摘要：包头市作为内蒙古自治区的重要工业城市和呼包鄂都市圈的核心支点，正处于城市转型与能级提升的关键阶段。当前的行政区划架构已难以适应高质量发展需求，主要表现为中心城区土地资源紧缺与县域经济发展滞后的结构性矛盾。根据最新数据，包头市中心城区如昆都仑区、青山区和稀土高新

关于包头市行政区划调整战略布局与实施路径的研究报告。

报告的主要内容如下：

- 战略背景与目标定位：分析包头市现状问题和调整目标，使用表格对比关键经济指标。

- 空间布局与功能优化：介绍"一核两翼三轴"空间战略和分区功能定位。

- 产业升级与区域协同：阐述产业集群布局和呼包鄂城市群协同策略。

- 实施路径与阶段规划：分三个阶段说明调整时序和资源整合措施。

- 风险防控与成效评估：分析主要风险及应对策略，构建评估指标体系。

- 结论与展望：总结调整价值和未来愿景，提出实施建议。

包头市行政区划调整的战略布局与实施路径研究报告

1 战略背景与目标定位

包头市作为内蒙古自治区的重要工业城市和呼包鄂都市圈的核心支点，正处于城市转型与能级提升的关键阶段。当前的行政区划架构已难以适应高质量发展需求，主要表现为中心城区土地资源紧缺与县域经济发展滞后的结构性矛盾。根据最新数据，包头市中心城区如昆都仑区、青山区和稀土高新区面积均不足300平方公里，而达尔罕茂明安联合旗面积高达18177平方公里，占全市总面积的绝大部分，但经济贡献率仅为3.5%左右。这种空间与经济的严重不匹配制约了城市整体竞争力的提升，也使中心城区难以发挥辐射带动作用。

包头市现阶段面临的挑战主要体现在三个方面：一是土地资源错配导致产业发展受限，中心城区可供开发建设用地不足，难以容纳大型产业项目；二是公共服务不均等加剧了城乡二元结构，城镇常住居民人均可支配收入(54616元)远超农村居民(23938元)；三是行政壁垒阻碍要素自由流动，市辖区与旗县之间在基础设施、产业配套等方面缺乏有效衔接。这些问题迫切需要通过系统性区划调整来破解。

本次区划调整的战略目标定位为：通过撤县设区优化空间资源配置，构建功能互补、协同发展的城市新格局。具体目标包括：到2030年，中心城区面积由现在的约2500平方公里扩大至6000平方公里以上，有效纾解发展空间约束；全市GDP突破5000亿元大关，力争成为内蒙古第一经济强市；形成以"一市两城、多组团、多中心" 为特征的新型空间结构，强化包头在呼包鄂都市圈中的极核功能。

表：包头市经济发展与区划现状关键指标（2022-2023年）

指标 数值 对比分析

GDP总量(2023上半年) 2066亿元 稳居内蒙古第二，与鄂尔多斯差距700亿元

常住人口 274万人 内蒙古乃至北方的人口大市

城镇化率 86.88% 远高于呼和浩特市和鄂尔多斯市

中心城区最强GDP(昆都仑区) 1116亿元 占全市经济比重超过30%

县域最弱GDP(固阳县) 90亿元 中心城区与县域经济发展极度不均衡

全体居民人均可支配收入 44696元 同比增长5.7%，城乡差距显著

从区域发展大局看，包头市的区划调整是实现呼包鄂都市圈一体化的关键举措。根据《包头市城市总体规划（2021-2035年）》编制思路，包头将积极融入"一带一路"和中蒙俄经济走廊建设，从传统工业城市向区域性综合城市转型。这一战略转型要求包头打破既有行政区划束缚，通过优化空间布局吸引高端要素集聚，建设成为全国综合性交通枢纽城市和区域性现代服务业中心。

2 空间布局与功能优化

2.1 "一核两翼三轴"空间发展战略

包头市行政区划调整的核心在于构建多中心、网络化的城市空间结构，彻底改变当前"大区域小城区"的不平衡局面。规划形成"一核两翼三轴"的总体空间布局，其中"一核"指以现有中心城区（昆都仑区、青山区、东河区、九原区）构成的城市综合服务核，重点集聚行政办公、商务金融、科技创新等高端功能，打造包头市的城市会客厅和经济增长极。该区域将通过存量更新和功能疏解，提升空间利用效率，强化对全市的辐射带动能力。

"两翼"指东部和西部两大功能拓展区。东翼以达尔罕茂明安联合旗为主体，依托其广阔腹地和资源优势，重点发展现代能源产业和生态经济，成为包头市对接乌兰察布市、融入京津冀经济圈的战略支点。西翼以土默特右旗和固阳县为核心，发挥连接呼和浩特市和鄂尔多斯市的区位优势，培育形成乳业、绿色农畜产品加工等特色产业集群，构建呼包鄂"一小时经济圈"的重要节点。东西两翼的形成将有效纾解中心城区功能负荷，实现市域范围内的功能互补和错位发展。

"三轴"指依托主要交通干线形成的三条发展轴带。南北向的包呼发展轴沿G6高速和包茂高速布局，强化与呼和浩特市的联动，重点发展现代物流和商贸服务；东西向的包鄂发展轴依托京藏高速和包西铁路，连接鄂尔多斯能源富集区，打造能源化工和装备制造产业带；西北-东南向的包满发展轴对接满都拉口岸，发展口岸经济和跨境合作，服务国家向北开放战略。这三条发展轴共同构成了包头内通外联的骨架，为区划调整后的要素流动提供了通道支撑。

2.2 分区功能定位与特色化发展

在总体空间布局指导下，各行政区依据资源禀赋和发展基础进行精准功能定位，避免同质化竞争。中心城区重点推进"退二进三"，将传统工业向周边园区转移，腾出空间发展现代服务业。昆都仑区定位为中央商务区和钢铁产业升级区，青山区打造装备制造和新能源汽车基地，东河区发挥历史文化优势建设文旅融合示范区，九原区依托工业园区发展新材料和现代物流业。特别是九原区，将通过"三个集中"（工业向园区集中、农牧民向城镇集中、土地向规模经营集中）策略，推进城乡一体化发展，为区划调整后的新区提供示范。

对于拟撤县设区的三个关键区域，实施差异化发展路径：达尔罕茂明安联合旗依托白云鄂博矿区资源，重点发展稀土新材料和尾矿资源综合利用产业，建设国家级稀土创新基地；固阳县发挥连接三大城市的区位优势，打造能源化工和绿色农畜产品加工基地，成为包头向东向南拓展的战略门户；土默特右旗利用地处呼包鄂几何中心的优势，培育现代服务业和区域商贸物流中心。通过明确各区域主导产业，形成特色鲜明、互补共赢的产业发展生态。

针对白云鄂博矿区飞地问题，本次调整提出创新解决方案：将其纳入国家级包头稀土高新技术产业开发区统一管理，通过"一区多园"模式破解行政分割困境。同时，加强矿区与中心城区的快速交通连接，建设专用物流通道，促进稀土资源高效流转和产业链协同，使飞地劣势转化为特色发展优势。

2.3 城乡融合与基础设施一体化

区划调整不仅是地域范围的重新划分，更是城乡关系重塑的过程。包头市将构建"中心城区-新城-特色镇-美丽乡村"四级城乡体系，推动基础设施和公共服务向农村牧区延伸。重点推进"三个统一"：统一城乡规划编制实施、统一人口户籍管理、统一社会保障标准，逐步消除城乡二元结构。到2030年，力争将城乡居民收入差距从当前的2.28:1缩小到2.0:1以内，实现更高质量的城乡协调发展。

在基础设施互联互通方面，规划建设"三横五纵"生态防护林带体系和"一心、两带、三楔、多园、多廊道"的城市绿地系统。同步推进交通、水利、能源和信息网络四大系统的一体化建设：构建以轨道交通为骨干的城乡公交系统，实现中心城区与各新区30分钟通达；建设跨区域水资源配置工程，解决达尔罕茂明安联合旗等干旱地区的缺水问题；完善能源互联网，提高清洁能源在城乡能源消费中的比重；实现5G网络和千兆光网城乡全覆盖，缩小数字鸿沟。

这一空间布局和功能优化方案，体现了从单中心集聚向多中心联动的发展模式转变，既尊重了包头市作为工业城市的发展规律，又顺应了区域一体化的大趋势，为区划调整后的高质量发展奠定了空间基础。

3 产业升级与区域协同

3.1 产业集群布局与园区整合

包头市行政区划调整为产业转型升级提供了历史性机遇。根据各区域比较优势，规划构建"四大产业集群带"，实现产业梯度布局和链条整合。北部产业集群带以达尔罕茂明安联合旗为核心，重点发展稀土新材料和现代能源产业，打造世界级稀土应用及深加工基地。南部产业集群带以土默特右旗为主体，依托呼包鄂交通枢纽区位，培育现代物流和绿色农畜产品加工产业，建设区域冷链物流中心和食品加工基地。东部产业集群带以固阳县为重点，发挥矿产资源优势，发展钢铁冶金和金属深加工，推动传统产业高端化智能化升级。西部产业集群带以中心城区为核心，聚焦现代服务业和高新技术产业，打造区域科技创新策源地。

为破解园区同质化竞争问题，包头市对开发区管理机构进行整体重塑，将全市11个开发区整合为7个，形成各具特色、差异化发展的新格局。重点整合举措包括：将稀土高新技术产业开发区与白云鄂博矿区产业园串联，延伸稀土产业链；将分散在昆区、石拐区、固阳县的钢铁冶金产业园整合为包头钢铁冶金开发区，促进产业集聚。通过"一区多园"管理模式，实现统一规划、统一招商、统一服务，提升园区综合承载能力和产业竞争力。截至2024年初，整合后的开发区产值已突破1000亿元，规模化发展成效显著。

产业升级路径上，包头市将重点推动从"挖土卖土"到"稀世珍宝"的转变，改变稀土资源初级开发模式，大力发展稀土终端应用产业。同时，依托"世界绿色硅都"建设，打通硅产业"从原材料到加工厂、从仓储库到物流链"的全流程，从体制机制上搭建适应绿色硅基产业发展的管理体系。到2030年，力争稀土和硅基两大产业集群产值分别突破千亿元，形成双轮驱动的新型工业化格局。

3.2 呼包鄂都市圈协同发展

包头市行政区划调整是呼包鄂都市圈建设的核心环节。通过撤县设区，包头将更好地发挥区域极核功能，与呼和浩特市、鄂尔多斯市形成"品字形"协同发展格局。具体协同路径包括：构建一体化交通网络，建设连接三市的城际铁路和高速公路环线，实现1小时通勤圈；推动科技创新资源共享，共建区域性研发平台和科技成果转化基地；建立生态环境联防联控机制，共同治理大青山生态屏障和黄河流域生态环境。

在产业协同方面，包头将重点强化与呼和浩特市的产业链分工协作。利用呼和浩特的行政、科技资源和包头的工业基础，形成"研发在呼和浩特、转化在包头"的协同模式。与鄂尔多斯市的协同重点在于能源化工产业链互补，依托鄂尔多斯的能源资源和包头的工业技术，共建现代能源经济示范区。特别是土默特右旗的设区，将使其成为包头"右拥呼和浩特市、南抱鄂尔多斯市"的战略支点，打造连片同城化的理想发展区域。

为促进区域协同制度化，包头市将推动建立多层次协调机制。包括呼包鄂三市主要领导定期会商的高层协调机制、部门对接的专业协调机制和边界区域合作的基层协调机制。同时，探索建立区域利益共享机制，对跨市域合作项目产生的税收和GDP实行分成制度，调动各方积极性。这些机制建设将为区划调整后的区域协同提供制度保障。

3.3 城乡产业融合与乡村振兴

区划调整必须与乡村振兴战略有机结合，防止出现"新城繁荣、乡村衰退"的失衡局面。包头市将构建"城市引领、乡村支撑"的城乡产业融合体系，通过"三个延伸"推动城市产业功能向农村牧区辐射。公共管理向农村牧区延伸，提升乡村治理水平；职业培训向农村牧区延伸，提高农村劳动力技能素质；文教体卫等公共服务资源向农村牧区延伸，缩小城乡生活质量差距。

在乡村产业发展方面，重点打造现代农牧业产业链。在土默特右旗和固阳县等农业基础较好的区域，建设规模化、集约化、标准化的绿色食品基地。同时，开发农业生态功能，发展观光休闲、采摘体验等生态休闲产业，推进农业向二三产业拓展延伸。特别是要依托黄河湿地、梅力更等自然景观和麻池古城等历史文化资源，发展乡村旅游，培育农村经济新增长点。

为促进城乡要素自由流动，包头市将深化农村改革，建立农村牧区集体土地使用权流转机制。在保障农牧民土地承包权益和基本收入的前提下，支持采取转包、出租、互换、转让、股份合作等方式流转土地承包经营权，试点探索集体以土地入股方式发展股份合作经济或参与项目开发。这一改革将有效激活农村沉睡资产，为区划调整后的城乡一体化发展注入新动能。

4 实施路径与阶段规划

4.1 分阶段推进的调整时序

包头市行政区划调整是一项复杂的系统工程，需要采取"循序渐进、重点突破"的实施策略，分三个阶段稳步推进。第一阶段（2025-2027年）为试点示范期，优先推动条件相对成熟的固阳县撤县设区工作。选择固阳县作为突破口主要基于其区位优势和转型需求：固阳县处于巴彦淖尔市、呼和浩特市、包头市三大城市的联动核心区域，土地面积5025平方公里，2022年GDP为90亿元，具有较大发展潜力。这一阶段重点完成固阳县的行政区划变更程序，同步推进管理体制并轨和规划衔接，为后续调整积累经验。

第二阶段（2028-2030年）为全面推广期，在总结固阳县设区经验基础上，推进达尔罕茂明安联合旗和土默特右旗的撤县设区工作。这两个区域的调整更具复杂性：达尔罕茂明安联合旗面积广阔（18177平方公里），经济总量相对较小（2022年GDP107亿元），但战略地位重要，是包头市辐射带动乌兰察布市的重要区域。土默特右旗紧邻呼和浩特市，位于鄂尔多斯市一小时交通圈之内，是激发呼包鄂都市圈活力的关键节点。这一阶段将重点解决跨区域协调问题，建立与周边城市的合作机制。

第三阶段（2031-2035年）为深化完善期，在完成主要撤县设区工作后，重点推进新设区的功能整合和品质提升。通过城市更新和产业升级，优化空间结构和功能布局；通过体制机制创新，提高行政管理效率和公共服务水平；通过跨区域合作，强化包头在呼包鄂都市圈中的极核功能。到2035年，基本形成空间结构优化、功能定位清晰、资源配置高效的城市发展新格局。

4.2 资源整合与政策保障

为顺利推进区划调整，包头市需要创新资源配置机制，促进要素在市域范围内自由流动。土地资源方面，建立城乡建设用地增减挂钩机制，允许将农村整理出的建设用地指标调剂到城镇使用。财政资金方面，设立区划调整专项基金，用于支持新设区的基础设施建设和公共服务提升。人才资源方面，制定干部交流计划，推动中心城区优秀管理人员到新设区任职，带动管理理念和经验的传播。

政策保障体系上，需要争取国家和自治区层面支持。一方面，将包头市区划调整纳入国家区域发展战略，争取在项目审批、资金安排、政策试点等方面的倾斜。另一方面，推动自治区出台专门支持政策，在财政转移支付、土地利用总体规划调整等方面给予灵活性支持。特别是对于达尔罕茂明安联合旗这样的特殊区域，需要制定差异化扶持政策，帮助其顺利实现转型发展。

公共服务均等化是区划调整成功的重要标志。包头市将实施"三个同步"策略：基础设施同步建设，推动交通、水利、能源等重大基础设施向新设区延伸；公共服务同步覆盖，鼓励主城区优质教育、医疗资源到新设区设立分支机构；社会保障同步对接，逐步统一城乡养老、医疗等社会保障标准。通过这些措施，确保区划调整后居民能够享受到公平优质的公共服务，增强认同感和归属感。

4.3 规划衔接与动态调整

区划调整必须与城市规划有效衔接，发挥"1+1>2"的协同效应。包头市正在编制的新一轮城市总体规划（2021-2035年），为区划调整提供了战略引领。规划明确提出推动包头由传统工业城市向区域性综合城市转型的发展战略，通过科学配置生产、生活、生态等资源要素，解决发展不平衡不充分问题和"城市病"问题。这一规划定位与区划调整目标高度契合，为工作推进提供了科学依据。

在实施过程中，需要建立动态调整机制，根据实际情况优化区划方案。一是设立年度评估制度，对区划调整效果进行跟踪评估，及时发现问题并纠正偏差。二是构建公众参与平台，广泛听取社会各界特别是受影响区域居民的意见建议，增强决策的科学性和民主性。三是建立应急处理机制，对调整过程中可能出现的突发情况制定应急预案，确保平稳过渡。

特别需要重视的是历史文化保护与城市特色塑造的关系。包头市在区划调整过程中，将加强对城市历史文脉的保护，特别是对"一五"时期工业遗产和草原文化的传承与利用。规划建设工业遗产廊道和文化特色街区，保留城市记忆，避免"千城一面"的现象。这一注重文化内涵的调整思路，将使包头在扩大城市规模的同时，保持独特的城市个性和魅力。

5 风险防控与成效评估

5.1 主要风险识别与防范策略

行政区划调整涉及利益格局深刻变革，存在多重风险需要系统防范。财政风险方面，撤县设区后短期内可能加重市级财政负担，特别是基础设施建设和社会福利支出压力增大。为应对这一风险，需要建立过渡期财政分担机制，明确市与新区在公共服务投入上的责任划分，同时争取上级财政转移支付支持。社会风险方面，调整可能引发干部群众身份认同危机和利益焦虑，需要加强政策宣传和舆论引导，建立利益补偿机制，确保干部职工待遇不降低、居民公共服务有改善。

管理风险方面，撤县设区后管理幅度扩大，对城市治理能力提出更高要求。需要推进智慧城市建设，构建基于大数据的城市信息管理平台，提升精细化治理水平。同时，优化市、区、街道（乡镇）三级管理权限划分，推动管理重心下移，执法力量下沉，确保调整后管理不留空白。生态风险同样不容忽视，城市空间扩张可能增加生态环境压力，需要严格划定生态保护红线和城市开发边界，确保区划调整不以牺牲环境为代价。

针对区域协调风险，特别是与呼和浩特市、鄂尔多斯市等周边城市可能出现的竞争加剧问题，需要建立区域利益平衡机制。探索建立跨市域的GDP分计、税收分享制度，对产业转移和项目流动带来的利益变动进行合理调节。同时，加强规划对接，避免基础设施重复建设和产业同质竞争，实现区域协同共赢。

5.2 成效评估指标体系

为科学衡量区划调整效果，需要构建多维度成效评估体系，涵盖经济发展、公共服务、社会融合、生态环境等方面。经济发展指标包括地区生产总值增长率、产业结构优化度、固定资产投资效率等；公共服务指标包括教育医疗资源均衡度、公共交通覆盖率、社会保障水平等；社会融合指标包括城乡居民收入比、人口城镇化质量、公众满意度等；生态环境指标包括空气质量优良率、绿化覆盖率、单位GDP能耗等。

评估采取分阶段跟踪方式，近期（2025年）重点评估行政区划调整程序完成情况和过渡期政策落实情况；中期（2030年）重点评估空间结构优化和功能提升效果；远期（2035年）重点评估城市能级提升和区域竞争力增强成效。通过年度评估、中期评估和终期评估相结合，形成完整的评估闭环，为调整工作提供持续改进的依据。

引入第三方评估机制，邀请专业机构和专家学者独立开展评估，确保评估结果客观公正。同时，建立评估结果与政策调整的联动机制，对评估中发现的问题及时制定整改措施，对成效显著的做法总结经验并推广。这一科学的评估体系将确保区划调整工作始终沿着正确方向推进，最终实现预期目标。

5.3 动态调整与持续优化机制

行政区划调整不是一劳永逸的工程，需要建立持续优化机制，根据内外部环境变化进行动态调整。一是设立区划调整后评估委员会，由政府部门、专家学者、市民代表组成，定期对区划效果进行评估，提出优化建议。二是建立区域协调常设机构，负责跨区域事务的日常协调和矛盾调解，确保区域合作机制常态化运行。三是构建公众反馈平台，通过线上线下的方式广泛收集市民对区划调整的意见建议，增强工作的民主性和科学性。

特别需要关注的是突发公共事件对区划调整的影响。总结新冠肺炎疫情防控经验，区划调整后的城市需要增强应急管理能力，建立跨区域的应急联动机制，提高应对重大风险的能力。在公共卫生、自然灾害、事故灾难等方面形成统一指挥、协同应对的工作格局，确保城市安全稳定运行。

长远来看，包头市区划调整的成功最终要体现在人民群众的获得感上。通过建立以人民满意度为核心的评价机制，真正使区划调整成果惠及广大市民，实现"城市让生活更美好"的发展愿景。这一人民导向的评价标准，将确保区划调整工作不偏离为民服务的根本宗旨，成为推动包头高质量发展和人民幸福生活的强大动力。

6 结论与展望

6.1 战略价值与深远影响

包头市行政区划调整是一项系统性工程，对于破解城市发展瓶颈、提升区域竞争力具有重要战略价值。通过撤县设区，包头将有效解决中心城区发展空间不足与县域经济滞后的结构性矛盾，实现市域范围内的资源优化配置和功能重组。调整后，包头市辖区面积将由现在的约2500平方公里扩大至6000平方公里以上，人口规模超过300万，经济总量有望在2030年前突破5000亿元，成为名副其实的内蒙古第一经济强市和北方地区重要的区域中心城市。

从区域发展格局看，包头市区划调整将有力推动呼包鄂都市圈建设，形成功能互补、协同发展的城市群形态。通过强化与呼和浩特市、鄂尔多斯市的交通连接、产业协作和生态共治，打造中国北方重要的经济增长极。特别是随着土默特右旗、固阳县等关键节点的设区，包头将在呼包鄂"品字形"结构中发挥更加重要的极核功能，成为连接京津冀经济圈和中蒙俄经济走廊的战略支点。

对内蒙古自治区而言，包头市的区划调整探索了工业城市转型和区域协同发展的新路径，为其他城市的区划优化提供了宝贵经验。通过包头市的先行先试，可以总结提炼可复制可推广的经验做法，推动全区行政区划体系更加适应高质量发展要求。这一示范引领作用，将使包头市的区划调整超越本地范畴，成为内蒙古自治区优化国土空间格局的重要实践。

6.2 实施建议与未来展望

为确保区划调整顺利实施，包头市需要把握好几个关键环节：一是坚持规划引领，充分发挥城市总体规划的统筹作用，确保调整工作科学有序推进；二是注重民生改善，让区划调整成果更多更公平惠及全体居民，增强人民群众的获得感和幸福感；三是强化区域协同，跳出行政边界束缚，从更大范围谋划城市发展，实现合作共赢；四是保护文化特色，在推进城市发展的同时保留历史文脉和城市记忆，避免千城一面的同质化现象。

展望未来，通过行政区划调整，包头市将实现从传统工业城市向现代化区域中心城市的历史性跨越。到2035年，包头有望建成经济实力雄厚、空间结构合理、服务功能完善、生态环境优良的现代化大城市，成为内蒙古自治区高质量发展的示范区和北方地区宜居宜业的幸福之城。这一转型不仅将提升包头自身的城市竞争力，也将为资源型城市转型和区域协调发展提供有益借鉴。

最终，包头市区划调整的成功将体现在城市品质的提升和人民生活的改善上。通过构建"十五分钟生活圈"、增加绿色开敞空间、完善公共服务设施，包头将成为更加宜居宜业的城市。这种以人民为中心的发展导向，将使包头市的区划调整工作经得起历史检验，成为城市发展史上的重要里程碑。

来源：时刻在生活