摘要：集中用餐单位受到行政处罚的情况时有发生，有人据此设问：“员工食堂需要办理什么证件？”通过对《中华人民共和国食品安全法》相关规定的体系解释，举办员工食堂无需办理生产经营许可；然而，国家与社会层面需深入探讨以罚创收现象的成因，如执法人员编制归属等核心议题。

集中用餐单位受到行政处罚的情况时有发生，有人据此设问：“员工食堂需要办理什么证件？”通过对《中华人民共和国食品安全法》相关规定的体系解释，举办员工食堂无需办理生产经营许可；然而，国家与社会层面需深入探讨以罚创收现象的成因，如执法人员编制归属等核心议题。

今日法律问答：食品生产经营许可

对员工食堂予以罚款的依据系“食品安全法”。依据该法第一百二十六条第十二项之规定，学校、托幼机构、养老机构、建筑工地等集中用餐单位未按规定履行食品安全管理责任的，由县级以上人民政府食品安全监督管理部门责令改正，给予警告；拒不改正的，处五千元以上五万元以下罚款；情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证。

为实现罚款创收目的，规避第一百二十六条关于“拒不改正”前置条件之规定及相关程序，某些执法部门的工作人员运用了一系列逻辑推理方法。例如：分号具有穿透作用，将“情节严重的，责令停产停业，直至吊销许可证”中的许可证穿透至集中用餐单位，即员工食堂应当办理食品生产经营许可。

经审查认定后，集中用餐单位未依法取得食品生产经营许可的，应当承担的法律责任适用“食品安全法”第一百二十二条规定。根据本条规定，不仅规避了前置程序，同时提高了罚款幅度，例如：罚款额度下限设定为五万元。当行政管理相对人提出申辩时，执法工作人员言之凿凿答复“已充分考量当事人权益”，而司法实践中仍普遍存在将此类情形视作“小过重罚”的认知偏差。

对上述分号条款穿透性的理解或阐释，不仅限于行政处罚领域，还涉及罪与非罪问题。例如，《中华人民共和国著作权法》第五十三条亦涉及分号穿透性适用规则，典型情形如春节期间热播电视剧的版权维护等。在著作权法框架下，行政处罚与刑事责任的追究均设有明确的前置条件，例如：侵权行为同时侵害公共利益。

至于著作权的限制体现公共利益，抑或权利的扩张体现公共利益，这是另一回事。若有适宜的话题，《今日法律问答》可能会另行分析，例如：当前以营利为目的进行文化传播是否符合“根本法”的规定等。有人或许会进一步追问，食品生产经营许可的认定是否设置了前述条件？

多数人依据许可证的名称即可得出“生产经营”的结论，从文义解释角度而言，仅从事生产而不涉及经营活动的，无需获得行政许可。例如，家庭日常用餐做饭、单位集中供餐通常并非以经营为目的。然而，不能据此进行文义解释，进而得出仅从事经营而不涉及生产也无需获得行政许可的结论。原因之一在于，食品经营活动关乎不特定人群的食品安全，对食品实行许可证制度正是基于这一因素考量。

不仅如此，2021年4月，国家对“食品安全法”进行了修订，并放宽了食品生产经营许可的条件。例如，依据修订后的第三十五条第一款规定，从事食用农产品销售以及仅从事预包装食品销售的，无需取得许可。仅从事预包装食品销售的，应向所在地县级以上地方人民政府食品安全监督管理部门进行备案。

国家放宽预包装食品生产经营条件是否妥当，通常不应予以讨论，比如涉及立法机关的权威性问题。然而，可确切认定，在此背景下，即便原行政规章规定学校、托幼机构、养老机构、建筑工地等集中用餐单位应实施许可制度，但因法律修订，该规定随之废止。例如：原“食品卫生法”第五十四条曾将职工食堂界定为食品生产经营者。

职工食堂行政许可的依据

正是基于“食品卫生法”的上述规定，员工食堂实施了行政许可制度。在“食品安全法”取代“食品卫生法”之后，诸多执法部门依然依据相关条款进行所谓的逻辑推导，进而得出员工食堂仍需办理行政许可的结论。有人可能会进一步追问，执法部门为何会进行这样的推理？以罚创收现象相当普遍，然而，国家和社会需理性探讨该现象产生的缘由。

从宪法层面进行分析，地方国家机构与中央国家机构的性质并非完全一致，例如，国务院及其部门领导人员的任免采用决定制。地方各级人民政府正副职领导人员的产生采用选举制，而政府部门领导人员的产生则采用决定制。由于行政部门存在相同之处，多数地方对地方国家机关的编制产生了错误认知。

国家教育部或国家工商管理总局属于行政编制序列，许多人认为地方教育厅、局以及地方工商管理局同样属于行政编制。当前，多数地区在确定编制时采用此操作方式。例如，地方教育局、工商管理局的工作人员，其工资待遇与退休待遇均按照公务员标准执行。问题在于“根本法”是否有如此规定，例如，《中华人民共和国宪法》规定了一切国家机构均应遵循精简原则。

在计划经济时期，大部分工商与技术监督管理岗位属于事业编制，其依据是“宪法”第一百零七条第一款的规定，例如：本款采用“定格”的方式，将县级及以上地方政府部门在经济、教育、科学、文化、卫生、体育、城乡建设等方面的事务“锁定”为事业管理范畴。其原因在于，本款在行政事务管理方面采用了“等”这一表述。

或有人追问，如此严谨的规范设置之下，地方行政编制缘何能够取得突破？在计划经济时代，税务不能被认定为财政管理范畴依据“宪法”的上述规定，地方政府的税务部门属于事业编制；然而，伴随税务体制改革，税务部门被划分为地方编制的国家税务局和地方税务局。

若地方编制的国家税务局实行垂直领导，税务部门作为行政机关一事当属无疑。然而，国家税务总局的行政编制数量由国务院确定，将地方国税纳入其垂直领导，显然与国家机构精简原则相悖。尽管各地存在对地方国税实行垂直领导一事进行炒作的情况，但地方行政编制并未发生变动，且目前已合并。

地方编制的国家税务局纳入行政编制管理范畴，地方税务局同样也要纳入行政编制管理范围。由此，“蝴蝶效应”得以形成。当前，多数地方的事业编制已升格为行政编制。时常有人提出疑问，普通职工退休待遇为何偏低，答案便在于此。

地方事业编制转为行政编制，然而国务院批准的行政编制并未进行大幅度调整。地方各级人民政府对各级部门的预算采取了“模糊”处理方式，例如：预算不包含工作人员工资等，工作人员工资由财政部门代发。时常有人提出疑问，地方政府为何通过罚款来增加财政收入，答案即在于此。

针对上述异常情况，国家实施了两项重要举措。其一，《中华人民共和国民法典》对特别机关法人作出了规定，依据“宪法”第一百零七条第一款规定的事业可设立此类机关。其二，退休待遇由国家进行统筹，未经国务院批准而升格的行政编制即刻凸显。

但国家与社会需充分关注的是，部分地方政府推行的“两张卡”退休制度。该制度针对老人、中人退休采用“两张卡”模式，其目的之一，或是为降低正式在编人员的待遇，以满足超编人员的需求；或是为混淆编制人员的退休要求。

从社会分配正义与社会稳定的角度进行分析，原非正式编制中的“老人”，或者“中人”按照地方确定的编制享受相关待遇或许是适宜的。例如：境外也存在类似的做法。然而，采用两张卡的方式可能违背了国家采取相关措施的初衷。

例如：当前地方政府不宜将已“升格”的地方事业编制认定为行政编制。若不如此，诸如员工食堂需办理何种证件之类的疑问仍会产生，对于未办理行政许可的情形，行政处罚仍可能依据“食品安全法”第一百二十二条之规定进行推理适用。

小过重罚的原因

鉴于观察视角存在差异，上述结论或与主流观点存在分歧，甚至可能形成对立。上述分析若有不妥之处，恳请各方予以谅解，并不吝赐教。

来源：法能量传递