摘要：非洲矿业法修订是全球化退潮与能源转型浪潮交织下的必然选择，其本质是通过法律工具重构资源开发的权力分配格局。从非洲联盟《非洲矿业愿景2030》的正式启动到加纳黄金局（GoldBod）的成立，从刚果（金）铜矿产业链的数字化转型到赞比亚矿业税制的全面改革，非洲国家正
非洲矿业法修订是全球化退潮与能源转型浪潮交织下的必然选择，其本质是通过法律工具重构资源开发的权力分配格局。从非洲联盟《非洲矿业愿景2030》的正式启动到加纳黄金局（GoldBod）的成立，从刚果（金）铜矿产业链的数字化转型到赞比亚矿业税制的全面改革，非洲国家正在重塑矿业法律框架，来定义其在全球矿产供应链中的角色。
这场变革的核心在于：如何在资源民族主义复兴的浪潮中平衡主权诉求与投资吸引力，如何将原材料出口国的资源优势转化为产业升级动能，以及如何在大国博弈中实现战略自主。这标志着非洲从“资源提供者”向“规则制定者”的转型尝试。
非洲矿业政策的“改剧本”首先体现在资源主权意识的觉醒与制度创新上，核心是实现资源治理现代化。这种主权重塑并非简单的国有化运动，而是顺应时代发展的新趋势，吸收先进国家的发展经验，通过法律修订、税制改革和监管强化等多元手段，构建更为均衡的利益分配机制。当前兴起的矿业法规修订浪潮，反映了非洲国家对“资源主权”概念的重新定义：从单纯的所有权向包括收益分配权、监管权和发展权在内的复合主权拓展。
1.矿权审批制度变革。南非《2025年矿产资源发展法案》提出许可制度重构，引入“数字审批走廊”机制，将采矿权审批周期从3年大幅压缩至90天。创新性设立小规模与手工矿业专属许可体系，规范长期游离于监管之外的手工采矿活动，缓解行业“大矿企垄断、小矿企缺位”的结构性失衡。加纳2025年矿业法修订案中，针对长期存在的“圈地不采”问题，采矿租约有效期从30年缩短至15年，废除自动续期制度，借鉴澳大利亚“使用或失去”原则，实施“绩效导向”的逐案审定机制。明确规定采矿租约必须经议会批准方可生效，增加矿权授予的透明度和民主参与度。
2.关键矿产资源管控。南非《2025年矿产资源发展法案》对关键矿产与金属实施分级管理，铂族金属被列为最高优先级。法案规定关键矿产需优先满足本地加工需求，并授权政府设定出口配额。加纳自2025年5月1日起外国人必须通过新成立的加纳黄金管理局进行采购和出口，旨在遏制黄金走私和洗钱活动，提升国家对黄金贸易的控制力。坦桑尼亚于2018年修订的新矿业法中，要求政府持有采矿项目16%的股权，并大幅提高黄金、铜等矿产品出口特许权使用费，赋予政府重新谈判“不合情理”合同条款的权力。
3.资源权益分配调整。加纳新法规定政府通过“干股”制度强化直接参与，在新开发项目中自动获得10%权益。刚果（金）2018年实施的矿业法规定国家免费持有且不可稀释的股权比例从5%提升至10%，且采矿权每续期一次增加5%。马里2023年8月颁布的新矿业法规定，国家在采矿项目中最高可拥有30%股份（含10%干股）。津巴布韦、纳米比亚等国则通过“本土化法案”要求矿业项目中本地股权比例不低于51%，将资源收益与本土发展更紧密地绑定。
4.矿产资源税制改革。赞比亚政府于2019年提高铜矿特许权使用费，对贵重矿产征收15%的出口税。加纳《2025年税收修正法案》将金矿的“增长和可持续性税”从1%提高至3%，并延长税收政策适用期限至2028年，同时维持黄金出口税3%的水平不变，权利金结构调整为“基础费率+价格联动”的阶梯式设计，与赞比亚再2018年实施的铜矿阶梯费率制度异曲同工。马达加斯加于2021年将基本金属、黄金和白银的特许权使用费率从2%提高到4%，宝石特许权使用费率提高至8%，同时要求将20%矿产量上交政府。
5.社区收益分配机制改革。2025年非洲矿业投资大会首次将当地社区和原住民代表纳入核心讨论，提出矿业需从“资源掠夺”转向“社区赋能”。融合了加拿大原住民矿业协商机制与加纳传统的酋长议事制度，加纳修订案强制要求所有矿业项目签订《社区发展协议》（CDA），并将社区发展基金的提取比例从营收的0.5%提高至1%，资金用途限定于教育、医疗、供水等民生项目。南非法案要求矿企与社区签订“利益共享协议”，规定矿区当地社区需持有矿业公司5%的干股且该股份不可转让。
产业升级：从原材料出口到价值链整合的实践路径
非洲矿业政策“改剧本”的深层目标是推动产业升级，将资源优势转化为可持续发展能力。这一进程突破了传统资源开发的“采掘—出口”模式，通过本地化加工、技术创新和产业链延伸，构建完整的矿业价值生态系统。非洲联盟在《非洲矿业愿景》中明确提出“矿业上下游经济多样化”战略，目标是使非洲“由过去的廉价原材料出口转变为与采矿有关并以知识经济为基础的制造商、供应商和服务商”。在席卷非洲的资源民族主义趋势下，几内亚政府近来出台一系列强化当地矿物加工政策。作为全球第二大铝土矿生产国，几内亚政府已经借建设氧化铝精炼厂进展缓慢为由，取消了与一些矿商的协议，包括阿联酋全球铝业公司。今年9月初，几政府要求世界上最大、品位最高西芒杜铁矿石项目开发商提交建设国内加工设施的明确计划，称冶炼厂和精炼厂对于几内亚从其资源中获取更多价值并推动更广泛的经济发展至关重要。
加工本地化成为产业升级的突破口，改变了非洲矿业长期依赖原材料出口的格局。刚果（金）和赞比亚的铜矿产业转型最具代表性，2023年中资企业在刚果（金）的铜产量占比已达68%，在赞比亚占比达23%。这些中资企业带来的不仅是资本，更重要的是冶炼技术和产业链理念，例如中国有色矿业集团在赞比亚谦比希铜矿的“数字化矿山”项目，就是通过无人机群实时监控矿区环境、AI系统优化开采流程、区块链技术确保溯源等途径，使这座关闭十余年的老矿山焕发新生，成为“从资源诅咒迈向发展引擎的缩影”。刚果（金）政府规划在加丹加铜钴矿带建立多个冶炼园区，目标是将铜精矿本地加工率从目前的30%提升至2030年的70%，大幅提高矿产品附加值。
非洲国家通过政策杠杆强制价值链延伸，取得了显著成效。作为全球70%铂金产能和36%钯金储量的掌控者，南非计划成为绿氢、绿氨生产中心，其试图通过新的制度设计提升在全球绿色供应链中的话语权，目标是到2030年将矿产深加工附加值提升40%。加纳修订案对未加工贵金属出口征收3%的预扣税，一方面限制黄金原矿出口，另一方面在库马西建立黄金精炼厂，要求所有手工采矿产出的黄金必须经过本地精炼才能出口，使每盎司黄金的附加值提升30%以上。马达加斯加于2021年实施的矿业法规定禁止未经切割的原始宝石出口，这项举措直接推动该国宝石加工业就业增长40%。纳米比亚则利用其港口优势，在沃尔维斯湾建设稀土分离厂，依托中国技术转让，计划将本国稀土加工能力从目前的15%提升至2028年的50%。
技术创新与能力建设是产业升级的核心支撑。非盟2016年建立的非洲矿业发展中心（AMDC）致力于“扩大和增强非洲与采矿有关的知识及技术基础”，通过与中国、欧盟的技术合作项目，培养了大批本土矿业技术人才。在萨赫勒地区，中企参与建设的“智慧矿山”引入物联网、大数据等技术，使开采效率提升50%，单位能耗下降30%，为非洲矿业树立了技术标杆。南非则通过《矿业宪章》推动“黑人经济振兴”，要求矿业公司将一定比例的研发预算用于本地技术创新，Zandkopsdrift稀土项目吸引1.3亿美元私营资本注入，用于开发出适应非洲气候条件的低能耗分离技术。
然而，产业升级进程仍面临基础设施瓶颈与技术断层的双重制约。刚果（金）虽然水电资源占比超98%，但电力不足问题严峻，迫使矿企大量自建光伏电站以保障生产。赞比亚全国电力覆盖率仅25%，农村地区不到5%，严重制约了加工产业集群发展。物流设施同样滞后，赞比亚货物运输中83.4%依靠公路，铁路货运仅占15.3%，导致矿产品运输成本比全球平均水平高40%。技术断层问题更为突出，南非Glenover稀土项目仍需依赖澳大利亚技术进行深度加工，如乌干达Makuutu稀土项目大部分股权由澳大利亚Ionic Rare Earths公司持有，核心分离技术依赖澳大利亚公司Lynas的转让许可。这些短板表明，非洲矿业的产业升级不可能一蹴而就，需要长期的基础设施投入和技术积累。
区域一体化为产业升级提供了新路径。非洲联盟于2025年启动的《非洲矿业愿景2030》中，要求成员国将矿业对GDP的贡献从当前的7%提升至15%，并建立非洲地质数据共享平台以打破跨国公司的技术垄断，这标志着非洲矿业治理从分散的国家行动转向协调的区域战略。非洲联盟正根据《非洲大陆自由贸易协定》推动“一体化的非洲大陆矿产价值链”，计划在东部非洲建立铜钴加工走廊，西部非洲打造黄金钻石产业带，南部非洲发展稀土和铂族金属集群。此外，喀麦隆克里比深水港二期工程与周边1.5万公顷工业园和物流园形成联动，依托中国援建的克里比—罗拉贝高速公路，将构建“港口—公路—工业园”的产业生态系统，显著降低物流成本。
全球经济发展、能源转型和军事应用等对关键矿产的需求日益增加，拥有丰富关键矿产的非洲在全球地位及影响力亦相应提升，在矿业对外合作方面的资源优势及话语权不断增强，同时也成为大国博弈的舞台。地缘政治风险对非洲矿业合作构成新挑战，美国及其盟友推进的针对中国的“去风险化”战略，使非洲国家面临巨大的选边站压力。战略性矿产资源驱动的地缘冲突加剧，非洲矿业政策不得不考虑大国竞争的外部性影响。
中国的全产业链合作模式在非洲矿业领域占据显著优势。截至2024年，中国与非洲国家签署30项矿业合作协议，涵盖勘探、冶炼、环保等全链条，形成了“基建+矿业一体化”的独特竞争力。在刚果（金）—赞比亚铜带，中资企业不仅参与采矿，更投资建设了12座矿山、3座单体冶炼厂，2023年在刚果（金）的铜产量占比达37%，钴产量占比43%。中国有色矿业集团在赞比亚谦比希铜矿通过“数字化矿山”改造和本地化雇佣（当地员工占比达85%），实现了经济效益与社会责任的平衡。紫金矿业在刚果（金）Kamoa-Kakula铜矿项目中自建电力系统和运输网络，确保了项目在基础设施薄弱地区的顺利推进。
美欧则通过规则制定和价值观输出重塑竞争格局。为“摆脱对中国关键矿产依赖”，欧盟推出“非洲矿业伙伴计划”，承诺五年内投资50亿欧元支持非洲绿色矿业，重点推广环保标准和社会责任认证。美国自拜登政府开始就不断加强对刚果（金）的拉拢与渗透，2019年将其拉进《能源资源治理倡议》（ERGI），2022年鼓动刚果（金）政府启动针对中国矿企的合同审查，2024年联合欧盟抛出“洛比托走廊”铁路计划。2025年5月，美国与刚果（金）政府签署勘查协议，要求美国科技初创公司KoBold使用AI技术勘探、雇佣当地员工并投资社区基建换取开发权。KoBold进军刚果（金），是技术优势、资源垄断与地缘博弈的协同战略，其本质是用AI打破传统矿业的高成本、高风险模式，重构勘探-开采-供应链体系；其核心目标不仅是获取矿产，更是通过AI在全球能源转型中建立不可替代的竞争壁垒，标志着美国正从外围布局走向核心突破。
非洲国家在大国博弈中展现出灵活的战略自主，通过“制度套利”实现利益最大化。加纳的黄金政策调整后，既允许中资企业通过加纳黄金局购买黄金，又保留与欧美企业的认证合作，在不同市场规则间保持平衡。赞比亚在铜矿开发中同时接纳中资企业的技术转移和欧美企业的环保标准，2024年中期预算计划到2031年将铜产量提高至300万吨，为此积极争取多方投资。这种平衡术在稀土领域尤为明显，南非和赞比亚的稀土项目虽主要由外资主导（如韩国KORES、澳大利亚企业），但通过股权要求和技术合作条款也确保例了本土利益，正如在赞比亚的Makuutu项目中，政府便通过将特许权使用费提高至20%，成功为自身争取了更大收益。
绿色转型为非洲矿业博弈增添了新维度。非洲联盟及非洲开发银行正在制定“非洲大陆绿色矿产战略”，既要应对环保压力，又要抓住能源转型机遇。中国在非洲推广的“智慧矿山”和光伏供电模式，与欧盟的“绿色矿业”投资形成竞争合作关系。非洲国家则试图将环保标准转化为新的议价能力，环保将成为非洲参与全球矿业治理的重要筹码。但绿色转型也带来新的挑战，非洲矿业既是应对气候危机的主力军也是力量最薄弱者，如何在不增加债务负担的情况下实现绿色开采，成为政策制定的难点。
非洲矿业政策规则的“改剧本”运动，正在重塑全球矿产资源治理的格局。这场变革的深层意义不仅在于非洲国家资源主权的回归，更在于探索一条资源驱动型的可持续发展路径。从主权重塑的制度创新来看，非洲国家已超越简单的国有化思维，发展出包括法律修订、税制改革和灵活持股在内的多元工具包，在保障国家利益与维护投资环境之间寻求平衡。产业升级虽然面临基础设施和技术瓶颈，但通过加工本地化、区域一体化和技术创新，正逐步改变“资源诅咒”的命运，刚果（金）—赞比亚铜带的转型就是明证。在国际博弈中，非洲国家展现出越来越强的战略自主能力，通过大国平衡和规则套利实现利益最大化。
未来非洲矿业的发展将面临三个关键挑战：政策稳定性的建立需要非洲国家构建“可预测的政策变动机制”，通过双边投资条约和透明的监管框架缓解投资者的担忧；基础设施瓶颈的突破需要创新融资模式，将矿业收益更多投入电力、交通等配套建设；技术能力的提升则需要长期的教育投入和国际合作，减少对外部技术的依赖。非洲联盟在《非洲矿业愿景2030》中提出的地质数据共享平台和产业链目标，为应对这些挑战提供了区域协同框架，但需要成员国更紧密的政策协调。
全球能源转型为非洲矿业带来历史性机遇。随着新能源产业对锂、钴、镍等关键矿产需求的激增，非洲作为资源富集区的战略地位将进一步提升。非洲国家若能抓住这一机遇，推动矿业与新能源产业的融合发展，有望实现“弯道超车”。赞比亚计划到2031年将铜产量提升至300万吨，刚果（金）着力发展电池级钴加工，纳米比亚建设稀土分离厂，这些举措都瞄准了新能源产业链的关键环节。正如中非合作论坛案例所显示的，通过“工业园+矿业”的模式，非洲完全可以实现从资源出口到产业孵化的跃升。
非洲矿业规则重构对全球治理具有深远影响。它打破了传统的“资源国—消费国”二元范式，提出了资源主权平等的新主张；它探索了矿产收益公平分配的新模式，为其他发展中国家提供了借鉴；它推动了全球矿业治理的民主化，使非洲声音在规则制定中得到更多体现。非洲联盟的《2063年议程》将矿业作为重要发展领域，反映了非洲国家通过资源开发实现自主发展的决心。
展望未来，非洲矿业基础设施薄弱、政策不确定性和环保压力仍是主要障碍，以社区赋权、技术革新和地缘平衡为核心的“新剧本”能否成功，取决于其能否在吸引外资与维护主权之间找到平衡点，同时培育本土技术和治理能力。正如南非总统拉马福萨在2025年非洲矿业投资大会上所言：“非洲的矿业未来不在地下，而在包容、创新与全球伙伴关系中。”
来源：中国地质调查
