摘要：铜川市作为陕西省重要城市和典型资源型城市，地处关中平原腹地，是全国第二批资源枯竭型城市。随着《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》的深入实施，铜川市城市更新工作已成为推动城市转型升级、提升综合竞争力的重要抓手。铜川市坚持把新发展理念贯穿于城市规划建设

依据《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》，结合铜川市实际情况，撰写关于城市更新改造的研究报告。报告的主要内容如下：

- 铜川市城市更新的背景与战略意义：介绍铜川作为资源型城市转型的背景、城市更新的必要性及其战略重要性。

- 铜川市城市更新的核心理念与基本原则：阐述铜川城市更新遵循的"人民城市"理念、保护与发展平衡原则及系统性更新思路。

- 铜川市城市更新的重点领域与任务：分基础设施更新、人居环境改善、安全韧性提升、产业升级、文化保护五大领域详细说明。

- 铜川市城市更新的实施策略与模式创新：分析多元参与、规划引领、智慧赋能、政策保障四大策略。

- 铜川市城市更新的挑战与对策建议：探讨资金、利益平衡、体制机制三大挑战及应对建议。

- 结论与展望：铜川城市更新的意义与前景：总结成效，展望未来发展方向。

铜川市城市更新改造与高质量发展战略研究报告

1 引言

铜川市作为陕西省重要城市和典型资源型城市，地处关中平原腹地，是全国第二批资源枯竭型城市。随着《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》的深入实施，铜川市城市更新工作已成为推动城市转型升级、提升综合竞争力的重要抓手。铜川市坚持把新发展理念贯穿于城市规划建设中，以多规合一促进城市功能聚焦、要素集成、优势叠加，推动城市在有机更新中实现传承与嬗变的统一。

近年来，铜川市抢抓新型城镇化和城乡融合发展新机遇，不断推进县城和小城镇建设，实现公共服务设施提标扩面、环境基础设施提级扩能。2024年，铜川市经济在多目标动态平衡中实现稳中向好、量质双升，主要经济指标保持在全省第一方阵，全年生产总值增长6.4%，排名全省第二；固定资产投资增长11.6%，排名全省第三。这一发展态势表明，铜川市正处于城市转型发展的关键阶段，城市更新需求迫切且意义重大。

铜川市城市更新工作具有特殊的战略意义。作为资源枯竭型城市，铜川面临着产业转型、环境治理、民生改善等多重任务。城市更新不仅是物质空间的改造提升，更是推动经济结构调整、社会治理创新和生态环境修复的综合抓手。通过系统性的城市更新行动，铜川市旨在摆脱对传统资源依赖，探索可持续发展新路径，实现从"煤城"到现代化宜居城市的华丽转身。

本报告基于对铜川市城市更新工作实践的系统研究，结合《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》精神，全面分析铜川市城市更新的核心理念、重点任务、实施策略和面临挑战，并提出相应建议，旨在为铜川市进一步推进城市更新工作、实现高质量发展提供参考借鉴。

2 铜川市城市更新的核心理念与基本原则

铜川市在城市更新工作中深入贯彻落实《中共中央 国务院关于推动城市高质量发展的意见》精神，结合资源型城市转型发展的实际需求，形成了独具特色的核心理念与基本原则。铜川市坚持"人民城市人民建、人民城市为人民"的重要理念，把创造优良人居环境作为城市规划建设的中心任务，突出做好老城活力焕发、生态新城魅力彰显两篇大文章。

在价值取向方面，铜川市城市更新工作强调保护与发展并重，注重历史文脉传承与现代功能提升的有机结合。铜川市拥有丰富的工业遗产和历史文化遗产，在城市更新过程中特别注重保护这些珍贵资源，避免"大拆大建"，采用针灸式更新和"微改造"方式，实现城市品质提升与文化传承的双赢。王益区作为老城区，是铜川煤城文化的缩影，工人文化宫、新风百货大楼、市人民公园等地标性建筑都得到了妥善保护和利用，保留了城市的历史记忆。

在实施原则方面，铜川市城市更新工作遵循系统性更新的思路，注重多维度协同推进。一是坚持规划引领，遵循国土空间规划顶层设计要求，以单元详细规划全覆盖工作为基础，构建具有铜川特色的规划体系。二是坚持"留改拆"并举，以保留利用提升为主，严格控制大拆大建，注重保护城市格局、延续城市特色、改善人居环境。三是坚持精细化管理，针对不同区域、不同问题采取差异化更新策略。

在目标设定方面，铜川市提出了城市更新的多重目标：一是经济发展目标，通过城市更新促进产业结构优化，实现从"一煤独大"到多点开花的转变；二是环境改善目标，提升城市品质，建设宜居宜业的现代化城市；三是民生保障目标，改善居民生活条件，增强群众获得感、幸福感、安全感。这些目标相互支撑、协同推进，共同构成了铜川市城市更新的目标体系。

3 铜川市城市更新的重点领域与任务

3.1 基础设施更新与公共服务提升

铜川市将市政基础设施更新作为城市更新的优先领域，致力于构建高效、便捷、安全的城市基础设施体系。在道路交通方面，铜川市加快完善和优化城区路网结构，全面落实"窄马路、密路网"城市道路布局理念。近年来，铜川实施了一系列道路改造工程，包括"断头路清零行动"，2022年成功打通金达路"断头路"，解决了困扰3年多的"肠梗阻"问题，获得了广大市民的好评和点赞。此外，铜川还对文林路、渭阳中路等主干道进行"微改造"，增设非机动车专用道，实现"人车分流、各行其道"。

在公用事业设施方面，铜川市推进城市水厂及供水管网的建设与更新改造，扩大公共供水管网覆盖范围。针对内涝问题，累计完成88公里主城区雨污管网改造，汛期积水点减少70%，东风路、金旭路等路段实现"小雨不湿鞋、大雨不内涝"。铜川市还全面推进燃气管道老化更新改造，重点改造不符合标准规范、存在安全隐患的燃气管道、燃气场站、居民户内设施及监测设施。

在停车设施建设方面，铜川市编制城市停车设施建设规划，加大停车设施建设力度。通过盘活闲置用地、建设立体车库，新增停车位11,517个，主城区智慧交通服务平台投运，3922个停车位纳入智慧化管理。2023年，铜川市建成多个停车场，并在多条路段规划道路停车泊位，有效缓解了"停车难"问题。

3.2 人居环境改善与生态环境治理

铜川市高度重视人居环境改善工作，将环境卫生设施提升作为城市更新的重要内容。在垃圾处理方面，铜川市进一步加快城乡环卫一体化建设进程，逐步建立因地制宜的生活垃圾分类投放、分类收集、分类运输、分类处理系统。配备满足分类清运需求、密封性好、压缩式的收运车辆，开展垃圾房、转运站、压缩站升级改造行动。目前，全市510家公共机构生活垃圾分类实现全覆盖，481个居住小区开展分类投放，生活垃圾无害化处理率100%。

在市容市貌管理方面，铜川市聚焦城市容貌管理瓶颈短板，强化部门联动及标准规范的贯彻实施。严格落实"门前三包"责任制，加大综合巡查执法力度，对占道经营、乱停乱放、噪音扰民、污染环境的商户进行全面教育劝导。清理整治影响城市风貌、存在安全隐患的大型户外广告、门店牌匾、灯箱广告。健全道路扬尘污染防治机制，加强环卫作业设施设备配备。

铜川市深知，城市的温度不仅在于效率，更在于诗意栖居。近年来，通过"全域增绿、见缝插景"，将生态价值转化为市民的幸福感。公园群落建设方面，改造渭滨公园、古渡公园等传统地标，新建多个"口袋公园"，实现"300米见绿、500米见园"。钓鱼台公园巧妙融合姜太公垂钓遗址与现代休闲功能，成为文化新地标。渭河生态带整治方面，投资整治渭河两岸绿化带，栽植大量灌木，形成滨水生态走廊。如今的铜川，绿化覆盖率显著提升，真正实现"推窗见绿、漫步进园"。

3.3 安全韧性建设与防灾减灾能力提升

铜川市将城市安全韧性建设作为城市更新的重要组成部分，致力于构建 resilient city（韧性城市）。在排水防涝方面，铜川市坚持防御外洪与治理内涝并重、生态措施与工程措施并举，完善重大气象灾害应急联动及流域联防联控机制。完善城市周边河流护岸工程，合理建设截洪沟等设施，降低外洪入城风险。开通城区范围内生态公园、绿地等蓄洪滞洪能力，扩展城区及周边自然调蓄空间。

铜川市认真落实"海绵城市"建设理念，根据当地气候特点，因地制宜编制海绵城市专项规划，采用"渗、滞、蓄、净、用、排"等措施削减雨水源头径流，优化竖向设计，明确雨水滞蓄空间、径流通道和设施布局。坚持融合生态措施与工程措施，按照因地制宜、绿灰结合、绿色优先的原则，以"多目标融合、系统化治理"的思路，统筹推进海绵型建筑与小区、道路与广场、公园与绿地建设。

在防灾减灾方面，铜川市扎实开展自建房安全专项整治行动，及时消除自建房存在的安全隐患。积极应对气候变化带来的挑战，实施地震、滑坡、泥石流等自然灾害易发区基础设施提升和房屋加固工程。开展窨井盖普查、建档、标识工作，全面排查、消除窨井盖存在的安全隐患，提高事故防范和应急处置能力。合理布局和建设改造应急避难场所，统筹建设分布式、小型化、网络化应急避难设施。

3.4 产业升级与经济转型

作为资源枯竭型城市，铜川市将产业升级与经济转型作为城市更新的核心内容之一。铜川市积极推动产业结构优化升级，实现由"一煤独大"到多点开花的转变，非能工业、先进制造业跑赢能源工业，产业结构更加多元。2024年全市非能工业增长18.2%，占规上企业39.5%，拉动工业增长6.5个百分点，高于能源工业5.5个百分点。其中，汽车装备配套产业链增长62.4%，光电子产业链增长39.2%，铝基新材料产业链增长25.0%。

铜川市扎实推进董家河循环经济产业园扩建，推进铝精深加工、汽车零部件制造等产业链延伸，配套建设标准化厂房及物流园区。计划投资约15亿元，预计2025年底完成一期工程。同时，加快建设铜川新区数字经济产业园，引入大数据、云计算企业，建设数据中心和创新创业孵化基地，配套5G网络全覆盖。

新一轮秦创原建设"三年行动"计划接续加力，累计签订成果转化协议13个，承接科技合作项目超50项。成功举办人才兴铜暨"三项改革"成果转化试验区推进大会，获批先进激光与光电集成产业创新聚集区，秦创原铜川飞地孵化器成为地市标杆。这些举措为铜川市产业转型升级提供了强有力的科技和人才支撑。

3.5 住房保障与老旧小区改造

铜川市将住房保障和老旧小区改造作为改善民生的重要举措。铜川市加快改造建成年代较早、失养失修失管、配套设施不完善、居民改造意愿强烈的住宅小区，改善居民基本居住条件。完善老旧小区水电气路信等基础设施和养老、托幼、停车等公共服务配套设施，科学布局社区综合服务设施。

王益区作为铜川市老城区，现有老旧小区195个，建筑面积达195.9万平方米，涉及群众2.86万户，普遍存在"建筑设计落后、房屋年久失修、基础设施老化、物业管理缺失"等问题。近年来，王益区抢抓全省城镇老旧小区改造试点区县机遇，把老旧小区改造作为最大民心工程来抓，坚持"拆、改、补、增、引"多措并举，加快推进老旧小区改造工作。

2025年，王益区计划对20个老旧小区进行外立面翻新、管网改造及智慧社区设施加装，惠及居民超1.2万户。在改造过程中，王益区常态化开展居民代表座谈会，让居民参与讨论老旧小区改造相关事宜，及时发布公告，让居民知悉相关情况，并根据居民意愿量身定制需求清单。如今的馨苑小区，休闲广场、室内篮球场、停车场、充电桩、游泳馆等各项基础设施应有尽有，居民的幸福感得到了显著提升。

3.6 历史文化保护与城市特色彰显

铜川市充分发挥文化资源优势，立足保护为主，强化规划刚性约束。铜川拥有丰富的工业遗产和历史文化遗产，在城市更新过程中特别注重保护这些珍贵资源。王益区作为老城区，是铜川煤城文化的缩影，工人文化宫、新风百货大楼、市人民公园等地标性建筑都得到了妥善保护和利用，保留了城市的历史记忆。

为更好地保护利用老城、延续城市文脉，铜川编制了历史文化保护规划，在坚决防止大拆大建、加强古迹遗迹保护的基础上，实施"老城复兴"计划。围绕明清老城周边布局建设了古香古色的文化设施，恢复重建历史建筑，高标准规划建设博物馆新馆，彰显城市文化风韵。在历史街区保护方面启动中山街等历史文化街区保护提升工程，以老街道为骨架，以历史遗址和建筑为节点，开发非遗文化展示片区，打造独属铜川的文化标识。

铜川市积极探索工业遗产保护与活化利用新模式。原西北国棉一厂老厂房被改建成咸阳纺织工业博物馆，上世纪八九十年代的糖酒副食老仓库转型为文创街区。铜川中心城区的工业遗产也在加快推进改造提升，相关部门邀请辖区居民通过不同方式共同参与老街开发建设。这种"微更新"模式不仅留住了城市记忆，更创造了新的社会价值。

4 铜川市城市更新的实施策略与模式创新

4.1 多元参与机制与共同缔造模式

铜川市积极探索多元参与机制，鼓励引导社会资本通过公开、公平、公正方式参与城市更新。通过"政府引导、企业发起、社会参与、片区合作"原则，铜川市以"城市更新+产业导入"模式，设立更新引导基金。银行等金融机构积极支持城市更新工作，探索项目经营性收益平衡路径，创新金融产品。同时，采取鼓励原权利人或吸引社会资本投资的方式实施微更新微改造项目。

铜川市积极整合市场力量、政府资源、专家智库，并广泛吸引居民和社会力量参与。凝聚多方更新共识，坚持民生优先，聚焦配套设施不完善、老旧小区设施老化、背街小巷环境杂乱等居民"急难愁盼"问题，以微更新、微改造等"小切口"改造方式为抓手，协同推进城市基础设施补短板与品质提升，同步完善硬件设施与文化留存，增强居民获得感。

在老旧小区改造中，铜川市建立了以居民为主体、以社区规划师为纽带的多方参与机制。改造前充分听取居民意见，改造中邀请居民参与监督，改造后组织居民评价改造效果，形成了"共谋、共建、共管、共评、共享"的共同缔造模式。这种模式不仅提高了改造工作的针对性和有效性，也增强了居民的主人翁意识和社区归属感。

4.2 规划引领与精准施策

铜川市坚持规划引领在城市更新中的重要作用，编制了《铜川市推进城市建设补短板提品质实施方案》等一系列规划文件，明确了城市更新的目标、原则、任务和措施。铜川市遵循国土空间规划顶层设计要求，并以单元详细规划全覆盖工作为基础，以功能和管控要素传导为核心，以促进片区和项目实施为目标，构建一套具有铜川特色的规划体系。

铜川市注重城市体检评估，加快构建城市体检工作机制，围绕"生态宜居、健康舒适、安全韧性、交通便捷、风貌特色、整洁有序、多元包容、创新活力"8个方面，对城市既有建筑、低效用地、市政基础设施、公共服务设施、产业发展、生态环境等开展全面体检评估。结合城市建设评价标准和当地实际，科学制定体检指标体系，及时形成年度城市体检报告，系统查找城市建设发展短板和问题，提出下一年度城市建设意见建议、整改措施和重点行动计划。

基于城市体检结果，铜川市针对不同区域、不同问题采取精准施策的策略。对于历史文化街区，注重保护传承和活化利用；对于老旧住区，注重功能完善和环境提升；对于工业遗产区，注重功能转换和产业升级；对于城市边缘区，注重生态修复和空间整合。这种差异化、精准化的策略确保了城市更新工作的针对性和有效性。

4.3 智慧赋能与绿色转型

铜川市积极推进"智慧城市"建设，利用数字技术赋能城市更新。铜川市结合实际推进城市数字化改造，探索建设"数字孪生城市"、城市信息模型(CIM)，实行城市运行一网统管，促进市政公用设施及其建筑智能化改造和物联网应用，实现动态监管、互联互通、数据共享，保障基础设施安全运行。开展城市基础设施生命线安全工程，建设铜川市城市基础设施生命线综合运行监测平台，在燃气、排水、供水、供热、综合管廊等城市地下管线和桥梁、隧道加装物联智能感知设备，提升重点公共区域和道路视频监控等安防设备水平。

在绿色转型方面，铜川市全面推进绿色建筑创建。新建建筑要全面落实绿色建筑要求，推广装配式建筑。积极开展绿色建筑、节约型机关、绿色学校、绿色医院创建行动，政府投资工程应率先采用绿色建材，逐步提高城市新建建筑中绿色建材应用比例。加快推进既有建筑节能改造，提高既有建筑能源利用效率。

铜川市还持续实施城市增绿行动，加快推进城市园林绿化增量提质，编制并有效实施绿地系统规划，持续提升园林城市成效。合理布局城市绿地，加强河道、坡体、沟谷等自然地貌的保护设计，采用乡土植物，实现城市风貌与周边山水林田等自然生态系统、农业牧业景观有机融合。充分利用拆除的违法建筑、临时建筑和废弃地、闲置地、裸露土地、道路节点、路头转角等，因地制宜规划建设或改造一批"口袋公园"。

4.4 政策保障与资金支持

铜川市不断完善城市更新的政策保障体系，先后出台了《铜川市城市更新办法》等一系列政策文件，初步构建了城市更新"1+N"政策体系，不断完善全流程工作路径，扩充城市更新的政策"工具箱"。这些政策为铜川市系统化开展城市基础设施更新改造奠定了坚实基础，也为推动城市高质量发展提供了制度保障。

在资金支持方面，铜川市多方筹措改造资金，积极争取中省补助资金，督促各区县将配套资金列入年度财政预算，动员社会资本、市场力量、专营单位、原产权单位和居民群众出资参与改造。铜川市还积极探索金融创新，通过设立城市更新基金、推广PPP模式、争取政策性银行贷款等方式，拓宽城市更新的融资渠道。

铜川市还建立了城市更新项目库和年度实施计划制度，对纳入计划的项目给予审批、土地、财税等方面的政策支持。对于微更新、微改造项目，简化审批流程，提高审批效率；对于大型综合开发项目，建立联合审批机制，加强部门协调，确保项目顺利实施。

5 铜川市城市更新的挑战与对策建议

5.1 基础设施建设不均衡的挑战

虽然铜川市在城市改造更新中推进了一些基础设施建设项目，但仍存在不均衡的问题。部分老旧城区的基础设施老化严重，道路狭窄、排水不畅等问题依然突出，影响居民的生活质量。而一些新建区域的基础设施虽然较为完善，但与周边区域的衔接不够紧密，导致资源利用效率不高。此外，城市公共交通体系在一些偏远地区覆盖不足，居民出行不便。

为解决基础设施建设不均衡问题，建议铜川市：一是制定科学合理的基础设施建设规划，注重区域均衡发展；二是加大对老旧城区基础设施改造的投入，改善居民的生活条件；三是加强新建区域与周边区域的基础设施衔接，提高资源利用效率；四是优化城市公共交通体系，增加公交线路覆盖范围，特别是加强对偏远地区的公交服务，提高居民出行的便利性。

5.2 生态保护与经济发展矛盾的挑战

铜川市作为资源型城市，在过去的发展过程中对生态环境造成了一定的破坏。在城市改造更新过程中，经济发展与生态保护的矛盾依然存在。一方面，一些产业项目的建设可能会对生态环境造成新的压力，如工业废气、废水排放等问题。另一方面，为了保护生态环境，一些项目的建设可能会受到限制，影响经济发展的速度。

为平衡生态保护与经济发展，建议铜川市：一是树立绿色发展理念，将生态保护纳入城市改造更新的全过程；二是在产业项目建设中，严格执行环保标准，加强对工业废气、废水排放的监管，推广清洁生产技术；三是加大对生态保护和修复的投入，建设生态公园、湿地等生态项目，提高城市的生态环境质量；四是鼓励发展生态友好型产业，如旅游业、绿色农业等，实现经济发展与生态保护的良性互动。

5.3 产业创新协同性不足的挑战

尽管铜川市在产业创新方面取得了一定的进展，但产业创新协同性不足的问题较为突出。企业之间的合作不够紧密，创新资源分散，难以形成有效的创新合力。此外，科研机构与企业之间的对接不够顺畅，科技成果转化效率不高，导致产业创新对经济增长的贡献率有限。

为强化产业创新协同，建议铜川市：一是建立健全产业创新协同机制，加强企业之间的合作与交流；二是鼓励企业联合开展技术研发和创新项目，实现资源共享、优势互补；三是加强科研机构与企业之间的对接，建立产学研合作平台，提高科技成果转化效率；四是政府可以出台相关政策，对产业创新协同项目给予支持和奖励，激发企业的创新积极性。

5.4 文化遗产保护与开发利用不够的挑战

铜川市拥有丰富的历史文化遗产，但在城市改造更新过程中，对文化遗产的保护与开发利用不够。部分文化遗产由于缺乏有效的保护措施，面临着损坏和消失的风险。同时，文化遗产的开发利用程度较低，未能充分挖掘其经济和社会效益，文化产业发展相对滞后。

为加强文化遗产保护与开发利用，建议铜川市：一是制定文化遗产保护规划，加大对文化遗产保护的投入，修缮和维护受损的文化遗产；二是加强对文化遗产的监管，严厉打击破坏文化遗产的行为；三是充分挖掘文化遗产的内涵，开发具有特色的文化旅游产品，如文化遗址观光、民俗文化体验等；四是加强文化产业的培育和发展，打造文化产业品牌，提高文化遗产的经济和社会效益。

6 结论与展望

铜川市城市更新工作紧紧围绕高质量发展主题，秉承"保护与发展平衡"的核心逻辑，探索形成了具有铜川特色的城市更新路径和方法。通过建立完善的组织体系、政策体系和工作机制，铜川市城市更新工作取得了显著成效，在基础设施更新、人居环境改善、安全韧性提升、历史文化保护等方面取得了重要进展。

未来，铜川市城市更新工作应进一步强化历史文化保护与活化利用，避免"短平快"式的更新方式，更加注重挖掘历史文化资源，保留历史街区的原真性和生活性。应加强老城区更新改造，应对区域老旧化、产业空心化、人口老龄化等挑战，通过文化遗产保护、现状问题诊断和发展定位优化，实现老城区的复兴和活力重塑。

需要进一步完善城市更新的制度保障，加快推进城市更新地方立法，为城市更新工作提供更加有力的法律保障。同时，健全城市更新的统筹协调机制和政策支持体系，促进各类资源要素的整合和优化配置。

铜川市城市更新工作应更加注重数字驱动和智慧赋能，充分利用现代信息技术手段，打破部门壁垒，整合地上地下数据，实现方案智能评估、多部门在线会商、全流程动态监管。通过数字化手段提高城市更新的科学性和效率，推动城市治理体系和治理能力现代化。

在科学的顶层设计、创新的实践路径、强大的资金保障和全社会的共同参与下，铜川这座资源型转型城市，将在精心呵护历史文脉的同时，焕发出更加璀璨的现代活力，书写出"煤城转型"与"现代新城"交相辉映的精彩华章。铜川市的城市更新实践，不仅为本地居民创造更加美好的生活环境，也为全国同类资源型城市的转型发展提供了宝贵经验。

来源：湘论