摘要：内容摘要：地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，推进地方性法规实施是中国特色社会主义法治体系建设的重要内容。通过梳理荆门市地方性法规实施现状，分析存在的问题及成因，结合新时代新征程对地方性法规实施工作的新要求，提出进一步推进地方性法规实施的有效路
《人大研究》总第405期2025年第10期刊发
荆门市人大常委会主任汪在祥同志署名文章
全文如下
地方性法规实施现状及对策研究——以荆门市为例
汪在祥
内容摘要：地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，推进地方性法规实施是中国特色社会主义法治体系建设的重要内容。通过梳理荆门市地方性法规实施现状，分析存在的问题及成因，结合新时代新征程对地方性法规实施工作的新要求，提出进一步推进地方性法规实施的有效路径及对策。
关键词：地方性法规；立法；执法；司法；普法
党的十八大以来，习近平总书记多次就宪法法律实施作出重要指示，强调推进法治体系建设，重点和难点在于通过严格执法、公正司法、全民守法，推进法律正确实施，把“纸上的法律”变为“行动中的法律”。地方性法规是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，我国地方立法主体已扩大至354个，截至2024年6月，现行有效的地方性法规1.4万余件，地方性法规的正确有效实施在全面依法治国中发挥着重要作用。但从实际情况看，实践中地方性法规实施情况并不理想，各地在监察、执法、司法和普法工作中，不同程度存在着地方性法规适用缺位的窘境。这种状况的普遍存在和长期持续，不仅影响了地方性法规的权威性、实效性，造成地方立法工作初衷难以实现，也在一定程度上影响了法治建设进程。考虑到地方性法规数量较大，有地方立法权的设区的市地方性法规实施现状难以全面收集和梳理分析，笔者以湖北荆门市地方性法规作为样本，通过研究、审视其实施现状，梳理实施中存在的问题，深刻剖析原因，进而提出推进地方性法规实施的对策建议，以期为推进法治国家、法治政府、法治社会建设贡献智慧和力量。
荆门市自2016年行使地方立法权以来，先后制定出台11部条例、1个法规性决定和1个集中修改部分地方性法规的决定，覆盖了城乡建设与管理、生态文明建设、历史文化保护、基层治理四大领域，其中《荆门市农业面源污染防治条例》为全国首部专门规范农业面源污染防治的地方性法规，《荆门市屈家岭遗址保护条例》是全省首个史前文化遗址保护地方性法规，《荆门市长湖保护条例》是全省第一部湖泊保护方面的协同立法项目,《荆门市沮漳河流域保护条例》是全省首个针对二级流域片区进行协同立法的项目。经过近9年的探索实践，荆门市立法格局初步构建，法规实施机制不断完善，效果逐步显现，迈出“良法”引领“善治”的铿锵步伐，有力保障全市经济社会高质量发展。
一、地方性法规实施困境探析
通过梳理执法检查、立法后评估情况发现，荆门市地方性法规实施效果距离立法预期和群众期待还有一些差距，主要体现在五个方面。
（一）法规条款内容落实冷热不均
横向对比，各个地方性法规贯彻实施情况并不均衡。从近年来荆门市人大常委会地方性法规实施情况监督工作看，城乡建设与管理方面的地方性法规贯彻执行情况较好，历史文化保护方面的地方性法规贯彻实施工作推进较慢。纵向对比，每个地方性法规作出的各项制度规定落实情况也不均衡。
（二）日常监管和行政处罚衔接不畅
以《荆门市民用建筑装饰装修管理条例》为例，该条例结合荆门市城市管理体制改革情况，对民用建筑装饰装修主管部门和相关部门职责分工作出规定，民用建筑装饰装修日常监管和行政处罚分别由自然资源和城乡建设、城市管理两个部门负责。但在具体实施过程中仍然存在一些障碍，部门之间在行政处罚职责理解上分歧较大，案件交接上下游环节职责不明、中心城区交接单位层级过多、交接后协同配合不够等，加之违法装饰装修行为具有隐蔽性强、时限性短、难以认定等特点，以致一些违法装饰装修行为没有得到及时查处，地方性法规的刚性约束力没有得到充分体现。
（三）法规实施的协同性有待提高
部分地方性法规实施中依然存在部门“单打独斗”，工作缺乏合力的情况。一是同级之间协同不够；二是上下级之间协同不够；三是跨区域的工作联动推进较慢。
（四）司法适用不平衡
从荆门市人民检察院和荆门市中级人民法院统计数据看，一方面，法检机关在适用地方性法规数量上悬殊较大甚至部分地方性法规从未被适用；另一方面，被适用的地方性法规主要集中在城市管理、生态环境保护方面。
（五）公众知晓率有待提升
从荆门市7部已开展执法检查的地方性法规实施情况看，宣传方式单一、宣传不够深入、不够经常是共性问题。以《荆门市城市管理条例》为例，在2022年开展的立法后评估中发现，虽然该条例已施行五年多，但是完全不了解条例规定的仍占39%，部分市民对城市管理执法工作认知和参与热情不高，甚至部分单位负责人、执法人员对条例具体内容也了解不多、知晓不深。
二、推动地方性法规实施对策建议
地方性法规实施效果如何，客观上反映了地方在经济社会发展中的立法需求是否得到满足，也在一定程度上体现了地方法治水平的高低。如何推动地方性法规深入实施，发挥好地方立法实施性、补充性、探索性功能，我们认为，可以从以下四个方面综合考量。
（一）转变思想，更新法规实施工作理念
习近平总书记指出，经过长期努力，中国特色社会主义法律体系已经形成，总体上解决了有法可依的问题。现在，我们的工作重点应该是保证法律实施，做到有法必依、执法必严、违法必究。一是要始终坚持党的领导这个“重要法宝”；二是要紧紧抓住领导干部这个“关键少数”；三是要充分运用考核评价这个“指挥棒”。
（二）精准立法，夯实法规实施工作根基
1.把握立法节奏。遵循和把握立法工作客观规律，应时、应需、统筹、有序开展地方立法工作，确保高质高效。在立法数量上不盲目攀比，坚持“少而精”；在立法速度上，坚持立法进度服从质量，审议次数安排原则上服从法规草案修改质量，法规草案表决前必须组织相关方面专家开展论证评估，充分吸纳各方面意见建议。
2.突出地方特色。在立法选项上，坚持“小切口”，立足本地实际，以问题为导向，研究梳理需要通过立法解决的问题，认真研究上位法相关规定，精准聚焦需要地方“拾遗补阙”的立法需求，选准立法项目。在框架结构上，坚持“简洁化”，不搞“满汉全席”，注重“好用”而非“好看”，有几条写几条，管用几条制定几条。在制度设计上，坚持“少而精”，不重复上位法规定，直奔问题，根据立法需求有针对性地实施制度供给，力求每一个法规条款都务实管用。
3.立改废释并重。注重发挥立法规划和年度立法计划的统领和指导作用，分类分层统筹推进地方性法规立改废释工作。通过全面清理、专项清理、立法后评估等方式，及时梳理与上位法规定不一致、与最新改革政策不一致的规定，采取集中“打包”、单项决定等方式，及时修改、修订、废止相关地方性法规，增强地方性法规的及时性、针对性、有效性，切实维护法制统一。完善地方性法规解释程序，按照法定权限和程序对地方性法规在适用中的具体问题作出解释或答复，保障法规正确适用。
（三）综合施策，凝聚法规实施工作合力
1.规范行政执法。市政府要建立地方性法规执法协调机制，加强联动执法，实行信息共享，提升行政执法综合效果。市司法局要通过完善行政执法程序规范，加强地方性法规的执法管理。各行政执法部门要建立健全行政裁量权基准制度，对地方性法规中的行政处罚规定，细化量化裁量标准，并在门户网站公示，推进文明执法。行政执法部门法制工作机构要定期对地方性法规相关的行政执法案例进行分析总结，不断改进执法方式，提升执法水平。
2.严肃执纪问责。地方性法规在法律责任部分一般都设有公职人员责任追究条款。监察机关应当加强对公职人员贯彻落实地方性法规的监察监督，依法履行监督、调查、处置职责。对在贯彻落实地方性法规工作中履行职责不力、失职失责的领导人员，及时进行问责。对违反地方性法规规定，涉嫌贪污贿赂、滥用职权、玩忽职守、权力寻租、利益输送、徇私舞弊以及浪费国家资财等职务违法和职务犯罪的公职人员，依法依规依纪进行调查处理。
3.强化司法适用。加强地方立法与司法的良性互动和深度融合。在地方立法过程中，将司法机关列为征求意见的“必听对象”，重要制度设计、法律责任可专题听取司法机关的专业意见，让司法机关在立法环节就充分了解立法宗旨、重要法规条款内容。在地方性法规公布施行后，通过专题培训、案例指导等措施，增强法官、检察官、仲裁员适用地方性法规的自觉性和主动性。可借鉴四川省泸州市的经验，由市中院制发关于加强地方性法规适用工作的通知、工作指引等，将地方性法规适用工作情况纳入全市法院年度目标考核内容，提高地方性法规在诉辩意见、事实认定、裁判说理、裁判依据等环节的适用率。检察机关要进一步总结在行政公益诉讼、检察建议等方面适用地方性法规的经验，加大对地方性法规贯彻实施情况的法律监督。
4.加大宣传普法。严格落实普法责任制，健全贯通立法、执法、司法、守法全过程的地方性法规宣传教育体系。充分利用地方性法规起草、制定过程向社会开展普法，通过新闻发布会、法规解读等形式，向社会公众宣传地方性法规制定的背景、意义，法规实施机关的职责，公民、法人和其他组织的权利义务等内容。通过以案释法、庭审观摩、送法“六进”等群众喜闻乐见的方式，让地方性法规真正入脑入心入行。完善媒体公益普法制度，推动报刊、广播、电视、互联网等各类媒体自觉履行普法责任，在重要频道、重要版面、重要时段宣传地方性法规。
（四）探索创新，丰富法规实施工作实践
1.多重角度常态推进地方性法规实施。指导、督促市政府等法规实施机关制定地方性法规实施工作方案、制定配套制度规范。严格落实法规实施情况报告制度，有计划、有重点地将地方性法规实施情况纳入市人大常委会听取和审议专项工作报告工作计划，对法规配套规范性文件和制度措施制定情况进行检查，并对法规实施情况报告进行满意度测评。坚持地方性法规实施情况执法检查全覆盖，并将执法检查与听取专项工作报告、专题询问、质询等结合起来，拓展监督视角。做好工作结合，在每年的走访代表工作中专门听取地方性法规实施情况的意见，及时发现实施中存在的问题。在政府部门负责人履职测评工作中将贯彻落实地方性法规情况列入被评议对象的调查内容，督促政府部门结合岗位职责落实好地方性法规规定。在备案审查工作中，对地方性法规配套规范性文件开展专项审查，督促相关单位及时清理、修改与地方性法规不一致、不相适的内容。
2.并联并行协同推进地方性法规实施。围绕近几年相继出台的生物多样性协同保护、长湖保护、沮漳河流域保护等协同立法成果，协同开展地方性法规实施情况监督工作。以去年3月1日施行的长湖保护协同立法成果“两条例一决定”为例，荆门、荆州、潜江三地可在年底共商“两条例一决定”贯彻实施情况监督工作方案，在制定年度常委会工作要点时，同步将各自的条例或者决定纳入听取专项工作报告或者执法检查工作计划。特别是针对联席会议、规划标准、管控措施、信息共享、执法监督等三地关注的协同重点，深度开展联合调研、视察等活动，全方位摸清实施中存在的问题，有针对性提出对策建议，共同推进长湖流域综合治理取得实效。
3.数字赋能高效推进地方性法规实施。搭载智慧城市建设的“快车道”，深入推进“智慧人大”建设，整合现有的代表履职、备案审查、电子会议系统等智能操作平台，融入地方性法规实施情况数智监督功能，系统集成建设“人大智能化服务”综合平台。将现行有效的地方性法规全部录入综合平台，并对法规重要条款、具体实施工作逐项梳理，分类纳入平台，运用大数据分析比对地方性法规进入执法、纳入监察、融入司法、列入普法的情况，及时发现问题，跟踪监督推进解决。
来源：洞庭湖边那些事儿