摘要：题记：2025年8月23日，由北京大学国家发展研究院主办，北大国发院传播中心、EMBA中心承办的北大国发院【承泽商学】第40期暨EMBA论坛第105期在承泽园举行。本文根据北大博雅青年学者、国发院经济学教授，中国公共财政研究中心主任、教育部长江青年学者李力行的

题记：2025年8月23日，由北京大学国家发展研究院主办，北大国发院传播中心、EMBA中心承办的北大国发院【承泽商学】第40期暨EMBA论坛第105期在承泽园举行。本文根据北大博雅青年学者、国发院经济学教授，中国公共财政研究中心主任、教育部长江青年学者李力行的主题演讲整理。

中国财税体制的特点和主要挑战

当前我国财政状况比较困难，去年地方政府面临严峻的财政压力，今年最新发布的关于社保的司法解释体现出财税领域的困境，这也是我们要讨论财税体制的重要原因之一。

综合分析来看，我国的财税体制目前呈现出如下三个主要特点：

1、财政收入总量失速。2024年，全国一般公共财政预算收入为22万亿元，相较于2023年仅增长1.3%，其中税收同比下降3.4%。税收收入减少，依靠非税收入勉强把总预算收入拉回正增长。2025年第一季度，地方财政收入同比仅增长1.2%，创下十年来的新低。因此，税收的不足迫使地方政府转向债务融资，导致政府负债率提高。这一问题成为近年来学界和政策讨论的热点。

2、结构不合理。主要表现为税收收入以间接税为主，而直接税的比重相对较低。由于收入增长主要依赖非税收入，尤其是土地财政在地方政府财政收入结构中占据主导地位，所以当土地财政增长失速时，例如去年土地出让收入同比下降18.3%，便会导致大问题。

3、功能上不利于改善收入分配以及提升消费占比。个人所得税在税收体系中所占比例较低，并且偏重于劳动收入，所以对于收入分配的调节作用非常有限。此外，以增值税为主的流转税体系加剧了地方政府“重生产、轻消费”的激励机制，税制结构倾向于鼓励储蓄和再投资。

“摸着石头过河”形成的财税制度安排

我国税制的这种情况是如何形成的？众所周知，中国经济改革的制度一向务实，也被描述为“摸着石头过河”。在改革初期，我们在很多体制调整上都采取了逐步探索的策略，而非遵循预先设定的路线图或照搬西方或某国的既有制度安排。

我国财税制度的演进也是如此。在改革开放初期借鉴了农村改革中的“大包干”经验，采用了承包制模式。原本中央与地方财政“吃大锅饭”，后来转变为财政承包制，激发了地方的积极性，从而形成了财政分权的格局。

这种财税体制并不是预先设计的产物。以土地财政的形成为例，这一过程始于20世纪80年代。在当时的财政承包制度框架下，上海市需向中央政府上缴其财政收入的三分之二，地方仅保留三分之一。1989年，中央决定进行浦东新区的开发，朱镕基作为时任上海市市长，与中央就浦东开发的优惠政策进行了协商。鉴于中央政府在财政支持方面的局限性，朱镕基提出，土地出让收入能否归上海所有，在上海率先实施土地批租制度。这一协商结果改变了原先财政承包制下的上海与中央的收入分配比例，使得土地出让收入完全留在了上海，成为其地方收入的一部分。朱镕基担任国务院副总理后，于1993年推动实施分税制改革。在与各省进行财权上收的谈判中，作为交换条件，中央政府允许土地出让收入留在地方，从而使得土地收入分配格局制度化。可以认为，这种分配方式并不是预先设计好的，是在地方开发区建设过程中，用“摸着石头过河”的方式在谈判协商中逐渐确立的。

再以1994年的分税制改革为例。这一改革确立了一系列税法，包括所得税、增值税等多个税种。然而，所得税的征收需对收入进行精确衡量，企业所得税依赖于详尽的企业账目，个人所得税则需要对家庭收入进行全面统计；而增值税作为流转税，其征收相对简便，企业在购置原材料、开工及生产过程中需缴纳进项税。因此，增值税迅速成为征收简便且能有效充实财政收入的税种，逐渐占据税收收入的主体地位，并进而形成了以间接税为主、直接税占比较低的税收结构。2024年，增值税在税收总额中的比重已达到38%，成为最大的税种。在经济高速增长时期，地方政府面临强大的增长激励，自然形成了对于流转税的依赖。增值税具有生产原则，在什么地方生产，就在什么地方缴税，这从税制角度促成了政府“重生产、轻消费”的激励机制。

2004年至2009年期间，我国进行了增值税改革，引入固定资产投资抵扣机制，旨在进一步鼓励企业投资。在企业所得税领域，政府推出了研发费用加计扣除、资产加速折旧等激励措施，目的也是促进投资。这些举措都增强了企业的储蓄与再投资动机。当前中国企业的投资率显著高于世界其他国家约十个百分点。再加上地方政府间在投资优惠方面的竞争，这些因素可以从财税角度解释我国长期以来“重投资、弱消费”的现象。

政府早已认识到这种财政税制结构的不合理，并一直试图进行调整。然而，由于我们采取的“摸着石头过河”式改革方式具有显著的惯性和路径依赖性，所以要调整结构颇为艰难。

以土地财政为例，一旦地方政府发现通过低价征用农地、建设基础设施、储备土地，并通过房地产开发来增加地方财政收入的模式能够有效运转，便形成了难以逆转的惯性。因此，减少政府征地行为的土地制度改革就非常难以推行。

我国拥有从中央到地方各级政府在税收、债务、非税收入、投融资平台以及实体经营等方面的多样化手段。政府根据实际情况灵活运用各种手段，以实现财政目标。在过去经济高速增长阶段，由于财政收入相对充裕，所以对直接税的建设没有给予足够重视，导致了两个问题：

1、房产税的征收被一再推迟，错失了在房价快速上涨时期征税的良机；

2、个人所得税的减免政策使得纳税人口覆盖范围极窄，大约仅占5%。个人所得税的结构偏向于劳动所得，也因此未能成为调节收入分配的有效手段。

我国与其他国家相比所欠缺的，就是未能使房产税和个人所得税这两种直接税种成为调节收入分配和积累地方政府长期收入来源的税种。这反映了我国税制结构的不足。

当前，调节税收收入分配的主要税种是企业所得税，因为企业利润主要由高收入企业主和股东所享有。总的来说，税收手段主要针对投资领域，直接与消费相关的税收相对较少，因此促消费的财税手段也非常有限，目前主要采取“以旧换新”等补贴政策进行短期刺激。

总体而言，在经济高速增长时期，中国政府的财政能力确实在增强。2018年，广义财政收入占GDP的比重达到了31%的高位，接近发达国家的水平。然而，这种表面的繁荣背后隐藏着深层次的问题。随着经济增速放缓以及房地产市场失速，财税方面的困境凸显。2024年，广义财政收入占GDP的比重已降至23%，与发达国家普遍35%的水平相比存在较大差距，其中税收占GDP的比重不足13%，显示出财政能力的不足。

对于地方政府而言，其收入来源比较单一，面对经济下行压力，要进行逆周期宏观经济调节，就只能以刺激投资作为主要手段。因此，投资与消费之间的失衡问题很难得到有效解决。

公共服务面临的难题

财税制度的安排往往并非经过精心设计，而是历史演进的产物。财政收入和支出的安排均呈现出一定程度的偶然性。在以经济建设为中心的发展过程中，财政支出更多地承担了促进经济发展的职能，而不是以提供公共服务为重心。

在公共服务的众多领域中，社会保障占据着至关重要的地位。上世纪末的国企改革中，大量工人下岗，凸显了社会保障体系的重要性。在当时紧迫的约束条件下，为了迅速建立社保体系，我们沿袭了企业劳保制度的模式，通过就业单位的收费来筹集社保基金，根据不同的身份建立了不同的社会保障账户，包括机关事业单位职工、企业职工、未就业居民和农民，这些群体之间的待遇差异很大。待遇差异之所以大，是因为就业单位的不同导致了筹资来源的差异。受财政分权特征的影响，我国的社会保障体系呈现出分散性，以市县级为统筹单位。这一点与其他那些全国统一、全民统一的社会保障体系存在显著差异。

这种以就业单位为纽带、与地方财政相绑定的公共服务体系，适用于缺乏灵活性与流动性的就业体系。若一个社会人员流动性较低，且能创造更多正规就业岗位，那么从业者通过参与正规就业进行社保缴纳，进入社会保障体系，社会保障覆盖面便能够得以拓展。

然而，我国经历了大规模城乡移民的历史进程，大量流动人口在区域间频繁流动，这对以地方为本位的分割式公共服务体系带来了巨大冲击。

第一个难题是人口流动所带来的挑战。非本地人口、非户籍人口的公共服务供给遇到难题，因为地方政府缺乏为流动人口提供公共服务的动力。而且，在本地缴纳社保后再前往外地工作的人员，其社保账户接续也成为难题。在这方面，政府已实施诸多调整举措，通过财政转移支付提供跨区域补贴，逐步放宽户籍制度，促使城乡公共服务差距逐渐缩小。在社会保障领域，进一步扩大统筹范围。比如，目前社保的可携带性问题已基本得到解决，当然仍需办理一些手续；异地医疗报销问题也基本得到解决。

第二个难题是灵活就业带来的挑战。当前，我国有两亿灵活就业人口，且随着工业机器人、人工智能、自动驾驶等新技术的发展，预计将有更多人员加入灵活就业群体。传统以正规就业为主的模式将被打破，越来越多的劳动者将不再依托固定的就业单位，他们的收入来源多元化，因此，以就业单位为纽带收取社保费用并提供公共服务的模式将难以为继，进而导致社会保障覆盖面下降。

近期，最高人民法院关于劳动者与用人单位之间不缴纳社会保险的约定或承诺无效的规定，即所谓的“社保新规”，引发了广泛而热烈的讨论。这反映出公众对社保缴费负担的深切忧虑，也反映出了社保的筹资压力问题。众所周知，社会保险缴费在劳动成本中占据较大比重，典型情况下可达一半左右。从广义财政收入视角，社保缴费已超越增值税，成为最大的单一收入来源。2024年，社会保险基金预算收入达11.7万亿元，而增值税仅为6.7万亿元。在11.7万亿元的社会保险基金中，有2.7万亿元来自财政补贴。因此，当财政面临困难时，社保的资金保障便会受到影响，因为其资金来源不仅是个人缴费，还包括财政补贴。当前，人口老龄化导致社会保险支出压力增大，财政面临困境，在此背景下，挖掘社会保险缴费潜力、严格征管，并将灵活就业人员纳入社会保险体系，自然会引发部分群体的不满与抵触。这正是“社保新规”引发讨论的重要原因。通过推动就业正规化，促使小微企业和个体工商户中数量众多的灵活就业及非正规就业人员参与社保缴纳，这是否可是唯一可行的途径？此举措与当前灵活就业趋势相悖，因为灵活就业趋势并非仅发生于我国或发展中国家，同时也在发达国家出现。由于自动化、信息化、人工智能化技术浪潮席卷全球，在海外同样存在大量外卖人员、网约车司机，大量人员正逐渐从正规就业转向非正规就业，所以发达国家也面临相同问题。

此外，还存在社保缴费的累退性问题，即收入越高者，缴费比例越低。依据相关规定，当工资处于社会平均工资的60% - 300%区间时，个人与单位需共同按24%的比例缴纳社会保险费；超出社会平均工资三倍的部分则无需缴纳。这就导致高收入群体的平均缴费比例低于低收入群体。这种“累退性”特征使其难以实现收入调节功能，甚至与收入调节目标相悖。未来需探索变革之策，可采用具有“累进性质”或中性的税收等方式进行资金筹措与投资。

“十五五”期间财税改革展望

财税领域面临诸多挑战。为解决这些问题，政府角色需实现转变，从以经济发展为主导转变为以提供公共服务为主要目标。同时，公共服务模式也需应对人口流动及就业灵活化带来的挑战。1994 年的财税体制改革奠定了我国现行财税体制的基础，但其路径依赖显著，由此形成的一些结构性问题至今仍未得到解决。2013年开始的改革主要聚焦于政府债务和预算管理方面。

当前，在“十五五”期间的新一轮财税体制改革，需要进行更深层次的结构性改革。

1、要健全国家税收征管能力，保持税收占 GDP 的合理比重，在维持适当税率的同时拓宽税基，包括个人所得税税基，并增强公民的纳税意识。当前，我国各类商品标价中普遍缺乏对税收金额的明确标识。而在多数国家，支付金额与税收金额均清晰标明。

2、应以社会保障统筹为核心，完善中央事权。在“中央与地方”关系中，需科学调整财权与事权，明确中央事权的支出责任。综合运用税收、主权财富基金、国有资本等多种方式，为社会保险融资注资。我认为应构建面向个人的公共服务体系。很多国家为每个国民设立专属账户，税收缴纳、社保缴存及政府提供的全民基本收入的发放等均通过该账户直达民众，值得借鉴。

3、适度扩大债务规模，提高政府赤字率，增加国债发行，构建完善的国债收益率曲线，推动金融市场发展。

4、财税制度改革应配合其他领域的结构性改革，包括土地产权制度改革、户籍制度改革等。

来源：新浪财经