摘要：大力推动农业可持续发展，是中国特色新型农业现代化道路的内在要求。近年来，我国积极探索实行轮作休耕制度，通过季节性休耕、粮豆轮作等创新实践，在提升耕地产能、改善土壤质量等方面取得显著成效。然而，政策设计僵化、技术适配性不足、小农户参与率低等问题，制约着轮作休耕从
大力推动农业可持续发展，是中国特色新型农业现代化道路的内在要求。近年来，我国积极探索实行轮作休耕制度，通过季节性休耕、粮豆轮作等创新实践，在提升耕地产能、改善土壤质量等方面取得显著成效。然而，政策设计僵化、技术适配性不足、小农户参与率低等问题，制约着轮作休耕从“短期试点”向“长效机制”的深化。如何在制度优化与技术赋能的协同中破解瓶颈，成为实现农业绿色转型的关键命题。
在这一背景下，农民合作社作为联结政府、市场与农户的基层组织，展现出独特的实践价值。通过整合土地资源、推广适配技术、构建风险共担机制，农民合作社能够有效弥补政策执行断层，激发小农户内生动力，并将生态保护转化为经济收益。本文聚焦农民合作社在轮作休耕中的赋能路径，旨在为构建“政策—技术—市场—主体”协同的长效机制提供实践参考，助力农业可持续发展迈向更高水平。江苏省轮作休耕实践早、模式多，兼具地方经验与全国共性问题。本文以江苏省为样本，剖析农民合作社在构建轮作休耕长效机制中的关键作用，为破解农业可持续发展难题提供典型参考。
一、江苏省轮作休耕的实践成效
（一）分层推进试点布局：以点带面构建全域覆盖体系
江苏省遵循“试点先行、分层递进”的逻辑，逐步实现轮作休耕从局部探索到全域覆盖。2016年率先启动省级耕地轮作休耕制度试点，聚焦秋冬季低效耕作区与生态脆弱区域，至2019年累计实施面积71.4万亩。2018年起江苏省承接国家试点任务后，在黄淮海地区推行粮豆、粮油、粮薯轮作，在长江流域地区推行稻油轮作，至2020年，国家试点面积达223万亩。同时，在苏南五市稻麦两熟地区全面推行冬小麦季节性轮作休耕，至2021年，苏南地区累计轮作休耕面积达209.9万亩。
（二）差异化技术模式创新：因地适配破解区域瓶颈
针对多元农业生态特征，因地制宜开发适配技术模式。在苏南经济发达地区，创新“水稻+绿肥+蔬菜”周年轮作模式，结合都市农业需求发展休闲观光田（如常熟市冬季种植紫云英）；在沿海盐碱地，集成“稻肥轮作+暗管排盐”技术，推广耐盐绿肥田菁；在黄淮海地区，试点“玉米大豆带状复合种植”，通过窄行密植实现“一季双收”。
（三）地力修复与产能储备：耕地质量与粮食安全双保障
以土壤修复为核心抓手，构建耕地质量提升长效机制。通过跨科属作物轮作（如水稻—绿肥—蔬菜）和间套种技术，调节实现土壤养分均衡，降低病虫草害基数，为粮食安全提供可持续的耕地资源保障。与稻麦两熟相比，种植一季绿肥可实现每亩年减纯氮15公斤、磷钾肥10公斤、农药200克，综合减肥减药50%以上。通过绿肥轮作与间套种技术，南京市轮作区土壤有机质含量平均提高1%；盐城市连续种植绿肥后土壤有机质增加2.56克/千克。
（四）绿色生产与效益升级：生态价值向经济收益转化
创新种养结合与市场化机制，实现生态保护与经济效益协同跃升。推广“鲜食毛豆+大蒜、西兰花”等特色种植模式，有效提高农民收益；昆山市姜杭基地通过“稻鸭共作+草鹅共作”，实现种养时空资源高效整合，亩均综合效益高达5000元，显著促进农田生态恢复。此外，绿色水稻认证产品市场溢价15%～20%，有效助推农业生产从单一的“增产导向”向全面的“提质增效”转型。
二、江苏省轮作休耕实践中的突出矛盾
（一）政策协同不足制约制度效能
一是考核机制与激励约束措施不足。江苏省轮作休耕制度目前主要考核农户参与率、面积等指标，缺乏有效的以结果为导向的考核体系。特别是未能建立起严密的监督惩罚机制，对于未按要求实施轮作休耕的行为缺乏明确处罚标准，基层政府难以开展有效约束。二是政策目标协调不畅，基层贯彻落实受阻。从地方政府到农民合作社，均面临短期粮食安全考核与长期耕地保护目标之间的矛盾，导致部分主体在轮作休耕与粮食增产目标之间难以兼顾，影响政策的可持续性。
（二）技术适配断层削弱实施成效
一是技术研发与轮作需求脱节。当前推广的一些轮作模式，如“玉米大豆带状复合种植”等，虽然具备良好的生态效益，但缺乏针对性的农艺技术和农机装备配套研发，难以满足精准施肥、水分调控和机械作业的实际需要，导致农户在技术实践中面临较大阻力。二是技术推广与农户认知存在落差。实地调研表明，不少农户对轮作休耕在土壤改良、病虫害抑制、农产品品质提升等方面的正向作用认知不足，技术理念和生态效益未能有效传导至农户层面。三是技术培训与农机服务配套不足。例如，在射阳县的粮豆轮作实践中，存在种植品种选择、肥水管理等关键环节技术培训不到位，农户实际操作存在困难等问题。同时，大豆等作物的机械化收割效率低、设备普及率不高，进一步增加了劳动投入和生产成本，降低了农户参与的积极性和制度执行的稳定性。
（三）小农户参与困境凸显制度短板
一是小农户资源有限，参与能力不足。江苏省耕地经营主体中，小农户占比九成以上，尤其在苏南、苏中地区，以10亩以下的零散经营户为主。受限于资金、劳动力与技术等资源，小农户在面对作物调整、土壤修复、技术转型等要求时，普遍缺乏主动参与轮作休耕的能力，呈现“政策下达难落实、要求明确难操作”的现实困境。二是补偿机制不完善，经济激励不足。现行补贴标准多为“一刀切”式补助，未能根据区域地力差异、作物替代成本与实际收益损失进行精细化设计，导致不少小农户反映补贴水平不足以弥补休耕期间的经济损失，参与意愿较低。调查显示，约三成农户认为“轮作休耕得不偿失”。
（四）市场化机制缺位限制可持续性
一是“以补促动”路径依赖明显，内生动力不足。现阶段轮作休耕实施主要依赖政府财政补贴拉动，农户参与积极性在很大程度上取决于补贴标准高低。一旦补贴政策收紧或调整，制度将面临执行不稳的风险。二是绿色农产品价值未能有效体现，生态效益缺乏变现渠道。尽管部分区域积极发展绿色稻米、绿色油料等生态产品，可获得一定市场溢价，但整体来看，轮作休耕产品缺乏统一品牌、认证体系与市场推广机制，绿色优势难以转化为经济价值。
三、农民合作社赋能轮作休耕的理论逻辑
（一）资源整合：农民合作社构建制度嵌入与要素协调平台
在轮作休耕制度实施过程中，资源分散、信息不对称与激励不足是制约政策落地的重要瓶颈。农民合作社作为农户之间的“联合体”、农户与政府之间的“接口”，在资源要素整合、生产组织优化与政策协同落实中天然具备平台功能，其“组织化赋能”特性正是破解轮作休耕实施难题的关键路径。
一是农民合作社具备资源集中与优化配置能力，是制度实施的“资源聚合器”。轮作休耕涉及土地、劳动力、农资与技术等多重要素的重新配置。农民合作社通过规模化组织与集体议价，能够实现农户间的土地整合、投入品集中采购与作物统一种植，降低参与门槛与交易成本，提升政策执行的组织效率。
二是农民合作社具备政策落实与上下衔接能力，是政策执行的“制度中介体”。在政策实施过程中，农民合作社能够在政府与分散小农之间建立稳定的信息通道与信任纽带，将政策要求精准传导至农户层面，同时也能将基层反馈及时汇总上报，促进制度的动态优化与问责激励落地，强化轮作休耕的制度刚性与灵活性。
三是农民合作社具备技术推广与服务供给能力，是农户赋能的“技术平台”。面对轮作休耕中普遍存在的“技术不到户”“服务覆盖弱”等问题，农民合作社可通过组建农技服务队伍、设立技术推广示范点、组织集中培训等方式，强化对农户的技术赋能，推动绿色轮作模式标准化、规范化、规模化实施。
四是农民合作社具备风险管理与市场链接能力，是绿色价值的“收益转换器”。农民合作社通过开展产销对接、绿色认证、品牌建设等方式，提高轮作休耕产品的市场辨识度与附加值。同时，也可牵头组织农业保险、信贷担保等工作，建立健全风险管理机制，引入农业企业与社会资本，实现“保护者得补偿、绿色者得溢价”的利益闭环。
（二）利益共享：农民合作社推动生态效益的组织内生转化
轮作休耕制度在提升耕地质量、实现绿色生态目标的同时，也对农户的短期收益构成一定冲击，尤其在多主体参与的实践场景中，“谁保护、谁受益”与“谁先让利、谁先吃亏”之间的张力突出。在这一背景下，农民合作社作为利益共同体与风险共担体，具备实现轮作休耕资源“利益共享”目标的制度性优势。
一是农民合作社打破了小农户之间的零散博弈，实现内部收益统筹与均衡分配。轮作休耕本质上是一种“生态公共品”的供给行为，具有强烈的外部性和时间滞后性。单个小农户参与积极性有限，难以自发协调。而农民合作社可以将具有延迟性的生态效益通过成员制度、章程安排等集体预期锁定机制转化为现实激励，在组织层面实现成本共担、收益共享，增强农户持续参与的稳定性。
二是农民合作社构建集体激励机制，提升成员对绿色效益分配的获得感。农民合作社可以将轮作休耕带来的绿色农产品溢价、生态补偿收益、品牌价值增量等，通过统一结算、盈余返还等方式，在成员内部按照劳务投入、土地贡献或参与程度进行再分配。这种制度化的收益分享机制，既强化了组织认同，也使农民合作社具备了将绿色生态价值转化为个体经济利益的内在能力。
三是农民合作社平台有助于构建“共建—共治—共享”机制，延伸多元主体共赢结构。农民合作社不仅是农户之间的利益联合体，也可以成为与政府、企业、金融机构、科研单位等多元主体共谋发展的“桥梁”。通过农民合作社平台，轮作休耕所产生的生态价值、数据价值、品牌价值可作为“谈判筹码”，吸引外部资金、技术与市场资源参与生态产品价值实现，从而实现更大范围、更高层次的“共享红利”。
四是农民合作社推动构建动态反馈与监督机制，保障共享机制的公平性与可持续性。通过民主决策、财务公开与成员评议等制度安排，农民合作社能够有效防止绿色效益分配中的内部不公，增强组织透明度与成员黏性，从制度层面筑牢“共享红利”的执行基础。
四、农民合作社推动轮作休耕长效机制的实践路径
（一）政策协同：破解制度壁垒
农民合作社在轮作休耕政策的落地过程中，应发挥“接口型组织”的桥梁与枢纽作用，连接政府政策供给与农户实际需求。
一方面，农民合作社可作为基层资源整合主体，通过统一组织成员开展项目申报、集中执行管理流程，减少分散农户申报中存在的信息不对称、执行碎片化等问题。特别是在现有政策多头并行、对象重叠的背景下，农民合作社具备打破轮作休耕补贴、绿色生态种植补贴、高标准农田建设项目等多类涉农政策壁垒的独特优势，有助于推动补贴制度从分散配置走向系统集成，实现“多政策合一”的协同落地，提升政策资源的统筹效率与精准指向。
另一方面，农民合作社作为联结政策与基层的“桥梁”，熟悉成员实际操作中的痛点和障碍，能够及时将政策实施中的问题与建议反馈至相关部门，补足政策设计与执行之间的“最后一公里”。通过参与实施方案讨论、绩效评估制定、补贴标准调整等过程，农民合作社可以从“被动执行者”转变为“制度优化参与者”，助力构建更具操作性、激励性与适应性的政策考核与动态调整机制。同时，农民合作社还可推动建立成员内部的绩效评估与反馈体系，实现从“政府—合作社”到“合作社—成员农户”的双向激励与协同治理，进一步提升政策执行的规范性、公平性与持续性。
（二）技术集成：提升适配性与普及率
农民合作社具备天然的农技推广与农业服务平台优势，是连接技术供给与农户应用的重要中介力量。在轮作休耕制度实施过程中，农民合作社不仅能够有效整合科研院所、农业技术推广部门和企业资源，还能根据区域生态条件和农户需求，主动承接轮作休耕技术的本地化转化与规模化推广。
具体来看，农民合作社可依托集体经营优势，在试点区域设立轮作休耕技术示范基地，通过边试验、边示范、边推广的模式，开展水旱轮作、绿肥替代、种养结合、化肥农药减量等绿色技术的组合试验与实践展示，提高技术的可视化、可感知程度，增强农户信任。同时，农民合作社还可组织农户集中开展农技培训与现场观摩，将抽象的技术知识转化为通俗易懂的生产指导，并配套提供技术手册、操作流程图、在线课程等多样化学习资源，提升农户的认知与操作能力。
此外，农民合作社在农机服务方面的集约优势也能有效破解轮作休耕中的“机械瓶颈”问题。面对部分轮作作物（如大豆、绿肥作物）在播种与收割环节机械化率低、服务不到位的难题，农民合作社可引进或统一租赁适用机具，建立农机共享服务机制，并通过调度管理平台实现“人、机、地”精准匹配，降低小农户参与轮作的机械门槛与成本负担。
（三）市场驱动：构建风险共担与生态补偿机制
面对轮作休耕实践中“绿色生态效益难以变现、农户承担风险过重”的现实困境，仅依赖财政补贴难以支撑政策的长效化运行。此时，农民合作社作为链接市场与农户的重要载体，具备通过市场机制实现价值转换、风险分摊与收入稳定的独特优势。
首先，农民合作社可通过统一品牌打造、订单农业、产销对接等路径提升轮作休耕产品的市场附加值。依托绿色认证、有机标识、公用品牌等资源，农民合作社能够将休耕期间培育的绿色稻米、豆类、油料作物等打造为“生态友好”特色农产品，塑造区域品牌形象，提升市场溢价。同时，通过农超、农校、农企对接建立长期稳定的“订单农业”机制，实现“产前定种、产中定价、产后定销”，有效规避农产品价格波动风险，增强农户对收益的预期性。
其次，农民合作社还可积极引导多元化市场工具参与生态价值实现。在金融层面，与涉农银行合作开发“绿色轮作贷”“休耕周转贷”等专属金融产品，为参与轮作的农户和农民合作社提供低息信贷支持；在保险层面，引入政策性农业保险和商业保险，推动“休耕作物保险”“气象指数保险”等新型险种创新，实现轮作作物生态风险保障，建立以农民合作社为核心的风险统保模式，解决农户因自然灾害、产量波动等引发的收入不稳定问题。
最后，农民合作社还可探索将轮作休耕的生态服务功能纳入碳汇交易体系，实现生态价值的货币化。通过与专业机构合作，开展耕地碳汇核算、登记与交易，将通过减少化肥使用、增加有机质投入所形成的碳减排量转化为碳资产，为农民合作社及成员带来额外生态收益，形成“多一亩绿肥、多一份收益”的激励导向。
（四）主体激活：增强小农户参与内生动力
农民合作社通过完善的内部治理机制，能够构建起以“共享—共治—共赢”为核心的制度环境，打通政策供给与农户响应之间的转化通道，切实将轮作休耕政策的“外部推力”转化为小农户参与的“内生动力”。
一方面，通过收益共享机制，农民合作社能够将因轮作休耕带来的绿色农产品市场溢价、政府财政补贴、生态补偿收益等，按照土地投入、劳务参与、服务使用等标准进行差异化再分配。农民合作社内部通过设立透明清晰的收益分配规则，确保小农户在集体收益中“看得见、分得到、有保障”，有效增强其参与轮作休耕的经济获得感，保障参与的持续性。
另一方面，通过参与式决策机制，农民合作社打破传统“强者主导、农户服从”的单向管理模式，建立以民主协商、集体讨论和成员表决为基础的治理流程。在种植结构调整、耕地统筹安排、资金使用方向等关键环节，农民合作社鼓励小农户广泛参与议事过程，不仅增强了决策的合理性与执行力，也提升了农户对组织的信任度和归属感，从“被动服从”转向“主动参与”。
同时，农民合作社还可构建差异化服务机制，针对农户在生产能力、土地规模、劳动力条件等方面的差异，提供“基础参与—深度托管—全链条服务”的多层次服务选项。例如，对具备一定能力的农户提供技术指导和市场信息等“基础参与”服务；对缺乏劳动力或经营经验的农户，提供“深度托管”模式，由农民合作社统一安排轮作计划、组织农机服务；对意愿强烈的核心成员，则提供“全链条服务”方案，包括金融支持、品牌培育、产销对接等，全面提升其绿色生产能力。通过多样化服务组合，农民合作社实现对不同类型农户的精准覆盖，避免“一刀切”式组织模式造成的排斥效应。
〔本文为江苏省社会科学基金青年项目《粮食安全视角下江苏轮作休耕绩效评价研究》（课题号：23EYC007）阶段性研究成果〕
《中国农民合作社》期刊
来源：中国农民合作社一点号
