、调研、联系选民（或企业、职工）等活动，听取和反映开发区内人民群众和市场主体的意见建议，并监督开发区管委会等行政机构的相关工作。人大工委等的建立，从组织实体上解决了开发区人大工作“无人做事、无人管事、无机构负责”的问题，为推动人民代表大会制度在开发区的延伸和覆盖奠定了坚实的基础，扭转了人民代表大会制度在开发区“断层”和“虚化”的局面，从而开启开发区人大工作新局面。
（二）探索建立“准人代会”联席会议，搭建民主协商重要平台
研究会借鉴人民代表大会会议的形式和功能，推动各地探索建立开发区层面的大型民主议事平台——开发区人大工作联席会议，或称“准人代会”。这一机制将开发区内的各级人大代表以及部分特邀的公民、企业代表等汇聚一堂。
开发区人大工作联席会议通常每年定期举行，规模较大，代表性广泛。会议期间，与会代表听取开发区管委会的全面工作报告，并进行分组审议和大会发言；讨论决定开发区范围内涉及公共利益的重要事项；对管委会工作提出批评、意见和建议；推动民生实事项目的征集和票选推荐；有时还开展专题询问等活动。虽然其决议的法律效力可能与正式人代会有别，但它在凝聚共识、反映民意、汇聚民智、强化监督方面发挥了不可替代的作用，成了开发区人民当家作主的一个标志性载体和盛大舞台。
（三）创新建立人大工作联络员制度，延伸民主触角与覆盖
“民声之达，需末梢灵敏；政令之下，需渠道贯通。”在工业化城市化快速推进的过程中，一些因“撤乡建镇”或本身区域面积较小而导致人大代表数量严重不足，甚至没有本级人大代表的开发区，民主渠道的覆盖面临现实难题。针对这一特殊情况，研究会推动建立开发区人大工作联络员制度。
联络员通常从社区负责人、优秀企业工会代表、社会组织负责人、退休干部、热心市民等群体中选聘。他们经过一定程序认定，承担起类似“信息员”“宣传员”和“调解员”的角色：负责收集和反映所在区域单位、居民的意见诉求；宣传法律法规和人大决议决定；协助人大工委、人大联络工委组织开展活动；反馈政策执行情况等。这一制度巧妙地将民主的神经末梢延伸到最基层，有效解决了人大代表资源“空白区”的民意上传和政令下达问题，确保了开发区民主参与的广泛性和真实性，是人大组织体系在特殊环境下的有效补充和延伸。
（四）推动街道议政会制度实施，夯实基层民主治理根基
开发区往往下辖若干街道，街道层级的民主建设是整个开发区民主治理的重要组成部分。研究会积极推动在开发区内的各街道普遍建立和实施居民议政会制度（或称民主议政会）。议政会成员由社区人大代表、居民代表、驻区单位和企业代表等多方协商产生，虽然议政会不全是人大代表，但在基层具有最广泛的群众基础。
街道议政会定期召开会议，听取街道办事处工作报告，讨论街道民生实事项目，对街道财政预算（或民生资金使用）进行协商监督，并就社区治理、公共服务等提出建议。这一制度将民主协商、民主决策、民主管理、民主监督贯穿于街道治理的各个环节，有效激活了基层民主的活力，成为开发区人大工作向基层延伸的重要抓手和支撑点。
（五）助力全过程民主实践阵地建设，打造常态化民主载体
“民主非一时之会，需日常之场；实践非抽象之词，需实体之基。”研究会高度重视并全力助力各地开发区建设实体化的全过程人民民主实践阵地。这些阵地通常以“人大代表之家”“人大代表联络站”“基层立法联系点”“民主协商厅”等融合共建的形式出现，遍布开发区区域内的街道、社区乃至大型企业。
近年来，各地开发区全过程人民民主实践阵地正逐步实现多维拓展，包括功能复合化。如上海张江科学城“全过程民主实践基地”融合政策解读、立法征询、监督听证等功能，年均举办活动20余场，参与群众逾万人次。广东省深圳前海自贸区开发“云端民主议事厅”，通过VR技术模拟项目场景，让代表和群众远程参与规划审议，提升参与深度。通过这些阵地建设及开展的各种活动，使开发区全过程人民民主从“阶段性参与”转向“全周期沉浸”。
第十二届全国人民代表大会法律委员会主任委员乔晓阳在第九届全国开发区人大工作联席会议暨研讨会上讲话
二、十五年深耕细作：从培养典型到经验凝萃的标杆成果
十五年来，研究会通过双向发力不断推动开发区人大工作实践创新：一方面，从精准化指导培养典型入手，为各地探索破题提供可参照学习的样本；另一方面，以典型单位经验的总结、提升和推广为路径，让创新成果实现跨区域辐射，构建起“指导—实践—提炼—推广”的良性循环，形成了一大批开发区人大工作典型经验。
在培育开发区人大工作典范上，研究会充分发挥专业优势，对各地开发区人大工作进行指导，助力各地探索具有特色的开发区人大工作模式。2021 年 1 月，在研究会的参与和推动下，无锡市诞生了全国首个地级市人大开发区委员会。这一制度创新具有里程碑式的意义，切实回答了地方人大监督在开发区“要不要干”的问题，并在行动上解决了“由谁来干”“凭什么干”“怎样干好”等关键问题。此后，研究会持续关注无锡市开发区人大工作的进展，为其提供理论支持和决策咨询服务，帮助无锡市不断完善开发区人大工作体制机制，形成了具有示范效应的“1+2+N”的开发区人大工作“无锡模式”。15年来，研究会围绕推进人大制度在开发区全覆盖，发展全过程人民民主，先后建起了“开发区人大创新案例库”，收录100多个典型案例，涵盖监督机制、代表履职、数字民主等领域，成为各地学习借鉴的“工具箱”。
三、十五年守正创新：从零散思考到系统构建的理论成果
十五载理论耕耘，研究会先后发表和出版了300余万字的学术成果，涵盖专著、论文、调研报告等，从多方面填补了我国开发区人大工作研究空白。
一是提出了“人大制度核心功能嵌入可灵活嵌入开发区治理架构”理念。传统观点认为，人大制度的运行必须依赖于完全对应的行政区划和自下而上选举产生的代表结构与会议制度。研究会突破“结构复制”的传统思维，提出了“人大制度核心功能可灵活嵌入开发区治理架构”理念。该观点的核心逻辑在于：人大制度的生命力，本质上源于“权力属于人民、人民监督权力、人民管理国家和社会事务”的民主本质，而非某种固定不变的组织形式或运行流程。只要能通过适配开发区场景的方式，切实保障开发区内企业、职工、居民等群体的民主权利，让其意愿能有效融入决策、行为能有力参与管理、权力能全程接受监督，实现民主本质的形式完全可以灵活多样。这有力地破解了“无行政区划即人大无法履职”的困境。
二是创设了“一主双轨多层”模式。这一模式系统阐释了开发区践行全过程人民民主的路径，提出以专门委员会为主轴，代表履职与公众参与为双轨，覆盖多层级治理单元。具体而言，“一主”——通过在市、市（区）两级设立人大开发区专门委员会，确保全过程人民民主在开发区的推进有法定主体、有制度依托、有统筹协调，从根本上解决开发区民主实践“谁来抓、怎么抓”的核心问题；“双轨”——“代表轨”和“参与轨”，“代表轨”，即通过建立健全上级人大代表联络服务机制、探索建立开发区层面人大代表联席会议（“准人代会”）和议事机构（“准人大常委会”），开辟民主选举、民主决策等环节有制度化的通道；“参与轨”，即通过创新街道议政会、企业职工议事厅、专家咨询委员会、网络议政平台等多种协商民主形式，保障开发区内广大建设者和利益相关方在民主管理、民主监督各个环节的广泛、常态参与；“多层”——指民主实践覆盖开发区、园区、街道、社区、企业等多个层级，形成立体化的民主网络。
三是提出了“法治与经济互促”论。针对“经济特区即法治例外区”的片面认识，研究会予以批判并着重指出，若人大工作存在滞后或缺位问题，开发区政策会缺乏稳定性、决策会欠缺科学性、权力会约束力度不足，而这些问题最终会侵蚀区域发展活力。基于此，研究会论证得出观点：加强开发区人大工作，绝非开发区经济发展的“掣肘”，反而能够推动开发区实现发展模式转型的关键内生动力。
四是提出了“开发区是发展高地，也应该是民主高地”的观点。研究会认为，开发区是产业高地、金融高地、科技高地、人才高地、民意高地，总之是国家和地方的发展高地。因此，它更有优势、更有责任率先推进开发区全过程人民民主，将其建设成为民主高地，继而带动全社会民主进步。
十五年来，研究会组织专家学者先后研究出版了《中国开发区人大工作探索与创新》《国家治理现代化与人大权力行使》《我国人大制度视域下开发区践行全过程人民民主创新研究》等多部原创性著作。这些著作不仅在理论层面填补了开发区人大工作研究的空白，更在实践领域产生深远影响。
由研究会会长黄胜平撰写的《中国开发区人大工作探索与创新》（中国社会科学出版社，2018年8月）和《我国人大制度视域下开发区践行全过程人民民主创新研究》（新华出版社，2023年11月）；前者是全国第一部研究开发区人大工作的理论专著，有关专家认为“此书填补了业界空白”，是“我国第一本由开发区人大、运用国家级开发区人大第一手材料、撰写的全国第一本研究开发区人大工作的图书”；后者作为我国开发区在全过程人民民主领域探索实践的最新成果，被有关专家评价为兼具“理论的深度”与“实践的厚度”。
四、十五年平台办会：从地方性小型交流到全国性规模的学术活动
十五年来，研究会单独或会同有关方面，组织专家和相关人员奔赴北京、深圳、重庆、成都、沈阳、鞍山近百个城市及其开发区，累计举行100多次不同层次、不同规模的开发区人大工作汇报会、调研会、交流会，以及与各地人大领导、党政部门负责人和专家学者共同参与的座谈会。其中，全国性规模的学术活动——全国开发区人大工作联席会议暨研讨会有11次。这一会议已成为全国开发区人大工作领域极具影响力的品牌学术活动。每届会议都经过精心筹备，主题紧密贴合时代发展脉搏与开发区人大工作实际需求；会议形式丰富多样，通过主题报告、经验分享、分组讨论等环节，全方位展示开发区人大工作成果与发展方向。
十五年来，研究会从当初举办小规模的地方性交流活动，到如今举办规格高、影响力强的全国性品牌会议，不仅促进了全国各地开发区人大工作者之间的经验交流与智慧共享，更为开发区人大工作的理论研究与实践创新注入了源源不断的动力，在全国范围内有力地推进了人民代表大会制度向开发区的延伸和有效覆盖。
在第八届全国开发区人大工作联席会议暨研讨会期间，与会人员考察鹤壁市知名企业
五、十五年民主执念：从内部发声到多维公开的全局性辐射
十五年来，研究会遵循党中央和习近平总书记提出的坚持和完善人民代表大会制度和发展全过程人民民主的要求，高度重视开发区人大工作的宣传，成功构建了“中央媒体+行业平台+新媒体”矩阵。在长三角区域性刊物《江南风》杂志开辟“开发区人大”专栏，并独立创办《开发区人大要报》、“江南风新视窗”微信公众号，为开发区人大工作提供了强大舆论力量。十五年里，研究会先后在中国人大网、《人民日报》、新华社、《光明日报》《国家治理》《中国高新区》《人大研究》《人民与权力》等国家和地方权威媒体刊发了800多篇各种题材的报道和文章。
所有这些，极大地提高了研究会平台及其研究成果的传播影响力。这从一个侧面说明了研究会是全国开展开发区人大工作信息供给的发布中心、理论供给的核心智库，它开辟了我国人民代表大会制度研究的新领域 ，扩大了全过程人民民主的新视野。研究会是我国开发区人大制度研究的开拓者、实践者、先行者。
十五年筚路蓝缕，研究会以拓荒之志、创新之智、笃行之功，持续不断地推动我国开发区人大工作从“制度空白”迈向“体系完备”，从“局部探索”走向“全国实践”。站在新时代新征程的起点，面对开发区转型升级与全过程人民民主深入发展的双重机遇，研究会将继续以理论破冰引领实践突围，以制度创新激活治理效能，为构建中国特色开发区人大工作理论体系、推动国家治理体系和治理能力现代化作出新的更大贡献！
文／黄胜平 张鸣年 顾永成 黄 程
编辑：虞攀亮
编审：马若诗
审核：苏劲松
出品：中国高新区杂志社
来源：中国高新区杂志社