摘要：甘肃岷县宏源清洁热力有限公司与岷县政府签订了30年供热项目的特许经营协议,企业先后投入3.7亿元，然而企业经营了5年时间，便被政府主管部门"强行接管"。

近日，大象新闻一则报道引发热搜。

甘肃岷县宏源清洁热力有限公司与岷县政府签订了30年供热项目的特许经营协议,企业先后投入3.7亿元，然而企业经营了5年时间，便被政府主管部门"强行接管"。

此事一出，很多媒体和网友迅速联想到山东博兴县恒源热力公司、贵州仁怀市二合安龙场白酒废水处理厂的类似事件，于是引发舆论。

当然，这些事件各有各的一些特殊情节，但有一点共性是媒体和网友关注的核心逻辑，那就是：企业都是政府招商引资“请”进来的，然后政府也已经签合同给予这些企业数十年的特许经营权，但是又突然因某些原因“强行接管”了企业，让企业家数以亿计的投资“竹篮打水一场空”。

没错，表面上看，这似乎就是一些网友口中所说的电视剧《大明1566》中那句著名台词“自古国库亏空必掠之于民，民变在即便掠之于商”的现实版本。

但是，事实真的如此简单吗？

当地政府真的是如此藐视法律和公理，敢于做出明显违背国家法规和政策的事情？

让我们用相对冷静的心态，站在相对独立的角度来思考这个问题，或许答案是否定的。

我思故我在，有思必有得。

去掉先入为主的情绪和态度，才是正确认识一件事物的前提。

“诚意正心”是也。

进而，就要找出正确的问题，问题提的不对，思考的方向自然就容易跑偏。

总的来说，这几个事件中，需要我们思考回答的问题可能有这些：

一是合法合规层面。即政府接管企业行为的是否合法合规？

二是实事求是层面。即政府对企业的违约指控是否符合事实，是否有确凿证据支持？

三是公平正义层面。即政府接收企业是无偿还是有偿的？是否应当补偿企业损失？是否补偿了企业的损失？

其次，逐一思考回答这几个问题。

第一个问题，合法合规的问题。

政府接管企业行为的是否合法合规？

要理解这个问题，首先要明确双方的立场和关系。

这些事件中的当事人，一方是政府，一方是民营企业（部分企业有国资成分，但主要还是民企），看起来似乎是行政权力和行政相对人、管理者和被管理者的关系。

但其实，在法律层面，在这个纠纷中，双方就是平等的民事主体。

为什么要强调这个“平等”？

很简单，因为舆论传播中“弱者为王”的逻辑，如果我们先入为主的认为政府一方就是强势的，我们就会给企业一方投入更多并不理性的“同情”和“支持”，我们的结论自然就难以客观。

回过来，事件中双方的冲突和纠纷，就是一个民事关系中的合同纠纷。

这句话看起来是废话，但其实也不是废话。

因为，对任何事物进行评判，都需要参照物，没有参照物或者参照物不同，判断的结论自然不同。

以南极为中心，所有的人都在偏北的位置。

以姚明为标准身高，绝大多数人都是“小矮人”。

标准找到，才能和事实互相印证，进而判断政府行为是否合法合规。

合同纠纷，自然有民法典合同编的规定做衡量。

进而对照实际，甘肃岷县的事件中，当地住建局（合同一方）向热力公司发律师函要求“解除合同”合不合程序规定？

其实是合规的。

首先，这个律师函并不能起到解除合同的效果，但这是解除合同的一个符合法律规定（大概率也是肯定符合合同约定）、也有一定效力的程序。

插句题外话。大部分合同关于解除合同的条款，往往都不会说直接解除，都会有协商这一步。

也就是说，一方不能直接终止合同，而要先告知对方解除合同这件事，等对方过来协商，如果还谈不拢条件，就打官司解除。

而打官司时，对方如果说自己没有收到这个告知，自己不知情怎么办？这时就有发律师函的作用了。

发这个律师函最大的作用就是在法庭上，证明自己履行过告知对方的这个程序。

但是，不发律师函可以吗？当然也可以，对于我们普通老百姓间的纠纷，短信、电话都可以算告知。

但是对于一个政府部门来说，发律师函的成本不高，而且比发一个用自己加盖公章的通知潜在风险更小，到法庭上还不用过于复杂的证明自己送达的事。

好了，真正解除合同的程序走了没有？其实走了。

2023年6月13日，甘肃岷县住建局给企业发了解除合同的律师函。

2023年7月7日，岷县住建局下发《关于接管岷县城区集中供热的通知书》，2023年7月12日，岷县城区集中供热问题处置工作领导小组进入宏源公司接管并封存宏源公司资产。

2023年7月27日，岷县人民政府发布公告：同意县住建局解除与岷县宏源清洁热力有限公司签订的《岷县城区集中供热特许经营协议》，并收回其特许经营权，转交给城投公司旗下的公司运营。

这个合同一方上级政府批准解除合同的程序，虽然站在普通民事关系上来说，似乎还是单方面解除合同，但这件事中涉及一个非常特殊的情况。

那就是，这些事件中涉及的都是“PPP项目”的特许经营合同。

这里要重点解释说明一下这个“PPP项目”，因为这是判断事情是否合法合规的第二个重要参考点。

“PPP项目合同”的全称是“社会资本方对政府和社会资本合作项目合同”。

“PPP”是政府和社会资本合作的英文首字母的简称。

意思就是政府出资源、民营企业出钱出力共同合作某一个项目，比如修建道路、供暖等公共基础设施。

甘肃、山东涉及的供暖，贵州涉及的污水处理，都是常见的“PPP项目”类型。

“PPP项目”有很强的特殊性。

特征其一是社会资本方在合同约定的运营期间内代表政府方使用PPP项目资产提供公共产品和服务。

这一点很重要，因为给人民群众提供公共产品和服务是政府的职责。

虽然企业基于这个特许合同取得了运营的权利，但其实始终是代表政府在行使权利，进而也就必须受到政府的管控。

特征其二，社会资本方在合同约定的期间内就其提供的公共产品和服务获得巨大经济补偿。

什么生意最好做？

大家都懂，没竞争者的生意最好做。

投资这些“PPP项目”的企业往往可以得到其实违背市场经济规律的、超长时间的特许经营权。

企业通过得到长期的排他的经营合同，短期效益和长期效益都很显著，这才是为什么动不动几亿的投资，企业也要借钱去做。

特征其三，PPP项目合同终止时，政府往往可以得到整个项目的资产。

也就是说，PPP项目最终属于政府，最终都要移交给政府。

因为“PPP项目”往往与民生息息相关，又是民营企业代表政府提供公共产品和服务，保障社会的正常运行，政府自然不可能让企业在运营过程中想怎么做就怎么做，政府必须控制项目建成后的服务类型、对象、价格等等。

PPP这个政策一开始，政府对于这些项目都给予了很高的管控要求。

而这些要求，就体现在国家出台的对PPP项目的合同规范文本和管理办法中。

重点来了。

这些PPP合同规范文本基本上都有一个区别于普通合同的，有利于合同政府一方的重大权利，那就是“介入权”或“接管权”。

从初步检索，能查到最早的财政部文件《财政部办公厅关于印发污水处理和垃圾处理领域PPP项目合同示范文本的通知》（财办金〔2020〕10号）中的合同模板，就明确给政府方了“介入权”。

而这个“介入权”是什么呢？

原文：“甲方行使介入权的，有权采用增加监管方式、监管频次、替代部分履行、整顿或临时接管等方式，以保证项目顺利运行。”

这个介入权包括“临时接管”。

而到了《国家发展改革委办公厅关于印发(2024年试行版)》的通知中，则专条59条明确了“临时接管”的规则。

这个“临时接管”有几个要点，一是需要事先通知企业，但无需企业同意；二是接管可以由甲方（政府）或是政府指定的第三方进行；三是接管并不导致合同终止；四是接管后的收益还是企业的，但成本也需要企业承担。

好了，这个“只需事前通知”和“无需对方同意”，是不是立刻就有熟悉的感觉了，是不是就和“行政强制”有点像了？

没错，这就是为什么这几个新闻看起来很不合常理的关键原因。

因为这个合同，给了合同的一方“强制约束”另一方的超级权利。

进而，这些企业被“强制接管”的权利，并不是政府的行政权，而是这些企业最初心甘情愿给予政府的。

进而，反过来看，虽然看起来似乎是当地政府违法行政，但其实大概率是政府按照这个“PPP合同”的约定程序进行的，从形式上看，其实是合法合规的。

只不过企业当初看在钱的的面子上，认可了，接受了，而当前却因为一些原因不愿意接受损失了。

第二个问题，实事求是层面的问题。

当地政府按照“PPP合同”，的确会拥有很多超出一般民事平等关系的权利，加上政府本身具有的行政权力，自然显得更加强势。

但程序上合法合规还不太够，一样需要经过事实的检验。

当地政府对企业的违约指控是否符合事实，是否有确凿证据支持？

这里就不得不提，媒体报道和网络传播的一个巨大问题了。

报道为了抢夺网友的注意力，往往会把一个复杂问题过于简单化。

以偏概全的问题十分突出。

具体到这几个事件中，当地政府与企业解约的理由都有很多个，但媒体报道带给大家的印象，似乎就只有一个，甚至就是没有理由的“抢夺”。

这就很不合理了。

下面一一列举。

甘肃岷县这家企业被解除合同，政府给出的理由是：“鉴于贵公司涉诉多、负债高、出现资不抵债的情形；供热资产被查封，存在被司法拍卖的风险;供热企业资金周转困难，不能维持供热公司的正常运营；设备维护不到位，安全管理不到位，不诚信经营等行为;群众投诉量居高不下，对供热现状极为不满，社会矛盾日益激化等现象。”

但媒体报道的理由（企业一方说法）是：因为“供热专项债”的争议。

山东博兴这家企业被解除合同，政府给出的理由是：“根据听证意见，近几年来你单位供热质量及服务长期得不到群众满意；面对热源变化消极应对，至今未与任何热源企业签订新的热源供应协议，严重威胁到我县2025年供热季的安全稳定。经多次协调并与你单位进行沟通，对于拟终止《特许经营协议》，取消特许经营权并实施临时接管的通知中提及的涉及影响公共利益的情形，你单位仍没有可行的措施和方案予以纠正，已经危及或可能危及社会公众利益。”

但媒体报道的理由（企业一方说法）是：因为政府强行收购企业的要求没有被企业接受，然后在热源费用方面让企业亏损。

贵州仁怀的污水处理企业被解除合同，政府给出的理由是五条重庆泰克的重大违约内容：“未在约定期限内完成项目建设；未根据PPP合同约定备足流动资金导致项目运转不正常；财务管理混乱，存在资不抵债的风险；发生安全事故后，拒不配合政府调查及按照政府要求进行整改，拒不提供相关审计资料配合政府审计；处理水量严重不符合约定，存在重大安全风险。”

但媒体（企业一方）一直强调和暗示的是其中一条看起来更好解释的第五条，处理水量的问题。

的确，媒体为了新闻效果，突出强调一些关键细节，这无可厚非，但是对于这种明显会引起争议的问题上，绝对不应当以偏概全。

一个夸张点的例子（没有暗示企业犯罪，大家不要过分解读）：

一个人杀人、放火、贩毒、抢劫，还随地大小便，最后被法院数罪并罚，判了死刑。

结果报道的时候，媒体就用这个罪犯的说法，他是因为随地大小便被判死刑的。

“随地大小便被判死刑”这种报道的确够震撼，有效果，而且“随地大小便”和“判死刑”的细节也是真的，但绝对不符合事实。

同理，这几家企业是不是应当被解约，要看他们被政府一方认为“违约”的这些情况，是不是真的。

一件一件来说：

甘肃岷县这家企业涉法涉诉、资不抵债、资产被查封拍卖的问题，我们很难查证，目前也没有报道出来的证据，就拿群众投诉这一条来看。

这家企业几年间有100件投诉，这虽然是住建局对媒体的说法，企业自认为自己被投诉的比较少，没有反驳，还向媒体诉说委屈。

双方都认可，应该真实性没有问题。

但这些投诉包括什么？

是“网上投诉11件，信访大厅投诉45件，群体信访22次，赴省市信访3件。”

好家伙！

供暖的问题，能引起老百姓信访投诉几十件，群体信访22次，还有赴省市上级信访。

要知道信访可不是普通的投诉。

信访是有严格程序的，而恰好信访工作很规范，这也刚好可以佐证这些数据不会有大的偏差。

任何一个在基层政府工作的，都知道“群体信访”和“到上级信访”的事件的真实意义。

说这个企业在当地民愤很大，真的不为过。

山东博兴这家企业供热质量的情况不好查证，但这条“未与任何热源企业签订新的热源供应协议”不难论证。

这个未签约的情况，企业自己也承认。

虽然企业把这个问题的责任推给了政府热源企业的价格太高，而供暖价格太低必然会导致企业亏损。

但是，很简单的逻辑，你是供暖公司，你不买热源，等于是没有进货，过两天真到供暖时间了，你“没货”怎么给政府履行合同，给老百姓供暖？

说会亏损就不开张，但你经营15年了，往年赚钱的时候，怎么不说给老百姓多供几天？或是少收些暖气费？

现状，的确是煤价涨了，但政府不让你涨供暖价格，你就“摆烂”，不给几万户老百姓供暖了？

这种赤裸裸的资本家利益至上的行径，政府不该处理？

难道真要等到天寒地冻了没暖气，政府再去处理滔天的民愤？

还是说任由这家企业像美国资本家那样在寒流中的翻倍涨价？

贵州仁怀的企业，建设周期、流动资金、资不抵债的问题缺乏证据，但这个“发生安全事故后，拒不配合政府调查及按照政府要求进行整改，拒不提供相关审计资料配合政府审计”很容易查证。

检索发现，2022年8月23日，仁怀市政府发布有一起事故报告。

就在被接收的20天之前，2022年5月19日中午12时7分许，仁怀市二合安龙场白酒废水处理厂发生了一起淹溺事故，造成2人死亡。

事故发生后，根据仁怀市政府安排，市工业和商务局、市水务投资开发有限责任公司，茅台镇等有关部门积极与死者家属座谈，于2022年5月20日达成补偿协议，对吴某和庞某二位死者家属一次性补偿金额共计人民币：2769600.00元。

而且，事故报告认定有重庆泰克环保科技股份有限公司安全生产主体责任不落实、贵州泰克领秀环保有限公司未落实生产经营单位安全生产主体责任。

对责任单位和个人的处理建议也包括：重庆泰克环保科技股份有限公司安全生产主体责任落实不到位，对该事故负重要管理责任。

重庆泰克环保科技股份有限公司法人代表唐某，未履行生产经营单位主要负责人安全生产职责，对该事故承担主要领导责任，涉嫌重大责任事故罪，建议由司法机关调查处理。

重庆泰克环保科技股份有限公司派驻茅台二合安龙场白酒废水处理厂负责人代某，未落实《中华人民共和国安全生产法》规定的管理职责，对作业现场失查失管，对该事故负有重要管理责任，涉嫌重大责任事故罪，建议由司法机关调查处理。

2022年5月19日污水处理厂出的亡人事故，到6月10日仁怀市工业和商务局下达《解除合同通知书》和被接管，时间很接近，而且事故也写进了通知书里面。

企业因为众多安全制度缺失，而且发生了亡人事故，却竟然不配合调查，也不进行整改，这种漠视生命的企业，这种涉嫌重大责任事故犯罪的老板，不应该被处理，不该有报应吗？

而且还有一处关键的细节，报告说的5月19日的事故，第二天就给了死者家属补偿。

而且补偿如果是企业给的，那报告肯定会写清楚的，但是报告完全没提企业参与补偿，那么是政府很愿意替企业花钱？还是企业不愿意掏钱呢？

说实在的，自己的员工死了，连赔偿的事情都往后躲，就这一条，就够让人愤怒了。

简单综述一下，这几个企业可能的确是政府招商来的，也可能真的投入了不少钱，但在经营层面，绝对算不上是诚信、为民的好企业，与“PPP项目”本身的目的是不一致的。

进而，当地政府和他们解约，并不是没有事实基础，并非无中生有。

即政府“接管”企业是无偿还是有偿的？是否应当补偿企业损失？是否补偿了企业的损失？

毫无疑问，政府是“接管”企业，并不是没收企业的财产。

所以，企业的合法权益是要保护的。

目前来看，都是合同已经解除，但企业应该还没有拿到自己的钱，特别是所谓“巨额”的投资。

也就是说，虽然表面上是当地政府解除了合同，把工厂的所有权“拿”走了，但在政府经过认真审计、并把企业该有的投资和合法收益补偿企业之前，那个“PPP项目合同”并没有完全终结。

那些写明了“临时接管”的企业，更是毫无疑问，这个“接管”期间的收益也得给企业。

当然，由于这些审计等工作也需要时间，特别是已经说明存在诸多财务问题的公司，想理清到底应该给企业多少钱，该如何避免国有财产流失，那可不是容易的事。

但这点公平，自然还是会有的，也该有。

当然了，甘肃岷县的企业还爆料说，有不少公职人员不交钱却享受供暖，这些情况如果属实，那么这种“蛀虫”的行为，就违反了党纪国法，更违背了公平正义，必须要严肃处理，逐一追责问责，并赔偿企业。

最后说几句，最近这几期被集中曝光出来的“PPP项目”涉及的事件，其实并没有表面那么简单，更不是媒体报道的那种“一个原因导致一个结果”的归因逻辑。

媒体报道中出现了三个问题。

一是归因上以偏概全。

没有全面报道各方的观点，更没有全面评判调查企业是不是存在违约的问题。

二是背景介绍不够深入。

这些个事件，如果不介绍清楚“PPP项目”的概念和要求，很容易就会和普通的合同纠纷混淆，让读者产生误解。

三是定义不够准确。

这几个事件，除了甘肃岷县这起事件中可能存在一千多公职人员不缴暖气费的情节属于营商环境问题，其他的都不是营商环境的问题。

从上文的分析来看，其实也不是政务诚信问题。

这几个事件，其实是因为市场环境变化，民营企业家（“资本家”）个人利益与公众利益产生冲突时，政府既作为合同的一方，是企业家的合作者，又是人民利益的代表，屁股到底该坐在哪边的问题。

可以说，这样的例子，在美国不断发生。

寒流之中，美国居民电价飙涨几十倍，为什么，私营公司供应能源，想涨多少就涨多少，美国政府代表资本家利益，管不了也不会去管。

但是中国不一样，我们是社会主义国家，人民群众的集体利益就是第一位的，这些企业家，想赚钱没错，但不可能像美国的资本家那样，只能赚钱、不能赔钱。

况且，这些企业还是通过政府的职责和资源来赚大钱。

如果这些企业家真的是合法利益受损，我们对他们报以同情和支持，才是正确的。

但如果这些企业家的钱都是靠着像电视剧《大明1566》中“毁堤淹田”的方式得来的，那他们又哪有半分值得同情？

还是让子弹飞一会儿吧。

来源：就三七二十一