摘要：南充市作为川东北区域中心城市和成渝地区双城经济圈的重要节点城市，其城市发展正经历从规模扩张向质量提升的关键转型。随着国家新型城镇化战略的深入推进，南充市常住人口城镇化率已突破50%，标志着城市发展进入了以内涵提升为主导的新时期。根据第七次人口普查数据，南充市常

四川省南充市城市更新改造状况、措施与改进路径研究报告

1 引言：城市更新的背景与战略意义

南充市作为川东北区域中心城市和成渝地区双城经济圈的重要节点城市，其城市发展正经历从规模扩张向质量提升的关键转型。随着国家新型城镇化战略的深入推进，南充市常住人口城镇化率已突破50%，标志着城市发展进入了以内涵提升为主导的新时期。根据第七次人口普查数据，南充市常住人口超过560万，是四川省人口第二大城市，城市更新任务艰巨而迫切。

2025年5月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于持续推进城市更新行动的意见》为全国城市更新工作提供了战略指引。在此政策背景下，南充市积极践行"人民城市"重要理念，将城市更新作为民生工程和发展工程加以推进。市委提出"1558"工作思路，将西部绿色发展样板区建设作为"五区建设"之一，将绿色优市战略作为"五市战略"之一，明确了加快建成省域经济副中心、奋力谱写现代化南充建设新篇章的奋斗目标。

南充市城市更新具有特殊的复杂性和挑战性。作为川东北经济、物流、商贸和金融中心，南充城区内存量建设用地占比高，老旧小区基数大。根据《南充市全面推进城镇老旧小区改造工作实施方案（2021—2025年）》，全市计划改造城镇老旧小区2696个，改造体量全省第一。这一庞大的更新任务，既关乎城市面貌的焕新，更涉及民生福祉改善、历史文脉传承和城市能级提升等多元目标。

本报告旨在全面梳理南充市城市更新行动的实施状况，总结已采取的措施与模式，分析存在的问题与挑战，并结合《关于持续推进城市更新行动的意见》精神，提出针对性的改进建议，以期为南充市乃至全国同类城市的更新工作提供参考。

2 南充市城市更新的工作成效与现状

2.1 老旧小区改造成果显著

南充市将老旧小区改造作为城市更新的首要民生工程，取得了显著成效。截至2025年8月，全市计划新开工改造城镇老旧小区293个，截至7月底已有247个小区启动改造，进度在全省位居第二。按照推进计划，预计9月底前，293个城镇老旧小区改造项目将实现全部开工，年底前可全面完成改造任务。

从改造范围看，2024年南充市计划改造老旧小区759个，截至2023年全市已完工老旧小区改造2071个，完工率76.81%。顺庆区金鱼岭片区改造项目是南充市老旧小区更新的典型范例，该片区涉及城镇老旧小区改造的小区共31个，涉及2433户住户，总投资预计1703万元。该项目主要对老旧小区实施屋面防水、雨污分流、外立面排危、消防设施等改造，目前已完成总工程量的90%。这一改造工程因成效显著，于2024年6月11日登上央视《新闻联播》。

在改造内容上，南充市坚持"群众需要什么就改什么、什么条件差就改什么"的原则，聚焦群众"急难愁盼"问题。嘉陵区文峰老街联片改造项目是城市有机更新宜居品质提升工程的重点项目，该项目共纳入61栋老旧房屋，计划以川北民居风格为特色，打造"文化味儿"突出、"烟火气息"浓厚的传统老街片区。通过连片规划打通断头路、整合碎片化公共空间，依托"先地下后地上"的施工理念避免重复开挖，引入专业物业破解管理难题，让一个个承载着城市记忆的老小区焕发新活力。

2.2 基础设施更新与城市功能完善

南充市在城市基础设施更新方面投入巨大，显著提升了城市承载能力。在交通设施方面，南充市围绕融入成渝、畅达全国，建设对外大通道，构建区域综合交通物流枢纽。2023年，南充市完成"公铁水空"重点交通项目投资197.5亿元，同比增长15.6%。越泥溪河与在建的音空山隧道相接，构建起主城区南部的T字形路网，通车后将实现南海新城、凤棲新城、朱凤新城、文峰新城互联互通。

站东大道建设是南充市重大基础设施项目的代表。该道路起于南充北站东侧，止于南充市第二绕城高速公路，全长约8.46公里，是临江新区"六纵六横"路网建设中的重要一环，建成后将极大缓解南充火车北站周边交通压力。同时，南充市加快新能源汽车充电桩建设，截至2025年2月底，全市有公（专）用充电桩3315个、私人充电桩7125个，辖区内高速公路服务区快充站覆盖率达到100%。

在市政管网改造方面，南充市计划投入7.7亿元实施城市老旧燃气管网改造工程。同时，南充市大力推进排水防涝设施建设，全市"新三推"城镇污水项目完工45个，城市生活污水处理率、集中收集率分别达到97.3％、56.7％。这些基础设施建设与生态修复工程显著提升了城市的承载能力和宜居性。

2.3 生态建设与公园城市进展

南充市将公园城市建设作为城市更新的重要内容，取得了显著成果。截至2025年，南充市已建成城市公园85个，建成区绿地面积7230公顷，绿化覆盖面积9100公顷，公园绿地面积2280公顷。建成区绿地率41.31%，绿化覆盖率47.88%，人均公园绿地面积18.01平方米，公园绿地服务半径覆盖率90.45%。

"口袋公园"建设是南充市城市更新的亮点之一。南充市已先后建成了铁欣路欣园、高铁公园、常青路护坡绿地、水郡路邮票绿地等60余处，总面积约60万平方米的"口袋公园"。在顺庆区铁欣路旁的欣园公园，居民李秀英表示："走出小区就有公园，我们经常过来玩，现在散步、跳广场舞有了好去处"。这些口袋公园不仅提升了城市颜值，更融入了海绵城市建设理念，打造了透水混凝土、雨水花园、生态植草沟等海绵设施，有效解决场地积水湿滑等问题。

南充市还成功入选2023年系统化全域推进海绵城市建设省级示范城市，并获1.5亿元资金奖励。通过实施城市建设和城市更新行动，不断完善城市基础设施建设，城市面貌焕然一新，现代山水田园城市特质明显，山融于城，城融于水，山水人文和谐相融，南充市被评为中国十大"舒适之城"。

2.4 公共服务设施完善与民生保障

南充市在城市更新中高度重视公共服务设施完善，民生保障水平显著提升。在教育设施方面，2023年秋季，包括南充高中文峰校区、南充市将军学校在内的11所新建学校（幼儿园）投入使用，全年新增学位近1.6万个。南充市将军学校项目建设现场负责人付继梁表示："预计8月达到交付条件，9月1日正式开学"，该校为"九年一贯制"学校，可容纳2220名学生，将有效缓解清泉坝片区学位压力。

在医疗设施方面，川北医学院附属医院文化路院区门诊投入试运行，该院区门诊医技大楼面积达3.9万平方米，首期提供妇科、产科、心脏大血管外科、呼吸与危重症医学科等30多个科室的诊疗服务。同时，南充市中医医院临江院区医技大楼基础施工已完成50%，预计2024年下半年建成投用，将为片区居民提供1180张医疗床位和500张康养床位。

南充市还注重文化体育设施建设，西华师范大学附属中学改扩建工程（一期）项目教学楼和学生公寓的内部改造已经完成，体育馆、运动场已见规模。该校副校长冯鑫表示："改扩建完成后，学校硬件将达到省一级示范校的标准"。这些公共服务设施的完善，显著提升了市民的生活品质和幸福感。

3 南充市城市更新的主要措施与特色模式

3.1 完善规划体系与顶层设计

南充市在城市更新中坚持规划引领，构建了完善的规划体系。一方面，编制了《南充市城市有机更新实施办法》和《美丽南充建设规划（2024—2035年）》，为城市更新提供了根本遵循。另一方面，南充市在2022年制定了《南充市融入成渝地区双城经济圈发展规划（2021—2025年）》，明确提出加快建成省域经济副中心、奋力谱写现代化南充建设新篇章的奋斗目标。

在规划方法上，南充市采取"城市体检发现问题、城市更新解决问题"的工作机制。通过城市体检评估先行，因地制宜、分类施策，合理确定城市更新重点、划定城市更新单元。南充市还坚持"留改拆"并举、以保留利用提升为主的原则，加强修缮改造，补齐城市短板，注重提升功能，增强城市活力。

此外，南充市健全城市更新标准体系。针对不同类型更新项目的特点，制定差异化的技术标准和管理规范。特别是对历史文化遗产保护、生态修复、社区营造等领域，出台详细指南，引导更新工作科学、规范开展。同时，预留一定的弹性空间，避免"一刀切"限制更新的创造性和适应性。

3.2 "联片改造"与"菜单式"更新模式

南充市在城市更新中探索出了"联片改造"与"菜单式"更新相结合的特色模式，有效推进了更新工作的开展。

- 联片改造模式：南充市打破"就院改院"思维，在条件成熟区域，探索老旧街区连片改造模式。以顺庆区三公街环形片区为例，该片区面积约0.75平方公里，包括童装街、赛场街等多条破旧老街巷，涉及老旧小区24个。通过联片启动实施旧改项目21个，实现了片区的整体提升。这种模式通过统筹老旧小区改造及配套设施建设项目，做到"改一片成一片"，避免了碎片化改造的弊端。

- 菜单式更新机制：南充市建立"菜单式"改造模式，针对普遍性的水电气暖、消防、绿化等问题，政府制定统一的基本改造项目"主菜单"，各个改造小区居民可按照需求个性化"点菜"。在改造内容上实现"政府配菜"和"居民点单"双向结合，最大限度消除阻碍、形成合力。三公街片区通过线上问卷调查，线下院落会、纸质问卷等方式全面摸底群众改造需求，结合《指导清单》、群众改造意愿，制定片区项目改造清单，确保"改什么、怎么改"完全尊重群众意愿。

- 分类推进策略：南充市建立了老旧小区数据库，按照基础类、完善类、提升类对老旧小区改造进行分类，明确改造重点。基础类改造主要为满足拆违拆临、安防、环卫、消防等居民安全需要和基本生活需求；完善类改造为满足加装电梯、停车场等居民生活便利和改善生活需求；提升类改造为满足完善社区养老、托幼等丰富社区服务供给、提升居民生活品质需求。这种分类推进策略确保了更新工作的针对性和有效性。

3.3 多元化的资金筹措与实施机制

南充市针对城市更新项目投资需求大、周期长的特点，构建了多元化的融资模式。一方面，积极争取中央和省级补助资金，2023年到位老旧小区改造、老旧燃气管道改造上补资金4.95亿元。另一方面，引导居民出资参与改造，建立"谁受益、谁出资"资金筹集机制。

在政企合作方面，南充市探索"政府引导、市场运作、社会参与"的路径，吸引社会资本参与城市更新。以三公街片区改造为例，为破解资金瓶颈，确保上级补助资金效益最大化，该区一方面统筹整合各类涉及老旧小区改造项目资金，并积极争取专项债券资金补足缺口；另一方面积极引入社会资本，通过国有平台公司与社会资本合作，对老商业楼和闲置国有资产进行同步改造升级。

此外，南充市还探索土地政策创新，支持土地用途混合设置，按照土地用途混合设置正负面清单进行管理；对符合条件的新增建筑规模不受规划容积率指标的制约或不计入规划容积率；对符合条件的微更新项目，探索制定建设工程规划许可豁免清单。这些政策创新为城市更新提供了灵活性和适应性。

3.4 文化传承与特色塑造

南充市在城市更新中特别注重文化传承与特色塑造，使城市文脉得到延续的同时，也激发了经济活力。南充市先后编制出台了《南充历史文化名城保护规划》《嘉州古城保护办法》《乐山市中心城区历史建筑保护规划》等文件，划定了老城区内的历史街道，完成了历史文化街区中历史建筑的挂牌和测绘建档工作。

三公街片区改造是文化保护与活化利用的典范。该片区以"嘉州市井文化"为主脉络，通过"划分居住组团、一小区一方案"，采取小规模渐进式的改造，重塑街巷特色风貌、补齐基础设施短板、增设公共活动空间、植入文化创意景观、修缮街巷综合环境、增加夜间氛围照明等。改造后，三公街中心广场上，三国文化和市井文化相映成趣，以桃园结义、悯冤除豪、千里走单骑等历史典故为原型的壁画随处可见，文化墙的橱窗里老电视、缝纫机、二八自行车等老物件令人目不暇接。

南充市还注重工业遗存活化，如金口河红华生活区改造项目。该生活区建于上世纪60-80年代，通过改造，新增文化休闲设施、体育健身设施等，涉及居民2440户，改造居民楼59栋，现已相继投入2450万元，使该社区成为金口河的记忆小镇。这种将文化保护与经济发展相结合的模式，为城市更新提供了可持续的动力。

4 南充市城市更新面临的问题与挑战

4.1 资金压力与融资机制不健全

城市更新项目投入巨大，单纯依靠财政资金难以持续。尽管南充市通过多种渠道筹措资金，但与庞大的更新任务相比，资金压力仍然较大。特别是老旧小区改造等民生项目，投资回报周期长、收益不确定，难以吸引市场化资金。南充市住建局在提案答复中坦承："受近两三年疫情、减税降费、房地产低迷等因素的影响，市县两级政府都面临很大的财政压力，完全依靠中省资金投入，无法满足老旧小区改造的资金需求"6。

当前，城市更新的融资渠道相对单一，社会资本参与度不足。虽然南充市探索了政府引导、群众参与、社会出资的模式，但在实际操作中，社会资本仍面临准入壁垒高、投资回报不明确等问题。如城市更新项目复杂的利益关系、不明确的回报机制等，使得社会资本往往持谨慎态度。此外，经营权质押、预期收益权融资等创新金融工具缺乏成熟的操作规程和风险分担机制，也限制了市场化融资能力。

成本分担机制不完善也是一个突出问题。以电梯增设为例，虽然部分项目实行了以奖代补政策支持，但群众自筹资金压力仍然较大6。这种状况导致部分更新项目推进缓慢，甚至难以实施。特别是对于非盈利性的民生项目，如老旧小区改造，资金压力更为突出。

4.2 长效管理机制不健全

城市更新"三分在建、七分在管"，改造后的长效管理机制直接影响更新效果的可持续性。南充市部分更新项目存在"重建设、轻管理"的问题，改造后的维护管理缺乏稳定资金和机制保障。

特别是对于老旧小区改造项目，物业管理是难点。虽然南充市引入了多种物业管理模式，但物业费收取难、物业管理水平参差不齐等问题仍然存在。无物业管理的"三无院落"更是面临管理真空的挑战。三公街片区改造后，虽然11个小区已与物业公司达成物业管理合作协议，但如何确保物业管理的可持续性仍是一个挑战6。

同时，城市更新项目的后续运营也需要加强。部分项目在改造完成后，缺乏专业运营团队和商业模式，导致设施利用率低，甚至出现闲置浪费现象。如三公街片区虽然引入了社会资本进行运营，但如何平衡商业利益与公共服务，确保更新效果的持续发挥，是一个需要解决的问题5。

此外，城市更新中的跨部门协调不足也影响工作成效。虽然南充市建立了城市更新工作机制，但在项目推进过程中仍存在部门协同配合不够紧密的问题。各部门要求不衔接甚至冲突，导致项目推进困难，影响更新效率。

4.3 区域发展不平衡与整体协调不足

南充市城市更新工作存在一定的区域不平衡现象。从改造进度看，顺庆区、嘉陵区等中心城区推进较快，而一些县区的更新进度相对滞缓。2025年，从各县（市、区）的任务分布来看，顺庆区以92个的改造数量位居全市首位，阆中市紧随其后，计划改造68个，营山县以28个的任务量位列第三；其余县（区）中，南部县、仪陇县、蓬安县各有21个改造任务，西充县计划改造16个，高坪区14个，嘉陵区12个2。这种区域不平衡导致城市整体发展不协调，影响了城市更新的综合效益。

在更新内容方面，存在"重硬件、轻软件"的倾向。多数老旧小区改造以水电气和管网等基础类内容为主，完善电梯、文体、养老、托幼等公共服务设施的占比偏低。这种状况限制了城市更新的综合效益，难以实现从"治老旧"到"塑新貌"的转变。部分项目过于注重视觉效果，对功能提升和文化传承考虑不足，导致"千城一面"的现象仍有发生。

同时，城市更新项目的动态管理机制不完善。虽然南充市要求对年度实施计划进行动态调整，但由于信息不对称和评估机制不健全，实际调整灵活性有限，难以适应快速变化的城市发展需求。此外，更新单元策划与具体项目实施方案之间的衔接不够顺畅，也影响了更新效果的实现。

5 南充市城市更新的优化改进建议

5.1 完善政策体系与体制机制

南充市应进一步健全城市更新法规体系，在《南充市城市有机更新实施办法》基础上，制定配套实施细则和操作规程，形成完善的政策框架。通过立法，明确城市更新的目标原则、实施主体、权利义务、程序规范和政策保障，为城市更新提供法治保障。特别是要在专营单位参与、土地政策、产权调整、利益分配等关键环节出台具体规定，降低项目推进的不确定性。

同时，完善跨部门协同机制，建立城市更新部门联席会议制度，统筹住建、规划、财政、消防、园林等各部门力量和资源，形成政策合力。针对专营单位参与不足的问题，可制定鼓励性政策，对无正当原因不履行社会责任的单位纳入信用管理。南充市住建局已表示将"通过国家、省级两会继续向上呼吁，争取国家和省级层面对专营企业明确改造标准和承担费用比例，理清工作思路和应承担的社会责任，便于市县专营企业执行上级政策，积极配合同步参与老旧小区改造"6。

此外，健全城市更新标准体系。针对不同类型更新项目的特点，制定差异化的技术标准和管理规范。特别是对历史文化遗产保护、生态修复、社区营造等领域，应出台详细指南，引导更新工作科学、规范开展。同时，预留一定的弹性空间，避免"一刀切"限制更新的创造性和适应性。

5.2 创新投融资模式与资金保障

破解资金瓶颈需要创新投融资机制，建立多元化、可持续的融资模式。具体而言，可采取以下措施：

强化财政资金引导作用。积极争取中央预算内投资、超长期特别国债、地方政府专项债等资金支持。目前，国家发展改革委已设立2025年中央预算内投资城市更新专项，南充应积极对接政策，精心包装项目，争取更多资金支持。同时，鼓励社会资本积极参与老旧小区的养老、托幼等提升型经营性项目的投入6。

创新金融产品和服务。大力发展基础设施领域不动产投资信托基金（REITs），盘活城市更新形成的存量资产。推广"债贷组合"模式，鼓励金融机构开发适合城市更新的中长期信贷产品。探索预期收益质押、项目资产抵押等担保方式，增强市场化融资能力。

激发社会资本参与活力。推广政府和社会资本合作（PPP） 模式在城市更新中的应用，通过特许经营、购买服务等方式吸引社会资本。鼓励国有企业参与城市更新，探索"投资+建设+运营"一体化模式。对于有稳定收益的项目，如停车场、广告位运营等，可通过授予经营权方式吸引专业机构投资运营。

建立价值回馈机制。对于因更新提升的区域价值，可探索建立"价值捕获"机制，将部分增值收益用于区域公共服务设施建设，实现利益共享。对于提升公共服务和城市功能产生的正外部性，建立开发权转移等机制，实现成本收益的合理分配。

5.3 强化长效管理机制与社区治理

城市更新应更加注重长效管理和社区治理，确保改造成果可持续。具体措施包括：

完善物业管理机制。针对不同类型小区，建立多元化的物业管理模式。对条件成熟的小区，引入专业物业公司；对规模较小或老旧小区，推广"片区打包"管理模式，通过多个小区联合聘请物业公司，降低管理成本。建立健全住宅专项维修资金归集和使用机制，为长期维护提供资金保障。

深化社区治理创新。推广南充市已有的成功经验，如"五长"（小区院落片长+街长+巷长+院长+楼长）管理制度5。完善社区治理体系，提高居民参与度和满意度。南充市住建局计划"加强引导街道社区加强与小区业委会、自管会的联系指导，探索维修资金归集、拆墙并院、社区物管服务等工作，鼓励将后续管理事宜前置到项目申报阶段，破解老旧小区后续管理难题"6。

加强数字化管理。利用大数据、物联网等技术手段，建立城市更新项目全生命周期管理信息系统，实现项目信息共享和动态监控。搭建城市基础设施数据库，为管理决策提供数据支持，提高管理效率和精准度。

5.4 促进区域平衡与整体协调

为解决区域发展不平衡问题，南充市应制定差异化的更新策略，加强对更新滞后区域的支持和指导。一方面，对进度滞后的县区，加大政策扶持和技术指导力度，帮助其提升更新能力和水平。另一方面，建立区域协调机制，促进不同区域之间的经验交流和技术共享，实现整体推进。

在更新内容上，应更加注重"软硬结合"，在改善硬件设施的同时，同步提升公共服务和社区治理水平。特别是要增加完善类和提升类改造内容的比重，完善电梯、文体、养老、托幼等公共服务设施，实现从"住有所居"到"住有优居"的转变。同时，加强城市设计，突出地方特色，避免"千城一面"，彰显南充作为历史文化名城的独特魅力。

此外，城市更新应更加注重绿色发展和生态宜居。南充市应持续推进城市园林绿化指导、加大管养力度，确保公共绿地整洁美观，园林植物生长旺盛，城市园林绿化新栽苗木成活率和原有苗木存活率有效提高4。通过生态修复和景观提升，打造更加宜居的城市环境。

6 结论与展望

南充市的城市更新工作已从单点突破转向系统推进的重要阶段，形成了以《南充市城市有机更新实施办法》为引领的政策体系，探索出了以"联片改造"、"菜单式更新"为特色的更新路径，在老旧小区改造、基础设施更新、生态修复等方面取得了显著成效。南充经验表明，城市更新不仅是物质空间的改造，更是经济、社会、文化、治理的综合更新，需要统筹谋划、系统推进。

未来，南充市的城市更新应更加注重以人为本、品质导向、可持续发展和特色塑造，从"治老旧"向"塑新貌"转变。通过完善体制机制、强化规划引领、创新投融资模式、推动公众参与、注重文化传承等措施，南充城市更新必将不断提升水平，为居民创造更加宜居、韧性、智慧的城市环境。

城市更新是一项长期而艰巨的任务，需要持之以恒、久久为功。随着《关于持续推进城市更新行动的意见》的深入实施，南充城市更新将不断探索新路径、积累新经验，为全国同类城市提供可复制、可推广的实践范例。最终，通过持续的城市更新行动，南充将建设成为成渝地区双城经济圈中的现代化宜居城市，更好地满足人民群众对美好生活的向往。

来源：大事说说